Порівняльно-правовий аналіз пропорційних виборчих систем країн—членів Європейського Союзу

У країнах—членах Євросоюзу вибори проводять на національному та загальноєвропейському рівнях (до Європарламенту). Вибори до державних представницьких органів у кожній країні
регламентуються виборчим законодавством [9]. У ньому закріплено відповідні виборчі
процедури, якими визначається той чи інший тип виборчої системи. Попри те, що в країнах ЄС застосовуються три основні типи виборчих систем, домінує все-таки пропорційна: їй віддають перевагу у 18 з 27 країн.

У вітчизняній літературі функціонування виборчих систем у державах ЄС досліджується передусім з точки зору організації виборчого процесу та процедури підрахунку голосів. Значно менше уваги приділено аналізу виборчого законодавства, відповідно до якого функціонують пропорційні виборчі системи європейських країн.

Під час формування нижніх палат парламентів чи однопалатних парламентів пропорційна виборча система застосовується переважною більшістю країн Євросоюзу. Їй віддають перевагу Австрія, Бельгія, Греція, Данія, Естонія, Італія, Іспанія, Кіпр, Латвія, Люксембург, Нідерланди, Польща, Португалія, Румунія, Словаччина, Словенія, Чехія, Швеція [4]. Голосування при цьому відбувається за партійними списками, які зазвичай (за винятком Іспанії) є відкритими.

У кожній країні пропорційна виборча система має особливості, тому фактично виступає родовим поняттям, що охоплює значну кількість варіантів [6, с. 4]. Зважаючи на різноманітність критеріїв, за якими можна класифікувати  типи пропорційної виборчої системи в країнах—членах ЄС, її подальший правовий аналіз доцільно провести відповідно до типу використовуваних партійних списків: закритих, преференційних чи відкритих. У разі  застосування закритих виборчих списків порядок кандидатів у них визначається самою партією, а виборець не має можливості впливати на наявність у списку певних прізвищ і порядок їхнього розташування [6, с. 6].

Так, вищий законодавчий орган Іспанії (Генеральні кортеси) складається з двох палат — Конгресу депутатів і Сенату. Базове регулювання складу та порядку виборів до обох палат передбачене третім розділом Конституції країни, яка набрала чинності 29 грудня 1978 року. Відповідно до неї палати формуються одночасно на основі вільного, загального, рівного та прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки. Для обрання депутатів Конгресу, який згідно з ч. І ст. 68 Конституції складається мінімум із 300 осіб (максимум — із 400), застосовується система пропорційного представництва (ч. ІІІ ст. 68), а вибори сенаторів проводяться за мажоритарною системою [3, с. 385].

Характерною особливістю іспанського виборчого права є значна міра його «конституціоналізації», тобто закріплення базових положень про вибори в самому тексті Конституції, що є гарантією правової стабільності [7, с. 14]. Поряд із Основним Законом регулятором виборчої системи Іспанії виступає Органічний закон про загальний виборчий режим від 19 червня 1985 року, який регулює проведення всіх видів виборів, що потребують загального голосування. Зокрема, він систематизує та деталізує всі електоральні положення щодо виборів депутатів і сенаторів Генеральних кортесів, членів муніципальних, регіональних та провінційних рад, а також депутатів Європарламенту.

Прикладом такої деталізації є, зокрема, роз'яснення
ч. ІІ ст. 68 Конституції, згідно з яким «закон розподіляє загальну кількість депутатів, установлюючи попередній мінімум представництва від кожного виборчого округу та визначаючи місця, що залишилися, пропорційно до кількості населення» [3, с. 385]. Зазначене базове конституційне положення доповнюється Органічним законом, котрий, з одного боку, встановлює, що точна кількість депутатів дорівнює 350 (ч. І ст. 162), а з другого — що мінімальна кількість депутатів від кожної провінції, яка є виборчим округом, дорівнює двом. Відповідно в кожній із 50 провінцій, незалежно від кількості населення, обов'язково обирається по два депутати. Місця, що залишилися, розподіляються згідно з фіксованою системою (передбачена ч. ІІІ ст. 62 Органічного закону), що дає змогу встановити певну пропорцію залежно від чисельності населення в кожній із провінцій. Окрім цього, Органічний закон роз'яснює зміст ч. ІІІ ст. 68 Конституції країни та чітко прописує, що вибори до Конгресу проводяться шляхом застосування повних, закритих та блокованих списків кандидатів, а розподіл депутатських місць відбувається відповідно до числового порядку в списку [7, с. 72—73]. Отже, виборець голосує виключно за один партійний список, не маючи при цьому можливості вносити до нього зміни. Водночас списки, які застосовуються під час обрання верхньої палати Генеральних кортесів (Сенату), є неповними та відкритими, тому під час голосування виборець може сформувати «свій власний список» [7, с. 37].

