Євроюст у системі кримінально-правового співробітництва Європейського Союзу

Однією з основних цілей Європейського Союзу є забезпечення високого ступеня безпеки громадян, що досягається, серед іншого, завдяки співробітництву поліцій і судових органів у кримінально-правовій сфері. Основні засади такої співпраці регламентовані розділом V Договору про функціонування Європейського Союзу («Простір свободи, безпеки та правопорядку») [7], а важливе місце в її інституційно-правовому забезпеченні відведено підрозділу Європейського Союзу з судової співпраці — Євроюсту.

Передумови заснування Євроюсту. Поліцейське й судове співробітництво у кримінальних справах спирається насамперед на співпрацю національних поліцейських відомств, національних митних служб і національних судових органів (ст. 82 ДфЄС) [7]. Співпраця здійснюється головно завдяки раніше створеним Євросоюзом установам, зокрема таким, як Європол і Європейська судова мережа у кримінальних справах. Варто зазначити, що створення інституційної основи для співробітництва в рамках ЄС у сфері юстиції було непростим завданням, оскільки інтеграційні процеси в цій галузі багато в чому залежать від політичних рішень і тісно пов'язані з уявленнями про суверенітет держав, а також наявністю і функціонуванням власних унікальних правових систем [1].

Першою із зазначених установ стала Європейська судова мережа (ЄСМ), створена 1998 року для посилення співпраці у сфері правосуддя та правозастосування у кримінальних справах [4]. «Національні контакти» було об'єднано в мережу, покликану забезпечувати двостороннє судове співробітництво. Створення ЄСМ мало велике значення, адже з'явилася система, в якій об'єднуються дані, знання й досвід «національних контактів» і встановлюється порядок збору та обміну даними [9].

Суть діяльності ЄСМ полягає в тому, що контактні особи неформально надсилають запити про сприяння розслідуванню або кримінальному переслідуванню (міжнародні запити про правову допомогу, судові доручення). Мережа надає нову інформацію про процесуальні вимоги, законодавство держав-учасниць. Зустрічі ЄСМ присвячені питанням політики ЄС щодо судової співпраці, вивченню міжнародної судової практики та розвитку практичного співробітництва [11].

1 липня 1999 року розпочав роботу Європол — Європейське поліцейське відомство, метою якого стало підвищення ефективності співробітництва компетентних органів у запобіганні, аналізі причин та протидії особливо небезпечним злочинам європейського масштабу.

Нормативно-правовий механізм регламентації діяльності Євроюсту. Наступним кроком мало стати створення наднаціонального органу, який об'єднав би професіоналів (суддів, прокурорів) від кожної держави. Адже, незважаючи на успіхи у співпраці у сфері правосуддя, постала потреба забезпечити подальший прогрес, зокрема у зв'язку з процесами розширення Європейського Союзу. Особливо це стосується питань боротьби проти тяжкої злочинності, що часто є результатом діяльності транснаціональних організацій [11].

Члени наднаціональної установи повинні мати автономність і водночас зберігати певні професійні повноваження на території своєї держави. Така схема дає змогу створити робочий орган, здатний виконувати завдання в умовах всіх і кожної окремо взятої правової системи держав ЄС [1].

У грудні 1998 року на саміті у Відні було представлено спеціальний План дій, що став початковим етапом реалізації тоді ще розпливчастої ідеї «європейського простору свободи, безпеки та правопорядку». У другій частині плану містяться конкретні рекомендації і заходи. Ці пропозиції розглянули на саміті ЄС в Тампере у жовтні 1999-го, який став важливим етапом не тільки в розвитку співробітництва у сфері внутрішніх справ та правосуддя, а й європейської інтеграції в цілому [13].

Рішеннями, закріпленими у прийнятих за результатами саміту «Висновках», які дістали назву «Віхи Тампере» (Tampere Milestones), серед іншого передбачено, що для активізації боротьби з організованою злочинністю необхідно створити спеціальний підрозділ — Євроюст (Eurojust) у складі прокурорів національних держав, суддів і офіцерів поліції. Він координував би діяльність прокуратур держав і розслідування у співпраці з Європолом злочинів європейського масштабу, зокрема пов'язаних із відмиванням грошей і торгівлею наркотиками [2].

14 грудня 2000 року з ініціативи Португалії, Франції, Швеції та Бельгії заснували підготовчий орган Про-Євроюст (Pro-Eurojust), попередник Євроюсту, який мав стати форумом прокурорів з усіх держав-членів, сприяючи випробуванню принципів, на яких мав функціонувати Євроюст. Про-Євроюст розпочав діяльність 1 березня 2001 року.

