Організація роботи з кадрами в органах прокуратури

Термінові «організація» (франц. organіsatіon від лат. organіze — надаю впорядкований вигляд, улаштовую) у соціальних науках надається кілька основних значень: 1) організація як певне соціальне утворення («суспільний організм»); 2) організація як сукупність процесів чи дій, що ведуть до утворення й удосконалення зв'язків між частинами цілого; 3) організація як внутрішня упорядкованість, узгодженість взаємодії більш чи менш диференційованих частин цілого, зумовлена його будовою [1, с. 463].

Щодо самого терміна «організація», то М. Говоруха в його розуміння вкладає комплекс заходів з упорядкування й оптимізації діяльності конкретного колективу прокуратури, реалізований її керівником [2, с. 46]. Відповідно до визначення А. Стинчкомба організація виступає як «система стійких соціальних відносин, свідомо формованих з ясно вираженим і безперервним спрямуванням на досягнення деяких специфічних цілей і завдань» [3, с. 142].
В. Плішкін зазначав, що поняття «організація» у науці управління застосовується у двох основних значеннях: організація як стан керованого об'єкта (системи) та організація як функція управління, або, що одне й те саме, елемент (стадія, етап) управлінського циклу [4, с. 247].

Деякі вчені розглядають «організацію» як поняття, що охоплює впорядкування й оптимізацію прокурорської системи, науково обґрунтований розподіл праці, вчасну постановку перед підлеглими працівниками і підпорядкованими прокуратурами оперативних завдань і контроль за їхнім виконанням, оцінку виконаної роботи та інші організаційно-управлінські заходи з удосконалення й оптимізації прокурорської діяльності [5, с. 7]. Щодо адаптації терміна «організація» до умов прокурорської діяльності, то, на думку І. Озерського, служба в органах прокуратури є «формальною організацією», бо має адміністративно-юридичний статус і ставить прокурорського працівника в залежність від визначених у законодавстві та галузевих нормативно-правових актах обов'язків [6, с. 14]. Наведене визначення узгоджується з положеннями галузевого наказу Генерального прокурора України № 1 «Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України» (2011) [7], а тому є прийнятним для означеної термінології.

Отже, доходимо висновку, що сьогодні, зважаючи на особливість умов здійснення прокурорської діяльності та кадрової роботи зокрема, найприйнятнішим є визначення «організаційного забезпечення прокурорської діяльності», представлене І. Озерським. Під ним автор вбачає систему організаційних заходів і дій, спрямованих на раціональний розподіл прокурорської праці й узгодженість індивідуальних дій прокурорів і слідчих, підтримання належних умов організації та впорядкування праці, а так само оптимізації психологічного клімату в колективі, з тим щоб забезпечити злагоджену роботу прокуратури з реалізації завдань, функцій і повноважень, сформульованих у Конституції України, Законі України «Про прокуратуру» та галузевих наказах Генерального прокурора України [6, с. 15].

Аналіз наукової літератури з теорії управління дав змогу зробити висновок, що термін «організація», а отже й «організаційне забезпечення», використовується в таких значеннях: організація як внутрішня єдність зв'язків елементів системи; внутрішня упорядкованість, узгодженість, взаємодія більш або менш диференційованих і автономних частин цілого, зумовлених його побудовою; об'єктивна функція управління; функціонально-цільова спільність людей з притаманною їй соціальною структурою; прийняття рішень, інформаційні потоки, контроль, заохочення і стягнення; єдина організаційна система; науково обґрунтований розподіл праці; диференційоване й взаємно впорядковане об'єднання індивідів і груп, що діють на основі спільних цілей, інтересів і програм; оптимізації психологічного клімату в колективі, з тим щоб забезпечити злагоджену роботу.

Такий підхід обумовлюється тим, що в системі управління основним призначенням суб'єкта є досягнення стану впорядкованості об'єкта управління, що в процесі управління досягається завдяки використанню організаційних форм. B. Полубінський зазначає, що організаційна діяльність має на меті двоєдину ціль: з одного боку, створення оптимальних зв'язків — трудових, психологічних та інших — усередині колективу органу, і на цій основі з другого — забезпечення ефективності його діяльності в розв'язанні практичних завдань [8, с. 6]. Підтримуючи таку точку зору, зазначимо, що організаційна діяльність спрямована на реалізацію внутрішньоорганізаційних і зовнішньоорганізаційних відносин для підтримання на відповідному рівні системи управління та на підготовку, прийняття й реалізацію управлінських рішень.

