Право, яке належить виключно народові

Після прийняття 28 червня 1996 року Конституції досі незмінними залишились її розділи I «Загальні засади», III «Вибори. Референдум» і ХIII «Внесення змін до Конституції України», які за рішенням Конституційного Суду України (далі – Суд) від 11 липня 1997 року № 3-рп/97 (справа про конституційність тлумачення Верховною Радою України статті 98 Конституції України) визначені засадами конституційного ладу (абзац 1 п. 4 мотивувальної частини) [1, c. 32]. Про значення інших розділів Основного Закону в рішенні нічого не сказано. Головним у цьому аспекті є розуміння категорії «конституційний лад в Україні», розкриття змісту якої гостро постало перед учасниками політико-правового процесу. Актуалізація цієї проблеми зумовлена застосуванням конституційно-правового механізму здійснення належного виключно народові права визначати і змінювати конституційний лад в Україні (далі – права народу).

Уникаючи обмеження у визначенні конституційного ладу лише I, III і ХIII розділами Основного Закону, в рішенні Суду від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005 (справа про здійснення влади народом) висловлено думку, згідно з якою конституційний лад – це те, що «закріплюється Конституцією України» (абзац 1 п. 2 резолютивної частини) [4, с. 151]. Якщо з наукової точки зору те чи інше поняття та сприйняття конституційного ладу є предметом пошуку і обговорення, подальшого вивчення його сутності, структури, динаміки тощо [6, с. 152–156], то в практичній площині цілком задовольняє розуміння його як певної системи державного, політичного, суспільного устрою, відображеної та закріпленої в Основному Законі. Тобто всі інші положення його розділів також належать до тих елементів системи, по суті з яких і складається конституційний лад в Україні [8, c. 91]. У даному контексті це означає повний збіг такого його розуміння з правом народу визначати і змінювати цей лад. Отже, внесені парламентом України 8 грудня 2004 року зміни до Конституції України мали наслідком зміни в конституційному ладі: перехід від президентсько-парламентської форми правління в державі до парламентсько-президентської, перерозподіл повноважень, визначення нових засад формування вищих органів державної влади, взаємовідносин між Президентом, парламентом і урядом тощо.

У зв’язку з цим постає низка важливих питань про здійснення виключно народом права змінювати конституційний лад в Україні. Як відомо, ніякої його безпосередньої участі (що головне) у процесі внесення змін до Основного Закону 8 грудня 2004 року не було і не спостерігалось. У зв’язку з цим виникає сумнів, чи не було порушено, інакше – узурповано право українського народу, зокрема парламентом, що категорично забороняється Конституцією (ч. 3 ст. 5). Якщо таке порушення мало місце, тоді ким і в який спосіб це право народу має бути відновлено? Адже йдеться про додержання та виконання норм Основного Закону, захист і гарантії конституційних прав і свобод мільйонів громадян.

Аналіз змісту положень чинної Конституції дає підстави стверджувати про наявність конституційно-правового механізму відновлення порушеного права народу. В цьому процесі важливо залучити цей механізм, скористатися правом, наданим главі держави, народним депутатам, Уповноваженому Верховної Ради з прав людини, іншим суб’єктам звернутися з відповідним клопотанням до органу конституційної юрисдикції. Характерно, що після прийняття 8 грудня 2004 року Закону «Про внесення змін до Конституції України» і досі, незважаючи на очевидні порушення встановленого Конституцією порядку (низку пропонованих змін було ухвалено без надання на них висновку Суду), його прийняття так і не було оскаржено, хоча розмов і намірів (іноді й грізних) про порушення права народу, конституційної процедури не бракувало. І як наслідок усього, перед політиками, владою, правовою наукою знову постало завдання удосконалити чинну Конституцію України, що й обговорюється сьогодні на численних наукових конференціях, семінарах і симпозіумах.

Є різні варіанти удосконалення Основного Закону України: від внесення окремих змін до нього і підготовки нової редакції до прийняття нової Конституції. Але розділ ХIII чинної Конституції, як відомо, передбачає лише внесення змін до Конституції. Щодо прийняття нової, то в ньому навіть згадки про це немає, хоча в низці рішень Суду допускається прийняття такої Конституції всеукраїнським референдумом. Вирішення питання уперше було запропоновано указом Президента України від 15 січня 2000 року № 65/2000 «Про проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою». У п. 6 ст. 2 указу пропонувалось винести на такий референдум питання: «Чи згодні ви з тим, що Конституція України має прийматися всеукраїнським референдумом?» Таку редакцію п. 6 ст. 2 указу рішенням Суду від 27 березня 2000 року № 65/2000 (справа про всеукраїнський референдум за народною ініціативою) було визнано неконституційною, бо це питання «виноситься на всеукраїнський референдум без з’ясування волі народу щодо необхідності прийняття нової Конституції України і, отже, ставить під сумнів чинність Основного Закону України, що може призвести до послаблення встановлених ним основ конституційного ладу в Україні (виділ. мною – Є. Є.), прав і свобод людини і громадянина» (абзац 5 п/п 4.4 п. 4 мотивувальної частини) [2, с. 43].