Після трагедії 11 вересня 2001 року у США акцент на боротьбі з тероризмом зміщується від регіональних/національних структур до широкого міжнародного контексту. Це стало каталізатором формалізації, прийняття рішення Ради 2002/187/ЮВС про створення Євроюсту для посилення боротьби з тяжкими злочинами. У першій половині 2002-го відбулися важливі події: 28 лютого опубліковано рішення Ради, у травні ухвалено бюджет Євроюсту, а в червні — правила процедури.

Згодом до рішення 2002 року було внесено зміни — Рішенням Ради 2003-659-JHA про зміни до Рішення 2002/187/ЮВС 2003 року та новим Рішенням про Євроюст 2009/426/ЮВС від 16.12.2008 року. А 15 липня 2009-го в інформаційних цілях опубліковано Консолідовану версію вказаних Рішень, що, як підкреслювалося, не вносить до них жодних змін. 

У Договорі про функціонування ЄС (ст. 85) передбачено: призначенням Євроюсту є підтримка та посилення координації і співробітництва національних органів, відповідальних за проведення розслідувань і кримінального переслідування за фактами тяжких злочинів, що зачіпають дві чи більше держав-членів або потребують проведення кримінального переслідування на загальних засадах — виходячи з операцій, які здійснюються органами держав-членів та Європолом, і на базі наданої ними інформації [7].

Відповідно до Консолідованої версії рішень про Євроюст від 15 липня 2009 року (ст. 3) перед Євроюст ставляться такі цілі:

а) розвивати й покращувати координацію між компетентними органами держав-членів щодо дій з розслідування і кримінального переслідування, які вони проводять на своїй території, з урахуванням будь-якого запиту, що надійшов від компетентного органу однієї з них, а також будь-якої інформації, наданої компетентним органом на підставі розпоряджень, виданих відповідно до установчих договорів;

b) зміцнювати співробітництво між компетентними органами держав-членів, зокрема, шляхом сприяння виконанню запитів у сфері судової співпраці, в тому числі щодо документів, котрі потребують взаємного визнання;

с) підтримувати іншими способами зусилля компетентних органів держав-членів для підвищення ефективності розслідувань та заходів із кримінального переслідування [6].

Тепер — про повноваження Євроюсту, спрямовані на досягнення цих цілей. По-перше, Євроюст може звертатися до компетентних органів відповідних держав-членів із запитами про: розслідування чи переслідування в судовому порядку конкретних дій; координацію між державами; визнання того, що одна країна перебуває в кращому становищі для кримінального переслідування, ніж інша; створення Спільної групи з розслідування; надання Євроюсту інформації, необхідної для виконання його завдань.

По-друге, Євроюст: забезпечує, щоб компетентні органи влади інформували один одного про розслідування і кримінальне переслідування, про які їх було поінформовано; сприяє компетентним органам у забезпеченні максимально ефективної координації розслідувань та судових переслідувань; надає допомогу для поліпшення співробітництва між компетентними національними органами влади; співпрацює і консультується з Європейською судовою мережею, а також використовує її базу даних і вдосконалює свою.

Також Євроюст може здійснювати координацію між компетентними органами і направляти запити про надання правової допомоги, якщо розслідування: (1) проводиться компетентним органом держави-члена, (2) стосується конкретної справи і (3) потребує його втручання для координації дій. Крім того, він може допомагати Європолу, зокрема, висновками, грунтованими на аналізі, проведеному Європолом, а також надавати матеріально-технічну підтримку, наприклад, у перекладі, тлумаченні та організації координаційних нарад.

Окрім Європолу, Євроюст активно співпрацює з такими організаціями як Європейська судова мережа (European judicial network, EJn), Європейське бюро з боротьби з шахрайством (European Anti-fraud Office, OLAF), Європейська агенція з управління оперативним співробітництвом на зовнішніх кордонах держав-членів Європейського Союзу (Frontex) та Європейський поліцейський коледж (European Police College, CEPOL) [8].

