Експертно-аналітичне забезпечення державної політики в Україні: стан і перспективи розвитку

З початку 60-х років минулого століття як відповідь на виклики сучасності в країнах Заходу почала формуватися нова сфера професійної діяльності – аналіз державної політики, що сприяло розвиткові відповідних наук про державну політику, формуванню нормативно-правової бази, створенню відповідних спеціальностей в університетах. Поступово розвиваючись, сфера знань про аналітичне забезпечення державної політики накопичувала принципи, методи, технології, процедури та правила, а з розвитком демократії та становленням громадянського суспільства виникали недержавні експертно-аналітичні інституції. Нині це цілий комплекс процедур, суть якого зводиться до всебічного аналізу проблемної сфери суспільства, що потребує державного впливу, вироблення рекомендацій органам державної влади щодо прийняття найкращого рішення з того чи того питання, проведення оцінювання, моніторингу результатів і наслідків реалізації державної політики.

Нагальною проблемою українського суспільства є відсутність науково обґрунтованої державної політики та реального механізму впровадження державно-політичних рішень. Нагальною передовсім тому, що експертно-аналітичне забезпечення державної політики дає змогу виробити оптимальне в певних умовах державно-політичне рішення та мінімізувати його очікувані й непередбачувані негативні наслідки. Державні службовці, котрі приймають рішення, нині, по суті, здійснюють адміністрування, отже, потребують відповідних рекомендацій і допомоги висококваліфікованих експертів-аналітиків. Тому, мабуть, далеко не зайвим було б створення служби експертно-аналітичного забезпечення державної політики, головне завдання якої полягало б у координації роботи експертно-аналітичних відділів усіх органів влади різних рівнів.

Висновок очевидний: сьогодні нам потрібний більш сучасний тип професійного знання, який можна було б застосовувати з більшою користю для оптимізації процесу прийняття державно-політичних рішень. При виробленні державної політики маємо справу зі складними, здебільшого якісними, а не кількісними проблемами, тому більшу увагу приділяємо саме політиці, саме політичним явищам. Тож експертно-аналітичне забезпечення державної політики – це міждисциплінарне явище, левову частку якого становлять політичні проблеми.

Важливим для розбудови й нормального функціонування нашої держави було б також запровадження в усіх основних адміністративних установах посади експерта-аналітика, котра б за статусом була близькою до вищих посадових осіб, які відповідають за визначення основних напрямів діяльності установи. Формально експерти-аналітики виконують функцію радників вищого керівництва, встановлюючи з ним відносини співробітництва та довіри. Експертно-аналітичне забезпечення державної політики покликано внести в загальний процес прийняття державно-управлінських рішень свіжі ідеї, орієнтацію на майбутнє та систематичність.

Головне ж завдання експертів-аналітиків полягає у залученні в процес прийняття державно-політичних рішень глибокого професійного знання, що ґрунтується водночас на системному аналізові, кількісній теорії прийняття рішень і новому погляді на політичну науку та державне управління. Мета експертно-аналітичної діяльності – сприяти вдосконаленню процесу прийняття рішень і політичного процесу шляхом уважнішого розгляду широкого набору альтернатив політики, розширення контексту аналізу та використання більш систематизованого інструментарію.

Вагома роль у експертно-аналітичному забезпеченні державної політики належить Академії наук України, національним університетам і дослідницьким інститутам (академіям, університетам), що створюються при державних органах. Національні університети продукують теоретичні розробки стосовно того чи іншого аспекту державної політики, які можуть слугувати основою для розв’язання тієї чи іншої проблемної ситуації в державній політиці. Дослідницькі інститути при державних органах, окрім згаданих теоретичних розробок, виконують і практичну роботу. Їх залучають до розробки, аналізу, реалізації, моніторингу та оцінювання державної політики й цільових програм у тій чи іншій сфері суспільного життя.

