Міжнародний досвід захисту прав національних меншин

У сучасному світі, де абсолютна більшість держав - поліетнічні, виникла гостра потреба формування міжнародного механізму захисту національних меншин від асиміляції, дискримінації та переслідування домінуючою більшістю, а також захисту їхніх прав. Ознаки зростання міжнаціональної напруженості можна констатувати практично в усіх регіонах світу, незалежно від рівня економічного розвитку, процесів інтеграції. Особливо актуальними є питання, які стосуються існування різного роду меншин. Наявність національних меншин у різних державах і необхідність пошуку засобів, які забезпечували б їхнє існування, ставить на порядок денний розроблення принципово нових підходів до розв'язання проблем, пов'язаних із захистом прав меншин. Міжнародно-правовий захист меншин є однією із запорук миру й стабільності в Європі та Україні.

Відповідно, для України, як для держави, на території котрої проживають представники понад 130 національностей, дослідження цієї проблеми є особливо актуальним. Виходячи з викладеного, ми ставимо перед собою мету дослідити етнополітику України щодо захисту національних меншин на предмет юридичної бази та фактичного стану в контексті міжнародного досвіду.

Досягнення поставленої мети можливе шляхом вирішення таких завдань:

1. Розкриття сутності та причин виникнення національних меншин.

2. Розгляду головних принципів функціонування системи захисту прав і свобод національних меншин ЄС на основі аналізу законодавчих актів та діяльності держав–членів співтовариства.

3. Дослідження рівня сформованості системи захисту прав і свобод національних меншин в Україні та ступінь її відповідності міжнародним нормам.

Перш ніж розглядати проблему національних меншин в Україні в контексті міжнародного досвіду, доцільно розкрити сутність, причини виникнення національних меншин.

Відомий дослідник із Гамбурзького інституту економіки і політики Ф. Хекманн вважає, що в основі утворення національних меншин лежать три базові принципи:

1) походження (шляхи формування);

2) структурно-соціальне становище в суспільстві;

3) політичні орієнтації.

Меншини виникли в процесі історичного розвитку держав під впливом низки чинників. Американський дослідник Р. Олівер відзначає серед них такі:

– здійснювана протягом багатьох століть міграція європейців та їхнє розселення на інших континентах, супроводжувані утисками місцевого населення;

– насильницька міграція африканського населення на Американський континент у період работоргівлі XVII–XIX ст.;

– завезення державами доби колоніалізму робочої сили в ті місця, де вона була необхідною;

– масова міграція з бідних країн у багаті під час економічного піднесення 1950–1960-х років XX ст.;

– розпад Австро-Угорської, Оттоманської імперій, що спричинив виникнення нових держав;

– розпад Радянського Союзу, Югославії, розділення Чехословаччини й утворення понад 20 нових незалежних держав [1].

У країнах, де не дотримуються прав національних меншин, наявний сепаратизм, спалахують етнополітичні конфлікти, що сягають вершини свого розвитку – ескалації, яка, у свою чергу, може призвести до етнічної війни. З цих причин національним державам украй важливо розробляти й проводити виважену науково обґрунтовану етнонаціональну політику, а міжнародним організаціям (ООН, ЮНЕСКО, ОБСЄ, Раді Європи) винайти ефективний міжнародний механізм захисту прав національних меншин, бо від розв'язання цієї проблеми багато в чому залежить стабільність світоустрою на планеті.

Першим міжнародним актом стосовно національних меншин стала система договорів з прав національних меншин Ліги Націй. Унаслідок Другої світової війни вся ця система була знищена.

Після Другої світової процес вироблення правових стандартів щодо забезпечення умов існування національних, етнічних меншин у контексті діяльності міжнародних організацій відбувся у двох основних напрямах: на рівні Організації Об'єднаних Націй; на рівні НБСЄ/ОБСЄ і Ради Європи та інших регіональних міжнародних організацій.

У 1945 році на основі добровільного об'єднання суверенних держав утворилася Організація Об'єднаних Націй. Її появу не в останню чергу зумовило загострення потреби ефективного захисту прав людини, в тому числі й національних меншин.