Окрім цього, Органічний закон передбачає, що кандидати в депутати можуть бути представлені політичними партіями, їх об'єднаннями, або незалежними особами, які не належать до жодної політичної партії. На відміну від деяких країн ЄС (наприклад, Польщі) виборче право Іспанії не створює особливих умов для незалежних кандидатів. Згідно із законом до останніх висувається низка вимог щодо надання системи гарантій, з-поміж яких — наявність відповідного соціального базису, внесення застави або представлення кандидатом певної кількості підписів виборців, котрі гарантують йому мінімальну підтримку населення [7, с. 36]. Прохідний бар'єр для політичних партій (їх об'єднань) та незалежних кандидатів в Іспанії є однаковим і становить 3% дійсних голосів, які подано в окрузі [7, с. 78].

Поряд із роз'ясненням основних принципів виборчого процесу, зазначених у ч. І, ІІ та ІІІ ст. 68 Конституції Іспанії, Органічний закон деталізує ч. V ст. 68, у якій ідеться про надання виборчих прав. Згідно з ч. V ст. 68, «усі іспанці, які користуються політичними правами в повному обсязі, є виборцями й можуть бути обраними. Закон визнає виборче право іспанців, котрі перебувають за межами Іспанії. Держава сприяє здійсненню цього права» [3, с. 386]. Органічний закон чітко прописує низку умов, які визначають активне та пасивне виборчі права. Так, активне виборче право надається повнолітнім громадянам країни (тобто таким, що досягли 18-річного віку), які повною мірою володіють своїми громадянськими та політичними правами та реалізують їх [7, с. 24]. Важливою умовою надання права обирати є внесення виборця до виборчого списку — офіційного переліку осіб, які мають активне виборче право. Існування такого списку зумовлене необхідністю перевірки реальної належності тим чи іншим особам фундаментального права обирати, а також наявності можливості ефективного розподілу виборців у межах виборчих округів.

Відповідно до Органічного закону пасивне виборче право надається повнолітнім дієздатним громадянам Іспанії, яких не стосуються причини «необрання». Їхній перелік міститься в ст. 70 Конституції Іспанії, а також у
ст. 6, 7 та 154 Органічного закону. До них, зокрема, належать позбавлення волі, перебування на певних державних посадах (наприклад, голови Конституційного або Верховного судів, судді, прокурора, працівника органів безпеки та поліції тощо) [7, с. 28].

Та, незважаючи на те, що виборче законодавство Іспанії є досить деталізованим, на практиці її виборча система має низку недоліків, які пов'язані з принципами пропорційного представництва, прозорістю системи підрахунку голосів та визначення переможців голосування, формуванням парламентської більшості. Деякі норми, прописані в Конституції Іспанії та Органічному законі, мають значні недоліки, які, у свою чергу, створюють умови для непропорційного представництва. Зокрема, застосування вже згаданої норми про обов'язковість обрання двох депутатів від кожної провінції, яка міститься в ч. ІІ
ст. 68 Конституції країни та доповнюється відповідними положеннями Органічного закону, призводить до нерівномірного представництва громадян різних за чисельністю населення провінцій. У результаті провінції з незначною кількістю жителів можуть отримати «надмірне представництво», тоді як провінції з більшою кількістю населення — бути представлені непропорційно.

На відміну від закритих, преференційні списки містять імена кандидатів, запропонованих партіями, що розміщуються, як правило, за алфавітом. Виборець, голосуючи за кандидата, одночасно віддає свій голос і за партію. Депутатами стають партійні кандидати, які отримали найбільшу кількість преференцій [6, с. 7]. Пропорційна виборча система із застосуванням преференційних списків є найпоширенішою серед держав—членів ЄС (Австрія, Бельгія, Данія, Греція, Нідерланди, Швеція, Польща).