Досліджуючи експертно-аналітичне забезпечення державної політики в Україні, можна дійти висновку, що головними організаціями, які здійснюють аналітичний супровід державної політики, є саме аналітичні інституції, які входять безпосередньо до складу державних органів чи обслуговують їхні інтереси опосередковано на засадах субординації. На жаль, рівень впливу недержавних аналітичних центрів України на прийняття рішень органами державної влади й місцевого самоврядування залишається ще дуже низьким.

Аналітичні відділи, що здійснюють експертно-аналітичне забезпечення державної політики, мають працювати не на потреби конкретного органу державної влади, а на державну політику загалом, враховуючи специфіку (повноваження, функції, завдання, компетенцію) конкретного органу, до складу якого вони входять, адаптуючи і спрямовуючи його роботу відповідно до визначених вимог.

Щодо громадсько-суспільних експертно-аналітичних інституцій, то вони не набули ще достатнього розвитку в Україні, не є виразниками інтересів суспільних груп, здебільшого займаючись політичним консультуванням. Тобто, декларуючи проведення досліджень у сфері державної політики, вони виконують не суспільну волю, а замовлення конкретного актора політичної системи, ставлячи при цьому за мету збільшення його дивідендів, а не досягнення суспільного добробуту. Головною причиною такої ситуації можна вважати нерозвиненість громадянського суспільства й невміння, а подекуди небажання контролювати владу та впливати на неї. Тому аналіз експертно-аналітичного середовища в Україні варто проводити, спираючись саме на державні інституції, вивчаючи їхню організаційну будову, методи роботи, засоби впливу та технології діяльності.

Ще досі в Україні є слабкою мережа неурядових аналітичних центрів і громадських організацій, покликаних впливати на процес вироблення державної політики. Як зазначають українські вчені, невизначеність організаційно-правового статусу таких організацій, нерозвиненість корпоративних зв’язків, обмеженість ресурсів стоять на заваді активного залучення «третього сектору» до процесів державотворення [2, с. 10].

Основними чинниками низької ефективності мозкових центрів в Україні вчені вважають: 1) непрозорість системи прийняття рішень на рівні державної влади, а звідси – неготовність політичної влади співпрацювати із зовнішніми джерелами інформації та проектів; 2) слабку фінансову й матеріально-технічну базу таких центрів і відсутність статті витрат у бюджеті, котра мала б цільове призначення «оплата зовнішніх консультацій державних структур за контрактом»; 3) неготовність бізнесових структур працювати в режимі прикладних політичних досліджень, нових ділових і політичних стратегій, неста-ндартних організаційних рішень; 4) нерозвиненість комунікацій між мозковими центрами.

Українські вчені В. Романов, О. Рудік і Т. Брус зазначають, що розвиток мережі незалежних мозкових центрів сприятиме не тільки досягненню більшої відкритості й прозорості політичного процесу, а й підвищенню якості громадської експертизи державної політики, кращій обізнаності неурядових організацій у процедурних процесах вироблення, прийняття та здійснення державної політики [5, с. 96]. Мозкові центри покликані забезпечити активну участь громадськості в управлінні державою, що посилило б ефективність публічних рішень завдяки їхній відповідності суспільним реаліям, змінило б процес ідентифікації проблем та шляхи їх розв’язання. Для координації роботи недержавних аналітичних центрів, налагодження ефективної співпраці з державними аналітичними структурами та врахування позицій широкого кола політичних спільнот варто було б створити спеціальну урядову агенцію чи комітет ініціювання політичних досліджень.

Процес вироблення та впровадження державної політики має публічний характер, передбачає дискусії із залученням широких кіл громадськості, інститутів громадянського суспільства, які покликані підвищувати обґрунтованість, доцільність і раціональність прийняття державою відповідних рішень.

З огляду на різнобічність і багатоаспектність суспільних проблем і обмеженість ресурсів органів державної влади, неможливо, звісно, утримувати у штаті високопрофесійних спеціалістів з усіх цих проблем. Тому органам державної влади доцільно мати дані стосовно експертів-аналітиків у різних сферах, що, у свою чергу, передбачає наявність у штаті органів влади людей або інституцій, серед обов’язків яких – професійне формування завдань, організація аналітичних досліджень, добір і координація експертів-аналітиків, реалізація експертних процедур і технологій, надання результатів особам, які приймають рішення.