Для сприяння розгляду проблем, що стосуються прав людини, зокрема національних меншин, 1946 року було створено Комісію з прав людини, й з часом  вона стала головним органом у цій сфері. У 1947 році на своїй першій сесії Комісія з прав людини заснувала Підкомісію із запобігання дискримінації та захисту меншин.

Загальна декларація прав людини, яку було прийнято Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 року, стала першим найважливішим загальновизнаним документом, де зафіксовано критерії дотримання в усьому світі міжнародних норм стосовно прав людини.

Найважливіший крок у захисті прав національних меншин – прийняття Генеральною Асамблеєю ООН у грудні 1992 року Резолюції 47/135 «Декларація про права осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних і мовних меншин». У преамбулі декларації викладено основні засади та напрями діяльності ООН у сфері захисту прав меншин. Зокрема, наголошується:

– формуючи політику щодо прав меншин, Організація Об'єднаних націй домагається реалізації принципів, зафіксованих у міжнародних документах загального й регіонального рівнів, а також в угодах, укладених між окремими державами – членами  ООН;

– постійне заохочення і здійснення прав осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних і мовних меншин як невід'ємної частини розвитку суспільства загалом і в демократичних межах на основі верховенства закону, сприяє зміцненню дружби та співробітництва між народами й державами;

– міжнародні документи з питань прав людини стосовно прав осіб, які належать до національних або етнічних, релігійних і мовних меншин, мають дедалі ефективніше впроваджуватися в життя.

Отже, декларація ввібрала в себе весь багаторічний теоретичний і практичний досвід роботи міжурядових та неурядових організацій міжнародної спільноти у сфері захисту прав осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних і мовних меншин.

Позитивні напрацювання країн Євросоюзу в питанні захисту національних меншин для України є дуже актуальними. Створена ними регіональна система захисту прав національних меншин має три рівні:

– рівень Організації з безпеки і співробітництва в Європі (ОБСЄ);

– рівень Ради Європи;

– рівень Європейського Союзу.

Вирішальною для Європейського континенту в цьому контексті була серія зустрічей ОБСЄ (до 1 січня 1995 року – НБСЄ), що розпочалася 1975 року в Гельсінкі й стала всесвітньо відомою завдяки ухваленню Заключного акта від 1 серпня 1975 року. Десятий принцип цього документа полягає в тому, що держави-учасниці, на території яких мешкають національні меншини, поважатимуть права осіб, котрі належать до цих меншин, і створюватимуть для них можливості користування правами людини та основними свободами, захищатимуть їхні законні інтереси в цій сфері [2].

Було проведено також низку зустрічей, кожна з яких зробила свій внесок у справу захисту прав і свобод національних меншин:

1. У Мадриді (1983 рік) акцентовано увагу на вимозі розвитку захисту національних меншин.

2. У Відні (1989 рік) наголошено на рівноправності меншості з більшістю, визначено право на розвиток своєї культури, на збереження культурно-історичних матеріалів, на навчання в межах власної культури.

3. У Копенгагені (1990 рік) конкретизовано культурні, релігійні й мовні сфери захисту національних меншин, уперше порушено питання про їхні політичні права.

4. У Гельсінкі (1992 рік) прийнято зобов'язання утримуватися від практики переселення.

Великим досягненням ОБСЄ є також запровадження в рамках цієї структури посади Верховного комісара з питань національних меншин. Це дало змогу пом'якшити етнічну напруженість у Латвії, Естонії, Угорщині, Румунії, Албанії та інших країнах. 1993 року для надання практичної допомоги Верховному комісару з питань національних меншин засновано Фундацію міжнаціональних відносин (неурядова організація). У гаазькій та ословській рекомендаціях цієї організації (1996 та 1998 роки відповідно) робиться спроба викласти зміст прав національних меншин на освіту й мову. У супровідних пояснювальних записках до рекомендацій є чітке посилання на відповідні міжнародні норми.

Проблеми захисту прав національних меншин посіли провідне місце й у діяльності такої авторитетної європейської політичної інституції, як Рада Європи.