У Польщі, приміром, для окремих громадян законодавчо закріплено можливість стати суб'єктами виборів нарівні з політичними партіями (блоками партій). Основними нормативно-правовими документами, що регулюють порядок підготовки та проведення виборів, є Конституція Республіки Польща, прийнята 2 квітня 1997 року, та закон «Про вибори до Сейму Республіки Польща і Сенату Республіки Польща» від 12 квітня 2001 року. Згідно з Конституцією держави вибори до Сейму, який складається з 460 депутатів та обирається на чотири роки, є прямими, рівними, загальними та проводяться шляхом таємного голосування за пропорційним принципом, а вибори до Сенату, що має у своєму складі 100 сенаторів та обирається на такий самий термін, є прямими, загальними і проводяться шляхом таємного голосування. У свою чергу, закон «Про вибори до Сейму Республіки Польща і Сенату Республіки Польща» уточнює, що Сейм обирають преференційним голосуванням, яке проводиться в багатомандатних округах за пропорційним принципом [8]. Це дає змогу виборцям указати на бажаного кандидата, який у разі подолання партією виборчого бар'єра одержує першочергове право на мандат. Виборчий бар'єр, за законом, становить 5% — для партій та 8% — для блоків. Окрім цього, згідно із законом до Сейму мають право балотуватися представники організацій національних меншин, а також громадяни, котрі вважаються самовисуванцями. Якщо жоден із суб'єктів виборів не набрав відповідної кількості голосів для подолання встановленого бар'єра, то поріг знижується до 3% і 5% відповідно [8].

Закон також закріплює порядок набуття пасивного та активного виборчого права. Пасивним виборчим правом наділяються громадяни Польщі, котрі мають активне виборче право та досягли 21-річного віку. Активне виборче право надається громадянам із 18 років [8].

Принцип самовисування реалізується шляхом створення колективного суб'єкта висування — комітету виборців. Відповідно до ст. 98 закону «Про вибори до Сейму Республіки Польща і Сенату Республіки Польща» для створення згаданого комітету достатньо ініціативи 15 громадян. У свою чергу, для проходження процедури реєстрації комітет має зібрати від об'єднань виборців підписи тисячі осіб. Такі ж виборчі комітети утворюються партіями (блоками партій). Окружний список кандидатів від партії має бути підтриманий п'ятьма тисячами підписів (це замінює використовувану в деяких країнах грошову заставу, що розширює можливості балотування громадян із різним рівнем статків). Якщо виборчий комітет партії або виборчий комітет виборців висуває своїх кандидатів у всіх округах, останні мають зібрати по 205 тисяч листів.

Відповідно до закону спосіб голосування полягає в позначенні у виборчому бюлетені значком X прізвища бажаного кандидата. Якщо таку позначку поставлено навпроти двох і більше кандидатів, бюлетень вважається дійсним, а комісія зараховує преференцію тому кандидату, прізвище якого йде першим у списку. Для підбиття підсумків голосування окружна комісія визначає кількість голосів, надану за список кожного суб'єкта виборів. Так, у ст. 166 закону «Про вибори до Сейму Республіки Польща і Сенату Республіки Польща» зазначено, що окружна виборча комісія здійснює розподіл мандатів між окружними списками в такий спосіб:

1) кількість дійсних голосів, відданих за кожен із цих списків у виборчому окрузі, ділиться по черзі на 1, 2, 3, 4 і т. д. до моменту, коли з отриманих таким чином часток удається впорядкувати стільки цілих найбільших чисел, скільки мандатів розподіляється між цими списками;

2) кожен список отримує стільки мандатів, скільки найбільших цілих чисел припадає йому з часток, визначених у такий спосіб [8].