Незважаючи на значну кількість структур, що здійснюють експертно-аналітичне забезпечення роботи органів влади в Україні, слід визнати: всі вони досить розпорошені. Згадані аналітичні підрозділи працюють автономно, здебільшого за конкретними оперативними чи постійно діючими запитами виробників політики. Між ними відсутня координація, зокрема для спільного формування й використання джерельної бази, що створюється в процесі аналітико-синтетичної обробки наукової літератури. Окрім того, відсутня загальна база даних аналітичних матеріалів таких структур, їхні матеріали здебільшого використовуються виключно всередині організації, що унеможливлює ознайомлення з ними експертів-аналітиків, що не мають стосунку до цієї організації. Існування такої бази даних дало б можливість координувати роботу експертів-аналітиків і націлити їх на всебічне дослідження проблемної ситуації. Відкрита система експертно-аналітичних матеріалів підвищила б їхню якість, а інші аналітичні структури (як державні, так і недержавні) мали б змогу, ознайомившись з аналітичними матеріалами, висловлювати свою експертну думку щодо проведених досліджень, надавати рекомендації та зауваження.

На жаль, на практиці державно-управлінські рішення, що їх приймають органи влади різних рівнів, не завжди мають достатню експертно-аналітичну розробку, економічне, правове й загалом наукове обґрунтування. З прикрістю доводиться констатувати, що теоретичний і виробничий потенціали вітчизняної науки та промисловості використовуються досить неефективно. Залишає бажати кращого рівень матеріального, методичного й інформаційно-технологічного забезпечення експертно-аналітичної діяльності, процесів підготовки та прийняття рішень.

Специфікою експертно-аналітичного забезпечення державної політики в Україні є також її спрямування на задоволення потреб лише вищих органів державної влади та ігнорування потреб супроводу управлінських рішень регіональних і місцевих органів влади. Окрім того, значною є проблема невикористання експертно-аналітичної діяльності при обґрунтуванні важливих наукових та господарських проектів.

Українські вчені виокремлюють низку чинників, які ускладнюють процес аналітичного забезпечення державної політики в Україні. Йдеться про: 1) неточність і неповноту інформації, з якою працюють аналітичні відділи органів державної влади, що зумовлено як браком ресурсів для її одержання, так і недостатньою взаємодією органів (та їхніх експертно-аналітичних відділів); 2) обмеження часу, протягом якого мають бути прийняті відповідні державно-управлінські рішення незалежно від складності розв’язуваних проблем і обсягів оброблюваних даних; 3) необхідність урахування багатьох критеріїв при прийнятті управлінських рішень на всіх рівнях органів державної влади; 4) відсутність належної культури використання аналітичних матеріалів у діяльності органів державної влади [4].

Проблема неточності й недостовірності інформації, з якою працюють аналітичні відділи органів державної влади, є дуже болючою, а її розв’язання, безперечно, стане запорукою успішності будь-якої державної політики. Навіть статистика, яка в усьому світі є здебільшого точною та об’єктивною, в Україні має надто творчий, сказати б, характер. Хіба це нормально, що співвітчизники наразі більше довіряють дослідженням закордонних організацій, ніж державному органу, котрий повинен надавати статистичну інформацію для здійснення експертно-аналітичного забезпечення державної політики, на основі якої і відбувається здійснення державної влади? Статистичні дані є основою проведення моніторингу та оцінки ефективності державних цільових програм, а без моніторингу та оцінки неможливо вносити корективи для оптимізації та вдосконалення цього процесу.

Іще одна проблема – відсутність розвиненої загальної бази експертно-аналітичних матеріалів, систематизованого та вичерпного інформаційного фонду з потужним довідковим апаратом, мереж телекомунікацій, які дають змогу використовувати фонди зовнішніх організацій. Сьогодні цю проблему намагаються розв’язати автори проекту Концепції формування та функціонування інформаційно-аналітичної системи органів державної влади та органів місцевого самоврядування [4]. Основною метою концепції є визначення стратегії формування, функціонування та розвитку інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування.

