Трансформація інституту президентства: ретроспектива

Становлення державної незалежності України збіглося в часі з радикальним перетворенням політичної системи. Кожному з цих процесів притаманний драматизм, їх сув'язності – й поготів. Нова політична система мала забезпечити демократичні перетворення та економічні реформи. Визначальна роль відводилася фігурі Президента.

Велике значення у становленні інституту президентства мало прийняття 16 липня 1990 року Декларації про державний суверенітет України. Цей документ містить положення: державна влада в Україні здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконавчу та судову. Вплинуло й вилучення з Конституції СРСР статті 6, де йшлося про КПРС як керівну та спрямовуючу силу суспільства, його політичної системи. Легітимні можливості керувати всім і всіма з боку Комуністичної партії було усунуто. Однак виникла потреба в органі, який виступав би чинником консолідації. Таку функцію міг виконувати глава держави1.

5 липня 1991 року Верховна Рада прийняла закони, які стосувалися запровадження посади Президента. У Конституції УРСР 1978 року зазначалося: «Народ здійснює державну владу через Ради народних депутатів, які становлять політичну основу України. Всі інші державні органи підконтрольні й підзвітні Радам народних депутатів». Після запровадження поста Президента в Конституцію було внесено доповнення: «Президент України є главою держави і главою виконавчої влади України». Тож у державному устрої України на першому етапі її незалежного розвитку виникло унікальне сполучення елементів парламентської республіки, президентського правління й радянської влади. Такий симбіоз, на нашу думку, почасти був закономірний, він відбивав транзитний характер державної влади в країні. В умовах переважання комуністичної більшості у Верховній Раді та радянських рудиментів у менталітеті українського населення таке поєднання було досить логічним. Водночас воно відбивало еволюційність поступу українського суспільства. Спрацьовували певна інерція мислення, деяка обмеженість в аналізі політичної перспективи, обережність, не позбавлена логіки2.

24 серпня 1991 року на позачерговій сесії Верховної Ради з доповіддю про політичну ситуацію виступив Леонід Кравчук. У доповіді та співдоповідях висловлювалася одна думка: про необхідність застосування рішучих заходів щодо захисту суверенітету України. У серпні ці заходи означали утвердження її незалежного статусу. УРСР припиняла своє існування, народжувалася самостійна Україна. Референдум на підтвердження Акта проголошення незалежності України мав відбутися 1 грудня 1991 року, одночасно з президентськими виборами.

Акт про незалежність – це ще й декларація про початок системної трансформації країни. Модель перетворень, обрана керівництвом України в 1991 році, була моделлю однобічного економізму, а ще точніше – ринкового фундаменталізму. Найслабкішою стороною трансформаційної моделі зразка 1991 року був її антиісторизм, забуття органічного зв'язку «минуле – сучасне – майбутнє». Такий зв'язок – об'єктивна даність, що не залежить від чийогось бажання. Його існування виключає створення нових інститутів суспільного життя у вигляді простих копій чужого досвіду, нехай навіть найкращого. Зразкові (або «стандартні») моделі оновлення, рекомендовані багатьом країнам пострадянського простору, не спрацювали. Механічно, штучно відтворити підсумки розвитку іншої країни не вдавалося ніде й ніколи.

На початку 1992 року Президент Л. Кравчук висунув програму реорганізації інституту президентства. Вона містила низку положень, які були ним визначені в «Доповіді про сучасний момент та невідкладні заходи щодо посилення виконавчої влади в Україні». Він запропонував надати Президентові право одноособово формувати Кабінет Міністрів та приймати нормативні акти з питань, що не врегульовані законодавством3.

Істотний вплив на політичну систему справили боротьба за повноваження між Президентом Л. Кравчуком і Прем'єр-міністром Л. Кучмою. Виступаючи в 1993 році з доповіддю на засіданні Верховної Ради, останній звернувся до народних депутатів із проханням про продовження надзвичайних повноважень, які він тоді мав. Цього часу повноваження уряду певною мірою переважали повноваження Президента. Л. Кравчук не мав права ні накласти вето на декрет, ні змінити його. Л. Кучма зробив також спробу підпорядкувати собі представників Президента в областях шляхом введення їх до складу Кабінету Міністрів.