Компетенція Євроюсту поширюється на два види правопорушень. По-перше, спочатку до них відносили ті види злочинних діянь та правопорушень, щодо яких компетенцією наділений Європол на підставі статті 2 Конвенції про Європол від 26 липня 1995 року [5]. Після прийняття Рішення Ради про утворення Європейського поліцейського офісу 2009/371/ЮВС від 6 жовтня 2009 року до відповідних злочинів почали зараховувати такі: організована злочинність, тероризм та інші форми тяжких злочинів (незаконний обіг наркотиків, незаконна діяльність з відмивання грошей, злочини, пов'язані з ядерними і радіоактивними речовинами, нелегальне перевезення іммігрантів, торгівля людьми, злочини, пов'язані із транспортними засобами, вбивство, завдання тяжких тілесних ушкоджень, незаконна торгівля органами і тканинами людей, викрадення людей, незаконне позбавлення волі й захоплення заручників, расизм та ксенофобія, організовані крадіжки і грабіж тощо) [12].

По-друге, компетенція Євроюсту поширюється на інші види злочинів, якщо вони вчинені разом з одним із названих вище, при цьому Євроюст може також допомагати у розслідуванні та кримінальному переслідуванні на прохання держав-членів [10]. 2010 року майже 10% справ, розглянутих Євроюстом, потрапило саме до цієї категорії [8].

Організаційна структура Євроюсту. Основними органами Євроюсту є колегія та адміністрація. Функціонуванням та організацією агенції керує Колегія, що складається із 27 членів (по одному від кожної країни ЄС) — прокурорів, суддів або співробітників поліції, що мають аналогічні повноваження. Членам Колегії допомагають заступники та асистенти, а також національні експерти, які входять до адміністрації Євроюсту. Колегія відповідальна за діяльність організації, затверджує проект бюджету й передає затверджений варіант до Єврокомісії.

Роботі колегії сприяє адміністрація, яку очолює директор. Його основні обов'язки полягають у поточному управлінні Євроюстом, керівництві персоналом, наглядом за реалізацією щорічної програми роботи. Крім того, адміністративний директор розробляє проект бюджету, що надається потім до колегії. Обов'язки з виконання бюджету теж покладено на адміністративного директора. Адміністрація складається із секретаріату Колегії, відділу бюджету, фінансів і закупівель, відділу аналізу справ, відділу кадрів, відділу захисту інформації, відділу інформаційного управління, юридичної служби, служби зв'язків з громадськістю.

Важливу роль відіграє Спільний наглядовий орган (СНО), що є незалежним зовнішнім органом у сфері захисту даних, установленим статтею 23 Рішення про Євроюст. Цей орган складається із суддів та постійних членів, які виконують дуже важливе завдання — забезпечують, щоб обробку персональних даних виконували відповідно до нормативно-правових актів, котрі регламентують діяльність Євроюсту та інших актів ЄС.

СНО здійснює моніторинг діяльності Євроюсту, пов'язаної з обробкою персональних даних, і гарантує, що вона провадиться відповідно до Рішення про Євроюст. Для виконання своїх завдань СНО має повний доступ до всіх відповідних документів. Євроюст надає йому всю необхідну інформацію й допомагає цьому органові у виконанні завдань іншими способами. СНО є другою інстанцією для звернення офіцера Євроюсту із захисту даних у разі порушення, а Колегія не вирішила це питання протягом прийнятного періоду часу. Крім того, СНО розглядає звернення від осіб, щодо яких проводиться розслідування, і здійснює контроль.

За оцінкою Д. Алонсо Діас, офіцера із захисту інформації Євроюсту, нині на європейському рівні забезпечено всі необхідні можливості у сфері захисту даних. Хоча деякі дослідники виступають за застосування однієї системи норм, що використовуються до всіх сфер діяльності Європейського Союзу, такий підхід не може забезпечити ефективного захисту в колишній Третій «опорі» ЄС (співпраця у кримінальних справах). А от саме застосування індивідуальних правових рамок призведе до поліпшення захисту осіб і дотримання захисту даних [3].

Сучасні тенденції розвитку Євроюсту. Поточна діяльність Євроюсту здійснюється відповідно до Стратегічної політики Євроюсту на 2012—2014 роки (The Eurojust Multi-Annual Strategic Policy, MASP), в якій закріплені завдання організації та бачення шляхів перетворення стратегічних цілей на конкретні завдання. В Щорічній програмі роботи (Annual Work Programme) зазначені завдання й цілі розподілено між конкретними видами діяльності.