Неодмінною умовою здійснення державної політики в будь-якій сфері є її законодавче закріплення. Дослідження, проведені Інститутом законодавства Верховної Ради України, засвідчують неузгодженість між основними напрямами реалізації політики нашої держави та їх правовим забезпеченням, відсутність наукового підходу до визначення пріоритетів законодавчої діяльності, розбалансованість системних зв’язків між законотворчим процесом та законодавчою діяльністю.

Проблемним є також правове закріплення основ наукової експертизи в гуманітарній сфері. Однак порядок призначення та проведення такої експертизи в чинному законодавстві належно не врегульовано. У Законі України «Про наукову і науково-технічну експертизу» визначено лише загальні засади проведення наукової експертизи: її види, суб’єкти, загальні вимоги до  проведення тощо [1]. Цей закон не забезпечує повною мірою правове регулювання призначення і проведення експертизи в гуманітарній сфері, а отже, не дає відповіді на запитання, що виникають у зв’язку з цим. Зокрема, визначення наукової і науково-технічної експертизи не розкриває суті експертизи в гуманітарній сфері, яка має свої особливості та відмінності. Об’єкти експертизи в цій сфері істотно відрізняються від об’єктів техніки, програм, пропозицій різного рівня. Було б доцільним прийняти окреме Положення про проведення експертизи в гуманітарній сфері, де чітко регламентувати процедуру проведення експертиз державно-політичних (управлінських) рішень політичного, соціального, економічного та правового змісту.

Для активізації експертно-аналітичної діяльності в Україні вчені пропонують прийняти закон «Про аналітичну діяльність», внести зміни й доповнення до законів України «Про пріоритетні напрямки розвитку науки і техніки», «Про наукову та науково-технічну експертизу», «Про науково-технічну інформацію», «Про наукову і науково-технічну діяльність», що могли б увести у правове поле діяльність аналітичних центрів, сформувати механізми підтримки аналітики, створити сприятливі для її розвитку умови, закласти умови ринкової інфраструктури. Окрім того, важливим є формування сучасної інфраструктури аналітичної діяльності, що передбачала б тісну взаємодію державних і недержавних аналітичних центрів; підсистему фінансування, підготовки та підвищення кваліфікації кадрів; методичну й видавничу бази, інтернет-ресурси, офіційну статистику, банки та архіви аналітичної інформації [8, с. 17–18].

Джерелами інформації для відділів, що здійснюють експертно-аналітичну діяльність в органах державної влади, є широкий спектр даних, які надходять із регіонів України, про соціально-економічні, політичні та інші процеси; відомості міністерств та відомств, державних служб і комітетів; а також зарубіжна, вітчизняна центральна й регіональна преса.

Доскіпливо вивчивши проблему експертно-аналітичного забезпечення державної політики в Україні, можна дійти парадоксального висновку:  аналітичним документам, розроблюваним відповідними структурами в органах державної влади, бракує аналітичності й системного погляду на суспільні проблеми. Вони здебільшого орієнтовані на інформування про стан справ у країні, але логіка сучасності потребує насамперед обґрунтованих рекомендацій на основі глибокого та всебічного аналізу проблем суспільного життя. Замало знайти і структурувати інформацію, її необхідно обробити та перетворити на політико-релевантні знання, які містили б аналіз альтернатив політики та аргументацію на користь тієї чи іншої альтернативи на основі узгодження інтересів різних суспільних груп і потреб суспільства. Загалом інформація, яка подається в аналітичних документах, має бути достовірною, актуальною, своєчасною,  проблемно орієнтованою, аналітичною та мати прогностичний характер, за мінімального обсягу містити максимально  повні  дані,  їхню оцінку,  обґрунтовані  висновки  та рекомендації.

