Генезис доктринального визначення змісту категорії «адміністративний процес»

Демократичні перетворення в Україні видаються можливими, вони ґрунтуватимуться на обов’язку дотримуватися пріоритету прав і свобод людини, встановлення невідворотної відповідальності державних органів і посадових осіб за невиконання цього обов’язку [1, с. 3]. Це зумовлює необхідність оновлення не лише чинного законодавства, а насамперед положень доктрини адміністративного права й процесу в частині, що стосується ключової категорії «адміністративний процес».

У радянській адміністративно-правовій доктрині панувала ідеологія «державоцентризму», коли людині відводилося місце суто «керованого об’єкта», на який з боку державних органів спрямовані владно-розпорядчий вплив і державний примус. Адміністративне право розглядалося переважно як «управлінське» (або право «управління»), тобто як засіб управлінського впливу держави на суспільні відносини, і значною мірою як «юрисдикційне», що забезпечувало охорону державою певних суспільних відносин шляхом застосування до громадян різних засобів адміністративної відповідальності та інших заходів адміністративного примусу [1, с. 6]. Вказані аспекти проявлялися через науковий доробок, коли предмет аналітичних наукових досліджень стосувався управлінського впливу або юрисдикційної діяльності в різноманітних  її проявах. Так, слід навести ранні роботи В. Авер’янова, наукові здобутки Є. Додіна, М. Загряцкова, В. Захарова, О. Луньова, Н. Нижник та інших.

Новели доктринального сприйняття тенденцій і напрямів розвитку адміністративного права позначилися на трансформації категорії «державне управління», а також на формуванні певних категорій науки адміністративного процесу: «адміністративна юрисдикція», «адміністративний процес», «адміністративно-процесуальне право» тощо [2, 3]. Слід також враховувати наявний в адміністративному праві підхід до адміністративно-процедурного процесу. Остання точка зору презентована в підручнику з адміністративного права, підготовленому російським ученим-адміністративістом Ю. Дмитрієвим. Серед вітчизняних науковців останнім часом проблему адміністративного процесу досліджували В. Авер’янов, О. Кузьменко та ін.

Чинником активізації наукового пошуку став Кодекс адміністративного судочинства України (далі – КАС України), який набув чинності 1 вересня 2005 року [4]. Його ухваленню передували наукові дослідження, спрямовані на визначення форм реалізації судової адміністративної юрисдикції, способів побудови системи адміністративних судів. Слід відзначити роботи І. Коліушка, Р. Куйбіди, Ю. Педька, А. Селіванова, М. Стахурського, В. Стефанюка, О. Шостенко та інших.

Неоціненний внесок у розвиток доктрини адміністративного процесу зробили вчені, які формували теорію юридичного процесу (В. Горшеньов, В. Рязановський та інші), процесуального права (Є. Лук’янов). Поняття процесуального права наведено й у вітчизняних юридичних енциклопедичних виданнях [5, с. 743].

Одне з найґрунтовніших  узагальнень наукових поглядів на сутність і зміст адміністративного процесу здійснено у навчальному посібнику з адміністративного процесуального права України, підготовленому Е. Демським. Учений зазначає формування двох підходів – «вузького» і «широкого» – до розуміння адміністративного процесу. «Вузьке» розуміння полягає у визначенні адміністративного процесу з точки зору розгляду справ про адміністративні правопорушення та застосування заходів адміністративного примусу. Обґрунтовуючи цей підхід, Е. Демський посилається на роботи Н. Саліщевої, А. Клюшніченка. «Широке» розуміння передбачає охоплення управлінської діяльності з реалізації матеріальних норм адміністративного права. Головний зміст такої діяльності полягає в системі дій компетентних органів управління, спрямованих на виконання поставлених завдань та досягнення управлінських цілей. У широкому розумінні адміністративний процес визначається не лише як адміністративно-юрисдикційна діяльність, а й як будь-яка діяльність у сфері державного управління: розгляд і вирішення конкретних індивідуальних справ; адміністративна юстиція; прийняття актів управління; дисциплінарні провадження; діловодство тощо. Виокремлення «широкого» підходу до адміністративного процесу здійснене на підставі опрацювання й узагальнення наукових думок С. Студеникіна, О. Луньова, О. Якуби, Г. Петрова, А. Коренєва, Б. Сорокіна, Д. Бахраха, Р. Павловського та інших. Сучасна доктрина адміністративного права представлена напрацюваннями О. Бандурки, М. Тищенка, В. Колпакова, О. Кузьменко, які обстоювали перевагу «широкого» підходу до визначення сутності й змісту адміністративного процесу [6, с. 107].