До організації кадрової роботи в органах прокуратури входить такий напрям (вид) діяльності, як кадрове планування, що є складовою частиною планування загалом. Це зумовлено тим, що кожний вид організації роботи з прокурорськими кадрами має бути забезпечений персоналом і буде ефективним за умови інтеграції до загального процесу планування. Початковим етапом кадрового планування є з'ясування потреб у персоналі, на основі якого визначають: скільки працівників, якої кваліфікації і на яких посадах будуть потрібні; які вимоги ставляться до тих чи інших категорій працівників та ін. [9, с. 62].

У рамках кадрового планування в органах прокуратури України визначається поточна й довгострокова потреба в кадрах. Так, поточна — це потреба в кадрах на цей час, що пов'язана з рухом персоналу, звільненням за власним бажанням, інвалідністю, відпустками у зв'язку з доглядом за дитиною тощо. А довгострокова — це потреба в персоналі на майбутні періоди. Вона визначається за даними прогнозу, який ґрунтується на аналізі вікової структури, коефіцієнті плинності кадрів, розвитку та реформування органів прокуратури України, зміни її структури та напрямів діяльності.

Наступним складовим елементом роботи з кадрами є планування кар'єрного зростання чи так зване особисте зростання (просування) прокурорського працівника. Планування кар'єри треба розглядати як процес розробки й прийняття програми професійного й службового (посадового) зростання працівника. На думку Н. Ковальчишиної, кар'єра дуже важлива частина в житті кожної людини, а отже, одним із важливих чинників, який істотно впливає на формування і її розвиток, є кар'єрні орієнтації, що виникають у процесі соціалізації та в результаті нагромадження професійного досвіду з початку розвитку кар'єри, і служать для стабілізації, керування та інтеграції індивідуальної кар'єри [10, с. 11].

Особисте зростання прокурорських працівників, як зазначає І. Озерський, це система цілеспрямованого розвитку їх соціально й професійно значущих якостей та умінь для закріплення на відповідній посаді й перспектив службового просування за певним фаховим напрямом [11, с. 311]. Воно (особисте зростання) здійснюється передусім у процесі правильно організованої професійної діяльності. Тож керівникам та кадровим підрозділам, на думку Т. Кагановської, необхідно враховувати позицію колективу під час просування працівників, формування списків кадрового резерву. А також потрібно створювати систему матеріальних, організаційних і моральних стимулів для утримання перспективних кадрів, забезпечувати гласність прийнятих рішень про просування по службі та звільнення [12, C. 87].

Аналіз статистичних даних показує, що в деяких регіонах у прокуратурі працюють до 70-80% прокурорів та помічників зі стажем до трьох років. Гадаємо, причина переходу досвідчених працівників в інші сфери діяльності полягає не тільки в низькому фінансовому забезпеченні прокурорських кадрів, а й у недостатній увазі до питань особистого зростання і професійної кар'єри працівників, що сформувалися. Тож констатуємо, що лише 37,6% молодих працівників задоволені роботою в прокуратурі,  9,3% — частково задоволені та  53,0% — незадоволені [11, с. 134]. Тільки 27% випускників визнали, що їх робота є соціально значущою, 78% респондентів сказали про низький рівень їхнього соціального захисту, 66% опитаних були незадоволені своїми побутовими умовами, а 60% — умовами службової діяльності [13, С. 5].

Дослідженнями доведено, що працівники, які високо оцінюють службові перспективи, більшою мірою задоволені своїм життям, їх задовольняють зміст і умови праці, в них менше претензій до безпосереднього керівництва, до організації роботи в прокурорському колективі, вони з оптимізмом оцінюють майбутнє свого підрозділу. Ця категорія прокурорських працівників почувається  психологічно комфортно. Зовсім інакше позиціонуються ті прокурорські працівники, котрі не мають перспектив службового зростання. Для них характерно почуття нестабільності, втоми, перевтоми, психологічного дискомфорту, що стає причиною погіршення взаємовідносин у прокурорському колективі та в сімейних стосунках, конфлікти з безпосереднім керівництвом.

Розгляньмо такий іще важливий аспект складової роботи з кадрами органів прокуратури, зокрема кадрового планування, як формування кадрового резерву. Так, відповідно до наказу Генерального прокурора України від 15 грудня 2011 року № 2гн «Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України» для забезпечення оперативного заміщення вакантних посад та просування по службі найбільш професійно підготовлених працівників в органах прокуратури створюється кадровий резерв.

До нього на керівні посади висувають найбільш підготовлених прокурорсько-слідчих працівників, котрі мають системні професійні знання, успішно виконують службові обов'язки, проявляють ініціативу, діловитість, підвищують свій професійний рівень, володіють організаторськими здібностями та відповідними моральними якостями, мають стаж роботи в органах прокуратури не менш як три роки. Не можуть бути зараховані до кадрового резерву працівники, котрі мають дисциплінарні стягнення та за станом здоров'я не в змозі виконувати роботу, пов'язану з підвищеними навантаженнями.