По суті, після прийняття цього закону про вибори в Польщі під час розподілу мандатів почав застосовуватися метод д'Ондта, що діє в інтересах великих виборчих суб'єктів. До 2001 року поляки застосовували метод Сен-Лагю — метод «найбільшого середнього», за яким у вигіднішому становищі опинялися середні та дрібні політичні партії [2, с. 58]. Водночас виборча система Польщі дає змогу брати активну участь у виборах національним меншинам (нарівні з партіями та їх об'єднаннями), які є окремими суб'єктами виборчого процесу. Згідно із законом «Про вибори до Сейму Республіки Польща і Сенату Республіки Польща» виборчі списки комітетів організацій національних меншин звільняються від потреби подолання виборчого бар'єра [8]. Хоча кількість таких депутатів незначна (наприклад, у Сеймі шостої каденції 2005—2007 років працювали по одному депутату від двох організацій німецької національної меншини, сьогодні ж присутній єдиний представник нацменшин) [2, с. 56], важливо, що польська держава на законодавчому рівні закріпила можливість представництва національних меншин у парламенті країни. Окрім цього, закон не зобов'язує тих, хто балотується, висувати своїх кандидатів у кожному з округів, що дає змогу різним суб'єктам виборів сконцентрувати власну передвиборну діяльність, не розпорошуючи ресурсів. Наприклад, під час виборів до Сейму 2007 року лише сім суб'єктів виборів представляли своїх кандидатів у кожному із 41 округів [2, с. 56].

Отже, виборче законодавство Польщі створює величезні можливості для реалізації громадянами як активного, так і пасивного виборчого права. Пасивне виборче право значною мірою реалізується через принцип самовисування шляхом подання списків «незалежних» кандидатів нарівні з кандидатами від політичних партій. При цьому в списку може міститися лише один кандидат, поданий виборчим комітетом, і лише в одному виборчому окрузі. Тож можна говорити про існування державної підтримки всіх охочих випробувати свої сили в боротьбі з партіями. Водночас рівень змагальності для партій і самовисуванців (через виборчі комітети) є однаковим.

Відкриті списки — ще один тип партійних списків, який застосовується в країнах—членах Євросоюзу. На відміну від преференційних вони надають виборцеві право визначати власні політичні уподобання не в одному, а в усіх партійних списках, які конкурують між собою в межах виборчого округу. За таких умов можливості вибору є досить значними. По-перше, виборець може віддати свої голоси за кандидатів, зазначених у партійному списку. По-друге, — віддати їх одному кандидатові (цей феномен має назву кумуляції голосів). По-третє, — визначити кандидатів із різних партійних списків, тим самим створивши власний виборчий список [6, с. 7].

Відкриті списки застосовуються, зокрема, в Ірландії. Виборча система цієї країни належить до пропорційної та має специфічну назву: «система єдиного голосу, що передається» (англ.: single transferable vote, або так звана система STV). Її суть у тому, що кожен виборець має лише один голос, проте може виявити свої уподобання, позначивши найбажанішого кандидата в списку цифрою 1, менш бажаного — цифрою 2 тощо (обов'язковим є виявлення принаймні одного уподобання) [5, с. 80]. Отже, голос кожного виборця в багатомандатному окрузі за певних умов може переходити від одного кандидата до іншого [1, с. 90—91]. Така система діє в Ірландії з 1922 року (тобто з часу набуття державою незалежності), послідовно забезпечуючи високий ступінь пропорційності різних за чисельністю політичних партій. Великі партії мають порівняно незначну перевагу перед нечисленними, чому також сприяє невисокий (2%) виборчий бар'єр. Водночас, як свідчить практика, перед Ірландією не постає проблема стабільності функціонування урядів (зокрема, й  коаліційних), бо кожен із них перебуває при владі в середньому протягом трьох років.

Основою виборчого законодавства Ірландії також є Конституція, ухвалена 29 грудня 1937 року. Згідно з нею парламент країни є двопалатним і складається з нижньої палати — Палати представників, яка налічує 166 членів, та верхньої палати — Сенату, що налічує 60 сенаторів. П. V ст. 16 Конституції передбачає: члени Палати представників мають обиратися за системою пропорційного представництва з використанням єдиного голосу, що передається [3, с. 333]. Ця норма прописана в Конституції передусім для того, щоб ускладнити процес зміни виборчої системи, для чого необхідним є проведення референдуму. Референдуми щодо зміни пропорційної системи єдиного голосу, що передається, на мажоритарну систему відносної більшості проводилися в Ірландії двічі — в 1959 та 1968 роках. В обох випадках виборці висловилися на користь пропорційної системи STV.