У відповідь Президент запропонував узяти на себе безпосереднє керівництво Кабінетом Міністрів, тобто реально очолити виконавчу владу. Парламенту пропонувалося сконцентрувати увагу на прийнятті законів, постанов і здійснювати тільки повноваження, передбачені Конституцією. Характерно, що Президент не порушував питання про додаткові повноваження. Верховна Рада мала надати йому лише одне право: видавати укази з невизначених, неврегульованих економічних питань, які втрачали б чинність після прийняття Верховною Радою відповідних законів. Крім того, пропонувалося запровадити посаду віце-президента, який не керував би урядом, а виконував президентські доручення. Саме в червні 1993 року з ініціативи Президента на розгляд парламенту було подано проект закону «Про структуру виконавчої влади України», що передбачав відповідні повноваження. Але цей законопроект не підтримала більшість політичних партій. За такої ситуації Л. Кучма, підтримавши пропозицію Президента, подав у відставку. У відповідь 15 червня Л. Кравчук запропонував Верховній Раді свій план виходу з кризи: призначити дострокові вибори до Верховної Ради та провести референдум із трьох питань – про довіру Президенту України, про доцільність президентської посади взагалі й про те, яку за формою та змістом державу ми все-таки будуємо.

Верховна Рада під тиском регіонів затвердила ухвалу про проведення 26 вересня 1993 року референдуму з питання довіри Президенту та Верховній Раді. Проте усвідомлення факту, що в умовах посилення економічної кризи населення може висловити недовіру водночас і Президенту, і Верховній Раді, змусило в останню мить парламентаріїв відмовитися від ідеї референдуму й призначити дострокові вибори до Верховної Ради і президентські відповідно на 27 березня та 26 червня 1994 року. На другому турі президентських виборів Л. Кравчук, тогочасний лідер демократичних перетворень політичної системи, зазнав поразки.

Парламентські та президентські вибори потроху вгамували політичні пристрасті, вивели на авансцену суспільного життя чимало нових дійових осіб, але не зуміли розв'язати кризи самої влади. Залишалося незрозумілим, якою саме державою є Україна – парламентською, парламентсько-президентською, президентсько-парламентською чи президентською.

Конституція УРСР 1978 року, що продовжувала залишатися чинною, зазнала більше двохсот змін, які подеколи суперечили одна одній або первинному тексту Основного Закону. Зрозуміло, що такий підлатаний та підфарбований правовий документ не був і не міг стати універсальним, повноцінним та ефективним регулятором суспільно-політичного життя.

У грудні 1994 року новий Президент подав на розгляд парламенту проект закону «Про державну владу та місцеве самоврядування в Україні», аргументуючи це тим, що в Україні давно назріло питання про чіткий розподіл влади і припинення недоречної конкуренції різних її гілок. Згідно з проектом Верховна Рада має займатися законодавчим процесом, а Президент – здійснювати виконавчо-розпорядчі функції.

Відповідно до цього документа Верховна Рада мала віддати Президентові істотну частину владних повноважень. На нашу думку, такий розподіл повноважень не міг не спричинити політичного конфлікту між гілками влади. Проходження закону відбувалося складно й уповільнено. У багатьох депутатів сама ідея обмеження парламентських повноважень лише функціями опрацювання і прийняття законів не викликала ентузіазму. Основні положення законопроекту закріплювали за Президентом право одноосібно формувати уряд, главою якого він був, не потребуючи на це погодження Верховної Ради. Президент очолював систему місцевих органів державної виконавчої влади, призначав глав держадміністрацій. За півроку Л. Кучма фактично зміг досягти того, що Україна перетворилася на президентсько-парламентську республіку, адже глава держави очолював і уряд.

Під час гострої дискусії щодо цього закону Президент 31 травня 1995 року видав Указ «Про проведення опитування громадської думки з питань довіри громадян України Президентові України та Верховній Раді». А 1 червня Верховна Рада прийняла постанову про невідповідність цього документа Конституції і законам України й наклала на нього вето, мотивуючи тим, що Президент вийшов за межі своїх повноважень. Україна опинилася на порозі нової політичної кризи.

У цих умовах і було укладено Конституційний договір, що в перехідний період мало винятково позитивне значення для стабілізації ситуації в Україні та розвитку її політичної системи.

Тільки інституційні кроки, адекватні суспільно-економічній ситуації, визначені політичною культурою, сприяли становленню політичної системи. Державні інституції і надалі зазнаватимуть змін. Але досвід взаємодії між гілками влади уможливлюватиме конструктивність перетворень.

---

Джерела:

1 Тодыка Ю. Н., Яворский В. Д. Президент Украины: конституционно-правовой статус. Монография. – Харьков: Факт, 1999. – С. 72.
2 Бандурка О.М., Гречанко В.А. Влада в Україні на зламі другого і третього тисячоліть: Монографія. – Харків: Видавництво Університету внутрішніх справ, 2000. – С. 71 – 72.
3 Терзі О.С. Роль політичних партій України у формуванні інституту президентства (1991 – 1996 рр.) // Наука. Релігія. Суспільство. – 2004. – № 2. – С. 157.

Автор: Марина ЗЕЛІНСЬКА