Важливою складовою експертно-аналітичної діяльності, спрямованої на забезпечення державної політики, є інформаційний супровід останньої, тобто донесення до населення змісту ухвалених рішень і обґрунтованість обраної стратегії. Адже в умовах сучасної політичної (демократичної) системи неабияке значення мають інтерпретація і трактування політичних дій, тож уряд повинен вести постійний медіа-діалог з населенням. Бодай задля унеможливлення перекручувань з боку опозиції. Сьогодні вже недостатньо просто приймати і реалізовувати рішення. Треба постійно представляти і відстоювати свою місію. Викривлені чи хибні трактування державної політики можуть звести нанівець увесь позитивний потенціал, який заклали в неї експерти-аналітики.

Українські можновладці повинні навчитися вибудовувати консенсусні довгострокові плани розвитку країни, проводити реформи системно, чітко виробляти план та алгоритм утілення в життя змін шляхом розроблення державної політики і цільових програм. На жаль, державне управління в Україні переважно має ситуативний характер. Це можна пояснити браком знань про сферу експертно-аналітичної діяльності, поганою комунікацією з громадянським суспільством і, загалом, невикористанням потенціалу аналітичних технологій. Мабуть, годі вже залишатися осторонь світового прогресу, використовуючи неефективні методи визначення, аналізу та  пошуку шляхів розв’язання суспільних проблем.

Українській владі насамперед необхідно визначитися з цілями та пріоритетами державної політики, розробити науково обґрунтований, а не популістський план розвитку країни на найближчі 20–30 років. Жодне суспільство не може прогресивно розвиватися, не зробивши трьох речей: 1) критично оцінити минуле, знати, яке коріння та яку спадщину має; 2) зрозуміти, що являє собою сьогодні; 3) усвідомити, куди прямує та чого прагне. Як зазначає П. Ситник, «без такого бачення розвиток суспільства неминуче гальмується, спричиняючи застій, загнивання, деформації всіх сфер життя. Розбалансовані зусилля різних верств, прошарків, кланів та інших елементів соціальної структури тільки поглиблюють загальну кризу, виснажують суспільний організм, створюючи загрозу самому його існуванню. І жодна зовнішня допомога, жодні хитромудрі та енергійні заходи окремих політичних лідерів чи партій не змінять справу на краще, доки основні соціальні сили не будуть об’єднані навколо загального інтересу, спільної мети» [7, с. 6–7].

Не все, звісно, так просто. Експертно-аналітична діяльність – явище комплексне, що передбачає не лише створення експертно-аналітичних інституцій на кожному рівні державного управління, відповідного кадрового забезпечення та науково-теоретичних розробок, а й системи статистичних центрів та установ, які повинні надавати дані для здійснення аналізу. Важливим є розуміння того, що адміністративна реформа – не просто зменшення кількості високих посад, міністерств і служб, а передовсім підвищення якості роботи державних структур.

Не слід спрощувати саму суть проблеми. Процес прийняття державно-політичних рішень в Україні дуже ускладнений і неефективний. Його  характеризують застарілі, громіздкі і непрозорі процедури, відсутність правової та політичної відповідальності суб’єктів впровадження державних рішень та ігнорування думки, інтересів, а подекуди й потреб громадськості. Маємо багато недієвих програм, заплутане та суперечливе законодавство. Реагування на суспільні проблеми відбувається постфактум. Відсутня система моніторингу здійснення державних цільових програм, їхня оцінка, а відповідно, й механізм їх коригування.

Як зазначає український учений В. Рубанов, непродумані (або, навпаки, сформульовані політиками «під себе»), науково необґрунтовані політичні рішення були й залишаються «візитівкою» нашого суспільства [6, с. 241]. Запровадження інституту експертно-аналітичної діяльності в органах державної влади якраз і спрямоване на подолання проблеми прийняття рішень за принципом «політичної доцільності» та залежно від власного місця у владній ієрархії.

З огляду на те, що головними суб’єктами вироблення урядової політики є міністерства, пріоритетом адміністративної реформи має стати визначення  функцій міністерства як органу, що забезпечує аналітико-консультативну допомогу у виробленні та здійсненні державної політики у відповідній сфері суспільного життя.