Зарахування працівників до резерву кадрів на висунення традиційно здійснюється на основі реальних показників професійної діяльності, наявності відповідної освіти та вікової перспективи. «Резерв», на думку Л. Грицаєнка, «повинен забезпечити не тільки своєчасне й повноцінне заміщення вакантних посад, а й покращення якісного складу різних категорій прокурорських працівників» [14, с. 269].

Окрім кадрового планування та роботи з кадровим резервом до структури організації роботи з кадрами в органах прокуратури варто віднести також атестацію прокурорсько-слідчих працівників. Так, наказом Генерального прокурора України № 2958ц від 12.09.2005 року затверджено «Положення про порядок проведення атестації прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України» (далі «Положення») [15]. Професор М. Якимчук слушно називає атестацію працівників прокуратури головним критерієм оцінки кадрів [16, с. 352]. Атестація, на думку професора Л. Давиденка, має сприяти досягненню істотного поліпшення діяльності конкретних працівників, орієнтувати їх на досягнення позитивних результатів у роботі [17, с. 21].

Підтримуючи наукову позицію В. Ольхового, вважаємо, що атестація відображає ступінь підготовки фахівця до самостійної роботи в органах прокуратури, його організаторські та практичні навички [18, с. 35]. Протягом 2009—2010 років проведено атестацію майже шести тисяч прокурорсько-слідчих працівників, із яких 1,5 тисячі — достроково. Тим часом більш як 100 прокурорів і слідчих не атестовано через неналежне виконання ними службових обов'язків. Такими, що не відповідають обійманим посадам, визнано 36 працівників, стосовно 80 прийнято рішення про неповну службову відповідність [19].

Зазначимо, що в контексті реформування прокуратури відповідно до європейських стандартів (п. 5-а Рекомендації R (2000) 19 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального судочинства від 6 жовтня 2000 року) [20] держави мають вживати заходів для того, щоб призначення, просування по службі та зміна членів прокуратури здійснювались за точними процедурами, які дають змогу уникнути будь-якого несправедливого чи корпоративного втручання і які унеможливлюють будь-яку дискримінацію. Чинний порядок проведення атестації, і зокрема її правові наслідки, не можуть забезпечити незалежність прокурора із внутрішньої точки зору та ведення якісної кадрової роботи. Саме у площині вдалого співвідношення принципів централізації, єдиноначальності (підпорядкування нижчого рівня прокурорів вищому), передбачених ст. 6 Закону України «Про прокуратуру», із прямо не визначеним у законодавстві, але таким, що обговорюється в наукових колах, принципом внутрішньої незалежності прокурора всередині самої прокурорської системи [21, с. 57], перебуває проблема порядку проведення атестації та неімперативності рішення атестаційної комісії.

Не врегульовано на всеукраїнському рівні порядок призначення осіб членами атестаційних комісій, вимоги до їхніх персональних даних, що, мабуть, об'єктивно зумовлено одним із проявів принципу єдиноначальності, коли Генеральний прокурор України, прокурор області чи прирівняний до нього прокурор керує прокурорами нижчого рівня і виконує на власний розсуд покладені на нього обов'язки у визначених нормативним регулюванням межах. А організація роботи з кадрами (і як один з аспектів — атестація) згідно з наказом Генерального прокурора України № 2гн від 15 грудня 2011 року «Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України» вважається одним з основних їхніх службових обов'язків [22].

Положення про порядок проведення атестації прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України визначає, що рішення керівника, прийняті за результатами атестації, можуть бути оскаржені до суду. Але для ухвалення судом об'єктивного рішення потрібно вдосконалити механізм надання матеріалів атестації до судової справи, бо всі матеріали про заохочення, нагороди, дисциплінарні стягнення можуть мати упереджений характер. Працівник, якого комісія визнала таким, що не відповідає обійманій посаді, не пізніш як за два місяці після ознайомлення з рішенням може бути переведений за його згодою на іншу посаду, а в разі відсутності такої згоди підлягає звільненню на підставі пункту 4 частини 2 статті 462 Закону України «Про прокуратуру» [15]. Така норма, на нашу думку, не є імперативною. Вона чітко не встановлює, коли керівник прокуратури відповідного рівня на власний розсуд може не перевести працівника на іншу посаду, а коли призначити повторну атестацію. Не визначено також інструктивно можливості звільнення працівника, який не відповідає не тільки обійманій посаді, а й тій, на яку його, за його ж згоди, треба перевести.