Із першого року свого існування (1949) її керівні органи охоплювали різноманітні аспекти, пов'язані із захистом національних меншин. Наслідок цієї роботи – прийняття визначальних документів. Так, у червні 1992 року прийнято Європейську Хартію регіональних мов або мов меншин. Цей документ спрямований на захист і розвиток мов меншин або регіональних мов, що перебувають під загрозою, як європейський культурний спадок [3]. Метою хартії є забезпечення – наскільки дозволяють умови – використання регіональних мов або мов меншин в освіті та засобах масової інформації, у судах та адміністративних установах, економічному та соціальному житті, культурній діяльності. Процес розроблення хартії тривав понад 35 років, що свідчить про складність, багатоаспектність, багатоваріантність проблем, пов'язаних із автохтонними групами громадян різних країн, які внаслідок історичних процесів розселені в певних регіонах та розмовляють іншою мовою.

Важливе значення для формування механізму захисту прав національних меншин у Європейському регіоні мала конференція глав держав і урядів – членів Ради Європи, що відбулася 8–9 жовтня 1993 року у Відні. Це була перша зустріч такого представницького рівня за всю історію існування РЄ. Учасники конференції визнали, що головним для демократичної стабільності та безпеки є захист національних меншин.

На конференції було прийнято Віденську декларацію й три додатки до неї. Два з них стосуються безпосередньо захисту прав національних меншин: «Національні меншини» та «Декларація і план дій з боротьби проти расизму, ксенофобії, антисемітизму і нетерпимості».

Із метою реалізації визначених Віденською конференцією завдань Комітет міністрів Ради Європи у листопаді 1993 року створив тимчасовий Комітет захисту національних меншин (КЗНМ) у складі експертів, які були призначені кожною державою-членом.

На 95-й сесії Ради Європи 10 листопада 1994 року Комітет міністрів прийняв Рамкову конвенцію про захист національних меншин. Її головний зміст – забезпечити в країнах–членах та інших державах ефективний захист національних меншин та прав і свобод осіб, які належать до цих меншин. В історичному контексті Рамкова конвенція стала першим юридично обов'язковим багатостороннім міжнародним документом, присвяченим безпосередньо захисту національних меншин у всіх сферах суспільного життя [4]. Її джерельною базою були Віденська декларація глав держав та урядів країн–членів Ради Європи, Європейська конвенція про захист прав людини й фундаментальних свобод, документи ООН та ОБСЄ, які містять зобов'язання щодо захисту національних меншин. Цим фактом підкреслюються спадковість і тісний зв'язок положень конвенції з положеннями вже прийнятих та міжнародно визнаних документів.

Разом із нормативно-правовими напрацюваннями міжнародних європейських структур хочеться також згадати про досягнення в цій сфері окремих країн Євросоюзу. Адже в цьому плані ЄС являє собою певну мозаїку, формуючи цілісне з окремих частин. Фактично всі європейські держави, будучи багатоетнічними, створили життєздатні моделі співжиття людей різного етнічного походження, розробили і впровадили в практику відповідне законодавство. Встановлення форм реалізації прав іноетнічного населення в кожній з країн залежить від особливостей правової системи, форми правління, державного та адміністративного устрою, історичних традицій тощо.

Так, заслуговує на увагу механізм захисту прав національних меншин, який створено в такій невеликій (близько 2 млн. населення) європейській державі, як Словенія. За національною структурою ця країна досить гомогенна: 87,5% її жителів – словенці. Крім них, там проживають дві корінні національні меншини: угорці (8,5 тис.) та італійці (3 тис).

У складі населення є мігранти, котрі заселили країну протягом останніх десятиліть (хорвати, серби, мусульмани, албанці й македонці). Більшість із них (близько 160 тис.) після здобуття самостійності Республікою Словенія прийняли словенське громадянство.

Корінним меншостям італійської та угорської національностей Конституцією Словенії забезпечено не лише основні права людини, поширені на всіх громадян країни, а й особливий захист, спрямований на повноцінну реалізацію їхніх культурних потреб. Докладніше права, визначені Конституцією, розроблені в законах, постановах, наказах адміністративно-управлінських органів. На сучасному етапі у Словенії понад 35 законів та інших нормативних актів, у яких враховано  права жителів італійської та угорської національних спільнот.