Зокрема, в підручнику, підготовленому у 2001 році О. Бандуркою та М. Тищенком, наведено такі аргументи недоцільності визначення поняття адміністративного процесу у вузькому значенні. По-перше, юрисдикційна діяльність є лише частиною виконавчо-розпорядчої функції, що здійснюється державними органами та організаціями. По-друге, сприйняття адміністративного процесу з позицій розгляду лише окремих категорій справ, які мають юрисдикційний характер, означає, по суті, заперечення адміністративно-процесуального, управлінського характеру багатогранної організаційної діяльності органів державного управління. По-третє, обмеження функцій адміністративного процесу виконанням юрисдикційних завдань фактично виводить за його межі розгляд і вирішення багатьох індивідуальних справ позитивного характеру, які і становлять більшу його частину. По-четверте, звуження меж адміністративного процесу до юрисдикційної діяльності, по суті, ототожнює його з кримінальним та цивільним процесами, що не можна визнати правильним. По-п’яте, розмежування адміністративного процесу на сам процес та адміністративне провадження як рівні складові призводить до неправильного визначення сутності цих правових явищ, оскільки провадження з конкретної категорії адміністративних справ є складовою процесу та співвідноситься з ним як особливе й загальне. По-шосте, адміністративний процес є формою застосування системи адміністративно-правових норм. Більше того, цей процес обслуговує не лише галузь матеріального адміністративного права, а й матеріальні норми інших галузей права, наприклад, земельного [7, с. 8—9]. Науковці визначають адміністративний процес як вид юридичного процесу, що регламентує порядок розгляду і вирішення конкретних адміністративних справ, як засновану на нормах адміністративно-процесуального права діяльність виконавчих органів держави, їх посадових осіб, а також уповноважених на те суб’єктів щодо реалізації норм матеріального адміністративного права, а в низці випадків – і матеріальних норм інших галузей права [7, с. 14].

Широке розуміння адміністративного процесу визначається як пріоритетне в підручнику з адміністративного права, підготовленому за загальною редакцією В. Авер’янова. Поняття адміністративного процесу, порівняно з наведеним вище, дещо звужене, оскільки не містить указівки на місце адміністративного процесу в юридичному процесі та встановлює мету – розгляд і вирішення індивідуально-конкретних справ, на відміну від указаної О. Бандуркою та М. Тищенком ширшої за змістом мети – реалізації норм матеріального права. Отже, у згаданому підручнику адміністративний процес визначається як урегульована адміністративно-процесуальними нормами діяльність органів виконавчої влади, їхніх посадових осіб, інших уповноважених суб’єктів, спрямована на реалізацію матеріальних норм адміністративного, а також інших галузей права під час здійснення проваджень щодо розгляду й вирішення індивідуально-конкретних справ [8, c. 493].

Е. Демський виокремлює дві форми адміністративного процесу – управлінську й судову [6, с. 110–111]. Управлінська форма об’єднує низку врегульованих нормами адміністративного процесуального права (а в окремих випадках й інших галузей права) процесуальних проваджень, спрямованих на забезпечення реалізації прав, свобод та інтересів громадян, прав та інтересів юридичних осіб, держави й суспільства загалом. Управлінською формою охоплено і юрисдикційну концепцію адміністративного процесу. Судова форма адміністративного процесу – це система техніко-формальних приписів і норм щодо визначення повноважень адміністративних судів, розгляду й вирішення індивідуальних адміністративних справ у таких судах та здійснення адміністративного судочинства.

Обґрунтовуючи відсутність антагонізму між управлінською та судовою формами адміністративного процесу, Е. Демський наводить такі аргументи. По-перше, обидві форми процесу регулюють суспільні відносини у сфері публічної влади. По-друге, вони забезпечують виконання й захист прав і обов’язків громадянина, держави, суспільства загалом. По-третє, процесуальна діяльність врегульована відповідними нормами права і є досить формалізованою. По-четверте, обов’язковим суб’єктом відносин є державний орган чи його посадова особа. Отже, ці спільні ознаки, завдання й мета свідчать про відсутність антагонізму між управлінською та судовою формами адміністративного процесу. Навпаки, обидві форми є сукупністю процесуальних дій, спрямованих на вирішення конкретних адміністративних справ або на виправлення та усунення управлінських недоліків і помилок.

На ґрунті проведеного Е. Демським аналізу можна сформулювати поняття адміністративного процесу як вид юридичного процесу, що регламентує порядок і умови визнання та забезпечення реалізації прав, обов’язків, свобод та інтересів громадян, юридичних осіб і держави, їхнього захисту, розгляду і вирішення конкретних справ у публічній сфері органами владних повноважень, їхніми посадовими особами та адміністративними судами відповідно до чинного законодавства [6, с. 111—112].