Щодо сучасних тенденцій розвитку Євроюсту, то передусім варто зазначити, що рік у рік кількість справ, з приводу яких держави-члени звертаються по допомогу до Євроюсту, зростає. Наприклад, 2010 року в агенції було зареєстровано понад 1 400 справ. Євроюст провів близько 140 координаційних нарад з участю слідчих і представників судової влади щодо боротьби з транскордонною злочинністю та з оперативних питань. Важливо зазначити, що понад 90 відсотків цих зустрічей стосувалися злочинів, кваліфікованих як особливі загрози для громадян ЄС — тероризм, наркотрафік, торгівля людьми, шахрайство, корупція, кіберзлочинність, відмивання грошей та інші види діяльності організованих злочинних груп в економічній сфері.

Підвищується і роль Євроюсту в боротьбі з транскордонною злочинністю в інших важливих аспектах. Дедалі ефективнішим інструментом тут стають спільні слідчі групи. Євроюст здійснює оцінку та приймає рішення про надання спільним слідчим групам коштів Єврокомісії, а також координує мережі таких груп. На політичному рівні Євроюст робить свій внесок у діяльність Постійного комітету з оперативної взаємодії з питань внутрішньої безпеки (заснований відповідно до статті 71 Договору про функціонування Європейського Союзу). Євроюст надає підтримку Консультативному форуму генеральних прокурорів і голів прокуратур [8].

Можна констатувати, що Євроюст відбувся як правозастосовчий орган, який діє в рамках ЄС. Він виконує не тільки оперативні функції, а й функції з вироблення відповідної політики. Важливість і перспективність його роботи очевидні. Судді і прокурори, котрі представляють держави-члени в Євроюсті, добре знають національні правові системи і мають достатні повноваження у своїх країнах, для того, щоб належно сприяти розв'язанню проблем боротьби з транскордонною злочинністю. Методи, використовувані Євроюстом, дають можливість домагатися бажаного ефекту координації та співпраці в будь-якій окремо взятій і у всіх 27 правових системах держав-членів Європейського Союзу. Це робить Євроюст сильним і ефективним органом з боротьби з транскордонною злочинністю і тероризмом [1].

Джерела

1. Астапенко В., Лойша Д. Евроюст — общая правовая характеристика // Журнал международного права и международных отношений. — 2005.  — №4. — С. 3—7.

2. Потемкина О. Европейское пространство свободы, безопасности и правопорядка — новый проект ЕС // Институт Европы РАН. [Електронний ресурс]. —  http://www.ieras.ru/journal/journal3.2001/5.htm

3. Alonso Blas D. Ensuring effective data protection in the field of police and judicial activities: some considerations to achieve security, justice and freedom.  — Springer, 2010. — 38 p.

4. Boehm F. Information Sharing and Data Protection in the Area of Freedom, Security and Justice: Towards Harmonised Data Protection Principles for Information Exchange at Eu-Level. — Springer,  2011. — Р. 254—255.

5. Bunyan T. The Europol Convention.  — Statewatch, 1995. — 37 p.

6. Consolidated version of the Council Decision 2002/187/JHA of 28 February 2002 setting up Eurojust with a view to reinforcing the fight against serious crime asamended by Council Decision 2003/659/JHA and by Council Decision 2009/426/JHA of 16 December 2008 on the strengthening of Eurojust // Eurojust official site [Електронний ресурс]. —  http://eurojust.europa.eu

7. Consolidated version of The Treaty on the functioning of the European Union // OJ. — 2008. — № 115. — Р. 49.

8. Eurojust annual report 2010. — Eurojust, 2011. — 68 p.

9. Joint action of 29 June 1998, adopted by the Council, on the basis of Article K.3 of the Treaty on European Union, on the creation of a European Judicial Network (98/428/JHA) // OJ. — 1998.  —  № 191. — P. 4—7.

10. Council Decision of 28 February 2002 setting up Eurojust with a view to reinforcing the fight against serious crime (2002/187/JHA) // OJ. — 2002. — №063. — P. 1—13.

11. Council Decision 2009/426/JHA of 16 December 2008 on the strengthening of Eurojust and amending Decision 2002/187/JHA setting up Eurojust with a view to reinforcing the fight against serious crime // OJ. —  2009. — — № 138. — P. 14—32.

12. Council Decision of 6 April 2009 establishing the European Police Office (Europol) // OJ. — 2009. —  № 121. —  P. 37—66.

13. Шпакович О.  Теоретичні засади співвідношення міжнародного та внутрішнього права держав //  Віче. — 2010. — № 17. — С. 30—32.

Автор: Владислава ІРІНЄЄВА