Інтерес для дослідження становить і система захисту прав національних меншин Австрії. Федеральний закон країни від 7 липня 1976 року «Про правовий статус національних меншин» має шість розділів, присвячених відповідно загальним положенням, радам національних меншин, допомозі національним меншинам, топографічним означенням, офіційній мові та заключним положенням. Ради національних меншин утворюються для консультування Федерального уряду й федеральних міністрів у справах національних меншин при Відомстві Федерального канцлера.

Проте варто зазначити, що не всі країни Європейського Союзу в питанні захисту національних меншин рухаються в напрямі, характерному для більшості його членів. Так, Конституційна рада Франції не допустила ратифікації Європейської Хартії регіональних мов. До того ж Франція – єдина країна ЄС, яка не підписала Рамкової конвенції про захист національних меншин. Це мотивується парадоксальним твердженням: «Франція – країна, в якій немає меншин». Результат такої деструктивної позиції спостерігався 2005 року, коли у французьких містах відбувалися вуличні заворушення на расово-етнічному ґрунті.

Але загалом рівень розроблення та функціонування механізмів захисту прав і свобод національних меншин у ЄС  високий.

Аналіз основних внутрішньодержавних та міжнародно-правових актів країн ЄС дає змогу дійти такого висновку: зміст міжнародних документів акумулює в собі найновіші теоретичні й політико-правові підходи до розв'язання політичних, етнокультурних, освітніх, мовних проблем поліетнічних суспільств і передовий практичний досвід демократичних держав у сфері захисту прав національних меншин.

Обравши шлях побудови відкритого демократичного правового суспільства, Україна, як європейська етнополітична країна, активно вивчає й застосовує у своєму законодавстві великий досвід захисту прав національних меншин, що його європейські держави накопичили впродовж століть. Окрім того, вона, як держава, що активно інтегрується до європейських структур, враховує позитивний досвід країн Європи у сфері етнополітики, зокрема у виробленні механізму захисту прав національних меншин.

Захист прав національних меншин в Україні проголошено Декларацією про державний суверенітет, в якій підкреслюється: «Україна гарантує всім національностям, що проживають на території Республіки, право їх вільного національно-культурного розвитку».

Концептуальні засади державної етнополітики, визначені в Декларації, набули подальшого логічного розвитку та конкретизації в таких політико-правових актах: Звернення Верховної Ради України до громадян України всіх національностей (серпень 1991 року); Декларація прав національностей України (листопад 1991 року); Основи законодавства України про культуру (лютий 1992 року); Закон «Про національні меншини в Україні» (червень 1992 року); Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (червень 1997 року); Конституція України (червень 1996 року); Закон «Про громадянство України» (квітень 1997 року) та в інших правових документах, прийнятих парламентом держави [5].

Характерною ознакою формування політико-правової бази регулювання етнонаціональних процесів в Україні стало широке застосування в національному законодавстві та практиці міжнародних стандартів захисту прав меншин, сформульованих у таких базових документах європейського співтовариства, як: Заключний акт Наради з безпеки і співробітництва в Європі (серпень 1975 року); Віденський підсумковий документ НБСЄ (січень 1989 року); Документ Копенгагенської наради з людського виміру (червень 1990 року); Європейська Хартія регіональних мов або мов меншин (листопад 1992 року); Рекомендації Ради Європи 1201 (лютий 1993 року); Віденська декларація та додатки до неї (жовтень 1993 року); Рамкова конвенція Ради Європи про захист національних меншин (листопад 1994 року); Резолюція ООН про права осіб, що належать до національних або етнічних, релігійних та мовних меншин (березень 1995 року); Гаазькі рекомендації щодо прав національних меншин на освіту (жовтень 1996 року); Ословські рекомендації щодо мовних прав національних меншин (лютий 1998 року) та інші міжнародні документи.

Аналіз змістового наповнення національного законодавства свідчить, що в ньому закріплено найфундаментальніші визначальні міжнародні права щодо захисту національних меншин:

– право на існування;

– право на використання рідної мови;

– право на розвиток етнокультурної самобутності;

– право на освіту;

– право на свободу мирних зборів, віросповідання, виявлення поглядів, думки, совісті;

– право рівної участі в державотворчих процесах;

– право на одержання й поширення інформації та ідей своєю мовою без втручання держави та незалежно від кордонів;

– право на збереження середовища проживання в місцях їхнього історичного та сучасного розселення.