Хоча Е. Демський і зазначає, що презентована концепція адміністративного процесу не є беззаперечною, однак не можна не зауважити, що в ній не враховано таких положень. Насамперед ідеться про принципово різні форми самих процесуальних відносин, що складаються в управлінському та судовому адміністративному процесах. Останній здійснюється у формі позовного провадження. Управлінська форма, як справедливо зазначає Е. Демський – це система техніко-формальних приписів і норм щодо встановлення порядку здійснення конкретних процесуальних дій у сфері як позитивного регулювання, так і застосування примусових заходів під час визнання, реалізації та захисту прав, обов’язків і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб [6, с. 111].

Адміністративне судочинство є певною формою правосуддя, що відправляється адміністративними судами. А управлінський – це не процес правосуддя, оскільки йому не притаманна жодна з ознак правосуддя. П. Вовк, досліджуючи проблеми захисту прав, свобод та інтересів громадян в адміністративному суді першої інстанції, формулює такі ознаки правосуддя: 1) суб’єктом є тільки суд; 2) здійснюється на конституційних засадах; 3) призначенням суду у механізмі держави – виступати арбітром у спорах про право; 4) завданням суду є розгляд і вирішення судових справ (цивільних, кримінальних, адміністративних, господарських); 5) здійснюється з метою охорони або захисту прав, свобод та законних інтересів; 6) здійснюється виключно за встановленою процесуальним законодавством процедурою, норми якого містяться, як правило, у кодифікованих актах (за винятком конституційного судочинства); 7) результатом правосуддя є судове рішення, яке має загальнообов’язковий характер для всіх органів, підприємств, установ, організацій, службових осіб та громадян і підлягає виконанню на всій території України; 8) судове рішення приймається іменем (ім’ям) України. Водночас серед цих ознак П. Вовк виокремлює головні, за якими правосуддя відрізняють від позасудової діяльності – здійснення тільки судом, призначенням є вирішення спору про право, врегулювання процедур відправлення процесуальним законодавством, результатом є судове рішення, що приймається іменем (ім’ям) України і є обов’язковим на всій території України [9, с. 40–41].

Є відмінність між правовою природою підстав виникнення відносин щодо здійснення судової та управлінської форм адміністративного процесу. Так, у адміністративному судочинстві підставою є спір про право у сфері публічно-правових відносин. Категорії спорів, підвідомчих адміністративним судам, визначені в статті 17 КАС України, де встановлено компетенцію, яка поширюється на: 1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; 2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби; 3) спори між суб’єктами владних повноважень щодо реалізації їхньої компетенції у сфері управління, в тому числі делегованих повноважень, а також спори, які виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання не чинними адміністративних договорів; 4) спори за зверненням суб’єкта владних повноважень у випадках, установлених законом; 5) спори щодо правовідносин, пов’язаних із виборчим процесом чи процесом референдуму.

Спір про право у сфері публічно-правових відносин є фактичною підставою виникнення процесуальних відносин у сфері адміністративного судочинства. Юридичною (процесуальною) підставою є адміністративний позов. Згідно зі статтею 3 КАС України ним є звернення до адміністративного суду про захист прав, свобод та інтересів у публічно-правових відносинах.

Слід зауважити, що В. Рязановський визначав позов як універсальну форму вирішення будь-яких спорів про право незалежно від змісту відносин, у яких цей спір виникає – приватноправових чи публічно-правових [10]. Такий висновок фактично підтримує й І. Зайцев. Учений вважає, що наслідком визнання адміністративного позову як засобу звернення до суду з вимогою про захист порушеного публічного права є посилення змагальних начал у адміністративному судочинстві та підвищення правових гарантій для учасників адміністративного процесу. Це означає можливість використання сторонами різних засобів захисту в межах позовного провадження, передбаченого законодавством. Так, позивач може відмовитися від вимоги, викладеної у позові, змінити її, а якщо постає питання про відшкодування шкоди – змінювати і ціну позову. Відповідач (орган управління чи посадова особа) може визнавати заявлену вимогу, висувати матеріально-правові та процесуальні заперечення проти позову [11].