Попередній аналіз апарату міністерств в Україні засвідчує, що не в усіх міністерствах є відділи експертно-аналітичного забезпечення, а якщо навіть і є, то їхня діяльність має ситуативний характер і мало впливає на прийняття рішень.

Як зазначає українська дослідниця І. Ібрагімова, аналітичні відділи закладають науковий контекст для подальших рішень, дають поштовх довгостроковому плануванню на основі постійної оцінки загального контексту, саме такі структурні одиниці уможливлюють розробку обґрунтованої, послідовної, поетапної та відповідальної державної політики, мають гарантувати відповідність певних рішень фундаментальним цінностям суспільства [3, с. 38].

Важливо пам’ятати, що експертно-аналітичні структури, які здійснюють експертно-аналітичне забезпечення державної політики, орієнтовані на розв’язання конкретних проблем шляхом використання відповідних методів і засобів, а не на створення ширми для політика – чинного керівника певного державного органу. Експертно-аналітичні структури – це не PR-агентства й не патронатні служби, вони мають бути максимально об’єктивними та незаангажованими, а головна їхня мета – забезпечення суспільного добробуту (узгодження різнобічних соціальних інтересів великої кількості соціальних груп) шляхом розв’язання конкретних соціальних проблем чи задоволення потреб.

А це, у свою чергу, передбачає розроблення відповідних навчальних курсів,  методологічних засад експертно-аналітичної діяльності, формування стандартів якості та консолідації професійного середовища в цій галузі знань і сфері суспільної діяльності. Необхідним є також налагодження комунікації між експертами-аналітиками державної політики та їхніми вітчизняними й  зарубіжними колегами.

Джерела

1. Аналіз державної політики в Україні: навчальна дисципліна, сфера професійної діяльності, галузь прикладних досліджень: Збірник документів і матеріалів / Укл. О. І. Кілієвич, В. В. Тертичка. – К.: К.І.С., 2004. – 210 с.

2. Закон України «Про наукову і науково-технічну експертизу» №51/95-ВР від 10 лютого 1995 року: [Електронний ресурс]  // Законодавство України. – http:// zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg= 51%2F95-%E2%F0

3. Ібрагімова І. Організація системи інформаційної підтримки державного управління (загальні аспекти комунікаційної політики) // Аналітичні записки з розробки напрямків державної політики / Укл. В. Є. Романов, О. І. Кілієвич. – К.: Вид-во УАДУ, 2001. – С. 33–52.

4. Проект Концепції формування та функціонування інформаційно-аналітичної системи органів державної влади та органів місцевого самоврядування [Електронний ресурс] // Єдиний веб-портал органів виконавчої влади України. – http://www.kmu.gov.ua/control/ uk/publish/category? cat_id= 32206

5. Романов В. Є. Вступ до аналізу державної політики: Навч. посіб. / В. Є. Романов, О. М. Рудік, Т. М. Брус – К.: Вид-во Соломії Павличко «Основи», 2001. – 238 с.

6. Рубанов В. Проблеми інституціоналізації політичного аналізу в пострадянському суспільстві // Політичний менеджмент. – 2007. – Спец. вип. – С. 241–254.

7. Ситник П. К. Аналіз вихідних принципів соціально-політичного вчення марксизму: уроки історії (у пошуках сенсу людського життя та суспільного ідеалу): Моногр. / П. К. Ситник. – К.: НІСД, 1997. – 268 с.

8. Сурмін Ю. П. Проблеми підвищення ефективності державної політики по відношенню до аналітичних і мозкових центрів України / Ю. П. Сурмін // Соціально-економічна ефективність державного управління: теорія, методологія та практика: Матеріали щорічної наук.-практ. конф. 23 січня 2003 р. / За заг. ред. А. Чемериса. – Львів: ЛІДУ УАДУ, 2003. – Ч. 1. – С. 12–18.

Автор: Ігор ПЕТРЕНКО