Є кілька причин підтримки такої системи. По-перше, збереження зв'язку між виборцями і представниками, за яких вони голосують. В Ірландії багатомандатні округи є невеликими, тому виборці доволі часто  добре знають своїх кандидатів. По-друге, система STV вважається справедливою, бо забезпечує пропорційну репрезентативність та надає виборцям можливість голосувати шляхом ранжування кандидатів як між політичними партіями, так і всередині однієї з них. Водночас система єдиного голосу, що передається, технічно є однією з найскладніших, адже потребує постійного перерахунку надлишкової кількості перехідних голосів. Окрім того, породжує інтенсивну конкуренцію між кандидатами від тієї самої політичної сили, що призводить до фрагментації всередині партії. Тому така виборча система мало поширена серед країн Євросоюзу й, окрім Ірландії, постійно застосовується під час парламентських виборів лише на Мальті (з 1947 року).

Отже, у 18 із 27 країн—членів Євросоюзу  нині діє пропорційна виборча система, особливості якої визначено у виборчому законодавстві, зокрема в конституціях цих країн. Але пропорційні виборчі системи країн ЄС не є одноманітними й різняться здебільшого типами виборчих списків.

У країнах ЄС із пропорційною виборчою системою використовують три основні типи партійних списків: закриті, преференційні та відкриті. У закритих виборчих списках не допускається зміна розташування кандидатів, адже виборець голосує лише за список. У преференційних — виборець має право надавати преференції конкретному депутату із запропонованих партією. У свою чергу, відкриті списки надають виборцеві право виявляти власні політичні уподобання не в одному, а в усіх партійних списках, які конкурують між собою в межах виборчого округу. Застосування відкритих списків закріплено в законодавствах Ірландії та Мальти.

Головною особливістю виборчого законодавства країн Євросоюзу є його конституціоналізація, тобто закріплення базових положень про вибори в текстах конституцій цих країн. Це сприяє стабільності виборчого права. А застосування переважною більшістю країн ЄС пропорційної виборчої системи (зокрема, системи з преференційними та відкритими виборчими списками) свідчить про високий рівень політичної та правової культури громадян, а також  відповідальності політиків перед своїми виборцями.  

Джерела

1. Ключковський Ю. Б. Виборчі системи та українське виборче законодавство: Монографія. — К.: Час Друку, 2011. — 132 с.

2. Конончук С. Демократичний потенціал пропорційних виборчих систем. — К.: Україна, 2009. — 80 с.

3. Конституции государств Европейского Союза / Под ред. Л. А. Окунькова. — М.: Издательская группа ИНФРА М-НОРМА, 1997. — 816 с.

4. Наход М. Взаємозв'язок виборчих систем із моделями управління виборчим процесом у європейських країнах // Ефективність державного управління. — 2011. — Вип. 26. — С. 86.

5. Парламентські вибори в Європейському Союзі / Ковриженко Д. С., Котляр Д. М., Євгеньєва А. М., Асланян Г. П., Замніус В. М. — К.: Міленіум, 2002. — 116 с.

6. Романюк А. Оцінка переваг і проблем пропорційної виборчої системи на прикладі країн Західної Європи та у світлі парламентських виборів в Україні у 2006 р. // Вибори та демократія. — 2006. — № 3(9). — С. 4—10.

7. Современные избирательные системы. — Вып. 3: Испания, США, Финляндия, Япония / А. Г. Орлов, В. И. Лафитский, И. А. Ракитская, Т. О. Кузнецова; науч. ред. А. В. Иванченко, В. И. Лафитский. — М.: РЦОИТ: Типография «Новости», 2009. — 448 с.

8. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej I do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej/ Сайт Сейму РП. [Електронний ресурс]. — http://www.sejm.gov.pl/—prawo/nowaord/kon11.htm

9. Сищук О. Чи приживуться британські пріоритети на українському ґрунті// Віче. — 2011. — №5. — С. 6—7. 

Автор: Сергій БАТУРА