На відміну від позовного адміністративного судового провадження, підставою виникнення управлінських процесуальних відносин стає конкретний юридичний факт, не пов’язаний із спором про право. Навіть у разі звернення до уповноваженого органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб із скаргою в порядку, визначеному Законом України «Про звернення громадян» [12], предмет скарги не стосується спору про право. Е. Швед, аналізуючи проблему процесуальних актів-документів в адміністративному судочинстві, вказує, що зміст скарги полягає в наявності вимоги про поновлення й захист порушених прав і законних інтересів громадян. У ч. 3 ст. 3 Закону України «Про звернення громадян» скаргу визначено як звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об’єднань громадян, посадових осіб. Зміст цієї норми-дефініції, указує Е. Швед, визначає правовідновну сутність скарги. Такий висновок зроблений на підставі аналізу правового режиму оскарження в деяких зарубіжних країнах, зокрема, Нідерландах, Австрії, Польщі, Франції. Цікавим є факт, що в останніх двох країнах, водночас із скаргою встановлено право звернення у формі позовної заяви (позову) [13, с. 85].

Необхідність ретельнішого дослідження проблеми сутності і змісту поняття «адміністративний процес» визначається й законодавчим урегулюванням цього терміна, яке здійснює лише КАС України. Стаття 3 кодексу визначає адміністративний процес як правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства. Ним, своєю чергою, названо діяльність адміністративних судів щодо розгляду й вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому КАС України.

Ґрунтуючись на викладеному, можна дійти висновку про відсутність процесуальної форми усіх інших видів процесуальних відносин, правовий режим яких визначений не КАС України, а іншими законодавчими й підзаконними актами. Особливо це стосується тих відносин, що складаються у зв’язку із прийняттям органами виконавчої влади, іншими уповноваженими органами (зокрема й органами місцевого самоврядування), їхніми посадовими особами управлінських рішень. Зрозуміло, що з таким висновком не можна погодитись, а тому і нормативно встановлене обмеження адміністративного процесу потребує доопрацювання, внесення змін до зазначеної норми КАС України.

Аналіз наукових поглядів свідчить про потребу проведення окремого наукового дослідження, присвяченого визначенню сутності й змісту адміністративного процесу. Однак, не ставлячи за мету виокремлення його видів або форм, слід зауважити єдність наукових думок стосовно місця адміністративного процесу у структурі юридичного процесу як його окремого виду, а також притаманності процесуальної форми. Спірність, а отже, і основу подальшої наукової дискусії викликають положення про доцільність указівки на рівнозначність в адміністративному праві та процесі позовного провадження, у формі якого реалізується адміністративне судочинство, та позасудового провадження, що здійснюється органами виконавчої влади, іншими органами, їхніми посадовими особами, у межах повноважень, установлених законодавством, спрямованих на реалізацію норм матеріального права – адміністративного та в деяких випадках — норм інших галузей права.

Джерела

1. Авер’янов В. Б., Бояринцева М. А., Кресіна І. А. та ін. Права громадян у сфері виконавчої влади: адміністративно-правове забезпечення реалізації та захисту / За заг. ред. В. Б. Авер’янова. – К.: НВП «Видавництво «Наукова думка» НАН України, 2007. – 585 с.

2. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики /За заг. ред. Авер’янова В. Б. – К.: Факт, 2003. – 384 с.

3. Перепелюк В. Г. Адміністративний процес. Загальна частина: Навч. посіб. — Чернівці: Рута, 2003. — 367 с.

4. Кодекс адміністративного судочинства України: Кодекс, Закон від 06.07.2005 № 2747-IV // Відомості Верховної Ради . – 2005. – № 35–36, № 37. – Ст. 446.

5. Великий енциклопедичний юридичний словник / За ред. акад. НАН України Ю. С. Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавницво «Юридична думка», 2007. – 992 с.

6. Демський Е. Ф. Адміністративне процесуальне право України: Навч. посіб. – К.: Юрінком Інтер, 2008.– 496 с.

7. Бандурка О. М., Тищенко М. М. Адміністративний процес: Підручн. для вищих навчальних закладів. (Рос. мовою). — К.: Літера ЛТД, 2001. – 336 с.

8. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У 2-х т.: Т. I. Загальна частина / Ред. колегія В. Б. Авер’янов (голова) та ін. – К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2007. – 592 с.

9. Вовк П. В. Захист прав, свобод та інтересів громадян в адміністративному суді першої інстанції: Дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.07. Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. — Одеса, 2009. – 204 с.

10. Рязановский В. А. Единство процесса. – М.: ОАО «Издательский Дом «Городец», 2005. – 80 с.

11. Зайцев И. Административный иск // Российская юстиция. – 1996. – № 4. – С. 25.

12. Про звернення громадян: Закон України від 02.10.1996 р. № 393/96-ВР// Відомості Верховної Ради. — 1996. — № 47. — Ст. 256.

13. Швед Е. Ю. Процесуальні акти-документи у адміністративному судочинстві: Дис. … канд. юрид. наук. 12.00.07: Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. — Х., 2009. – 200 с.

Автор: Яна Іваненко