У Законі «Про національні меншини в Україні» (ст. 16) чітко визначено джерело фінансування забезпечення цих прав – державний бюджет.

За рівнем правового забезпечення основних прав і свобод національних меншин Україна посідає одне з провідних місць у Європі, про що свідчать такі факти:

– у вітчизняному законодавстві передусім відображено основні категорії індивідуальних прав, напрацьованих міжнародною спільнотою щодо осіб, які належать до національних меншин;

– у Конституції України, Законі «Про національні меншини в Україні» тощо закріплено колективний характер здійснення прав національних меншин, носіями котрих виступають етнічні групи як організовані та легалізовані спільноти;

– загалом українське законодавство враховує загальновизнані міжнародні стандарти захисту прав національних меншин, закріплюючи їхній правовий статус в Україні, й отримало високу оцінку міжнародних організацій та міжнародних експертів.

Водночас треба зазначити, що українське законодавство у сфері захисту національних меншин має й певні недоліки:

1. Розмитість, відсутність конкретизації її базових термінів. Так, у Законі «Про національні меншини в Україні» від 1992 року визначення поняття «національна меншина» декларативне за змістом, у ньому відсутня низка параметрів (кількісних, часових критеріїв проживання на території цієї країни тощо), котрі є обов'язковими для визначення сутності національної меншини.

2. Застарілість власне законодавчих актів, прийнятих у перші роки незалежності, адже нові соціальні та політичні реалії потребують перегляду більшості з них.

3. Відсутність такого важливого нормативно-правового акта, як закон «Про концепцію державної етнополітики України», що відповідав би сучасним світовим та європейським стандартам у сфері прав людини, сприяв консолідації українського народу заради створення сучасного суспільства, базованого на принципах гуманізму, взаємоповаги та демократії.

4. Відсутність чітко прописаних механізмів досягнення цілей, задекларованих  законодавчими актами.

Окрім того, далеко не завжди юридичне збігається з фактичним. Механізми забезпечення реалізації норм і принципів української етнополітики часом виявляються неефективними, й саме ця сфера державної політики нерідко фінансується за залишковим принципом.

Такий стан речей призводить до поступового загострення низки проблем української етнополітики. Більшість із них – на зародковому, латентному етапі й не здаються серйозною загрозою. Проте декотрі вже нині потребують уваги та конкретних дій. Як приклад доцільно навести ситуацію, що склалася навколо забезпечення в Україні прав і свобод кримських татар. Невирішеність питання їхньої репатріації як в економічному, так і в культурному (зокрема, освітньому) плані не лише негативно впливає на стан етнічного миру всередині держави, а й віддаляє від нас перспективу членства в Євросоюзі. Зрозуміло, що об'єднана Європа, маючи власні етнополітичні проблеми (як членів–засновників співдружності: Бельгія, Франція, так і нових членів: країни Балтії), не прагнутиме ввести до свого складу державу, де може спалахнути етнічний конфлікт.

Отже, розв'язання проблеми захисту прав національних меншин має стати одним із пріоритетів внутрішньої політики всіх країн, важливою умовою збереження миру й зміцнення стабільності в Європі та Україні.

Джерела

1. Бородінов В. Д. Етнополітологія: Навч. посібник. – Донецьк: Каштан, 2008. – С. 144.

2. Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 года // Международное право в документах. – М., 1997. – С. 19.

3. Європейська Хартія регіональних мов або мов меншин (ЕТ5 №148) // Збірка договорів Ради Європи. – К., 2000. – С. 49.

4. Рамкова конвенція про захист національних меншин (ЕТ5 № 157) // Збірка договорів Ради Європи. – К., 2000. – С. 117–124.

5. Семьоркіна О. Дослідження чинного законодавства України у сфері забезпечення прав національних меншин та народів//Актуальні питання вітчизняної етнополітики: шляхи модернізації, врахування міжнародного досвіду / За заг. ред. Ю. Тищенко. – К.: Укр. незалеж. центр політ. досліджень, 2009. – С. 169–187.

Автор: Валерій БОРОДІНОВ