Досліджуючи практику атестаційної діяльності та наукові праці у цій царині, ми дійшли висновку, що право прокурорських працівників на оскарження атестаційної оцінки є доволі умовним. У зв'язку з цим атестаційним комісіям не слід зловживати своїми правами, зважаючи на заздалегідь несиметричні відносини в системі «атестаційна комісія — прокурорський працівник».

Джерела

1. Философский энциклопедический словарь — М.: БСЭ, 1983. — 782 с.

2. Говоруха М. Поняття та значення організації роботи прокурора у виконавчому провадженні // Вісник прокуратури. — 2008. — № 3(81). — С. 45—50.

3. Stіnchcombe A. Socіal Structure and Organіzatіons  // Handbook of Organіzatіons. — Chіcago: Rand McNally Company, 1965. — 234 р.

4. Теорія управління органами внутрішніх справ: Підруч. / В. М. Плішкін; за ред. Ю. Ф. Кравченка. — К.: НАВСУ, 1999. — 702 с. 

5. Организация работы в органах прокуратуры: Текст лекций / Л. М. Давыденко, Н. И. Мычко, В. Н. Гусаров, П. М. Каркач; Прокуратура Украины; Институт повышения квалификации Генеральной прокуратуры Украины. — Х., 1996. — 87 с.

6. Озерський І. В. Наукові засади організаційно-правового та психологічного забезпечення діяльності органів прокуратури: Монографія.  — Полтава: Полтавський літератор, 2010. — 488 с.

7. Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України [Електронний ресурс]: Наказ Генерального прокурора України № 1 від 26 грудня 2011 року. —  http: // www. gp. gov. ua

8. Полубинский В.И. Теоретические основы организаторской работы в органах внутренних дел: Автореф. дисс. … канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 / Полубинский В. И.  — Москва, 1973. — 17 с.

9. Крушельницька О. В. Управління персоналом: Навч. посіб. / О. В. Крушельницька, Д. П. Мельничук. — Київ: Кондор, 2003. —  296 с.

10. Ковальчишина Н. І. Зміни у мотиваційній сфері особистості слідчих на ранніх стадіях професіоналізації: Автореф. дис. … канд. психол. наук: спец. 19.00.06, «Юридична психологія» / Н. І. Ковальчишина. — Харків, 2008. — 22 c.

11. Озерський І. В. Психологічне забезпечення роботи з кадрами в органах прокуратури: Монографія  — Полтава: Полтавський літератор, 2009. — 760 с.

12. Кагановська Т. Шляхи удосконаленя кадрового забезпечення державного управління // Вісник прокуратури. — 2003. — № 8(26). — С. 83—90.

13. Адаптація випускників вищих навчальних закладів МВС України до службової діяльності: Психолого-педагогічні рекомендації / В. Г. Андросюк, Л. І. Казіміренко,
І. Г. Кириченко та ін. — К.: Національна академія внутрішніх справ України, 2001. — 48 с.

14. Грицаєнко Л. Р. Конституційно-правовий статус прокурора України: Підруч.  — К. : Біноватор, 2007. — 544 с.

15. Положення про порядок проведення атестації прокурорсько-слідчих працівників органів прокуратури України [Електронний ресурс]: затв. наказом Генерального прокурора України від  12  вересня 2005 року № 2958ц. — http: // www. gp. gov. ua.

16. Якимчук М. К. Проблеми управління в органах прокуратури України: теорія і практика: Монографія — К.: Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. — 440 с.

17. Давиденко Л. Поняття ефективності прокурорської роботи і теоретичні основи її вимірювання  // Вісник Академії прокуратури України. — К., 2006. — № 1. — С. 21—27.

18. Ольховий В. Підготовка молодих кадрів — обов'язок керівника // Вісник прокуратури. — 2003. —
№ 10(28). — С. 34—35.

19. Про стан роботи з добору, розстановки, навчання та виховання кадрів органів прокуратури: Рішення колегії Генеральної прокуратури України від 28 травня 2010 року. — Київ, 2010. — 7 с.

20. Рекомендація R (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам від 6 жовтня 2000 року. — www. uap. org. ua / ua / actions / point - of - view / prosecutors - part - in - the - system - of - criminal - trials / index. html

21. Полянський Ю. Посилення гарантій незалежності органів прокуратури та прокурорів / Ю. Полянский, В. Долежан // Реформування органів прокуратури України: проблеми і перспективи: Матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. (2-3 жовтня 2006 р.). — К., 2006. — С. 57—62.

22. Про організацію роботи з кадрами в органах прокуратури України [Електронний ресурс]: Наказ Генерального прокурора України № 2 від 15 грудня 2011 року. —  http: // www. gp. gov. ua.

Автор: Вікторія ДЕРЕВ'ЯНКО