Наведена аргументація висновку Суду не є переконливою. По-перше, стосовно «з’ясування волі народу» з такого висновку аж ніяк не випливає, що це має здійснюватися лише на всеукраїнському референдумі. Для цього є й інші, не менш ефективні способи, зокрема: опитування громадської думки, проведення спеціальних моніторингів, соціологічних та інших досліджень. Тільки в Україні таку роботу виконують численні національні та міжнародні дослідницькі установи (центри, фонди інститути). Також не треба забувати, що воля народу є основою діяльності (має бути) Президента, парламенту, уряду держави, якою вони зобов’язані керуватися і виконувати. Воля народу не є якоюсь загадкою, хоча на виборах її таємниця певний час зберігається і охороняється законом. Вона формується під впливом численних життєво важливих економічних, політико-ідеологічних, демографічних, екологічних, соціально-культурних, духовних та інших чинників. Концентровано дія цих чинників особливо проявляється під час проведення виборів Президента, депутатів парламенту, органів місцевого самоврядування, коли майже кожний кандидат чи претендент намагається ідентифікувати свою програму розвитку країни з волею народу.

Тому без з’ясування волі народу, тобто без її знання, не спираючись на неї у своїй діяльності, навряд чи можливо успішно здійснювати внутрішню і зовнішню політку держави, та ще й розраховувати на підтримку народу. Воля народу, як і його життєві потреби й інтереси, завжди відома, а проблема полягає в її сприйнятті владарюючими (правлячими) в державі колами. В Україні сучасного періоду ці кола представлені провідними політиками, бізнесменами, номенклатурними чиновниками. Як показує саме життя, може бути різне ставлення до волі й інтересів народу і «за підтримку», і «проти». Промовистим прикладом цього є активна протидія правлячих кіл реалізації схваленим на всеукраїнському референдумі 16 квітня 2000 року питанням про обмеження депутатської недоторканності народних депутатів, зменшення їх загальної кількості з 450 до 300, підтримки ідеї формування двопалатного парламенту.

Отже, суспільство було поставлено перед тим фактом, що народного волевиявлення на всеукраїнському референдумі було замало, бо для його здійснення потрібна ще й воля його обранців – Президента і парламенту. По-друге, дещо надуманою є мотивація в рішенні № 3/2000, що прийняття нової Конституції може призвести до послаблення конституційного ладу. За такою логікою і розділ ХIII Конституції можна сприймати таким, що містить потенційну загрозу цьому ладові, бо передбачає можливість внесення змін до неї. У згаданому рішенні Суд мав би чітко сказати: оскільки чинний Основний Закон України не передбачає прийняття нової Конституції, то і сформульоване у п. 6 ст. 2 указу № 65/2000 питання є неконституційним, а не стверджувати те, що не пов’язано з реальністю.

Водночас намагання показати безпроблемність реалізації волі народу в державно-владних відносинах через безпосередню і представницьку демократію іноді так спотворює конституційно-правову реальність, що важко знайти, де право народу, а де державної влади, де, можливо, є прояв узурпації і першого, і другого. У цьому аспекті дуже цікавими є окремі правові позиції органу конституційної юрисдикції. Певним «винаходом» є конструкція, викладена в його рішенні від 11 липня 1997 року № 3-рп/97. У ній, зокрема, зазначається, що «Конституція України прийнята Верховною Радою України від імені Українського народу … який відповідно до статті 5 Конституції України має виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні», що її прийняття парламентом «було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу», який «тільки одноразово уповноважив (виділ. мною – Є. Є.) Верховну Раду на її схвалення» (абзац 1 п. 4 мотивувальної частини) [1, с. 32].

Штучність такої конструкції очевидна, як і приховані в ній суперечності. По-перше, під час прийняття Конституції не було безпосереднього акту реалізації суверенітету народу, адже таким актом мав бути всеукраїнський референдум, призначений парламентом або Президентом чи їх спільним рішенням. І якщо вести мову про народний суверенітет, то безпосередньо вперше і поки що востаннє його було реалізовано всенародним референдумом 1 грудня 1991 року на підтвердження Акта проголошення незалежності України. По-друге, у ч. 2 ст. 5 Конституції йдеться про «право визначати і змінювати...», яке «належить виключно народові» (виділ. мною – Є. Є.), а «не виключне право народу», як сказано у згаданому рішенні Суду, а пізніше в його ж рішенні від 16 квітня 2008 року № 6-рп/2008 [5, с. 134]. Йдеться про підміну змісту різних категорій: «право, належне виключно народові» і «виключне право». Адже в цьому контексті право, крім того, що належить виключно народові, згідно з п. 1 ч. 1 ст. 85, ст.ст. 155, 156 Конституції воно також належить Верховній Раді України. Тому це право вже не є виключним, що й засвідчує неузгодженість ст. 5 з положеннями п. 1 ч. 1 ст. 85, ст.ст. 155, 156 Основного Закону. Водночас у суспільстві, зокрема в науковому середовищі та державно-владних установах, визріває думка про реальність здійснення права народу, зокрема прийняття ним нової Конституції України на всеукраїнському референдумі.

У рішенні від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005 Суд чітко визначився у своєму ставленні  до прийняття нової Конституції України. Посилаючись на нормативно-правовий зміст положень ч. 2, 3 ст. 5 Основного Закону України, Суд формулює висновок, згідно з яким «народ має право приймати нову Конституцію України» (абзац 3 п/п 4.3. п. 4 мотивувальної частини). Але це стосується права народу визначати конституційний лад, а змінювати його, наголошується в рішенні, він може відповідно до Основного Закону «в порядку, встановленому його розділом ХIII» (абзац 1 п. 2 резолютивної частини). А цей порядок, на що вже зверталась увага, не визначає народ суб’єктом внесення змін. Проблеми не було б, якби положення ст. 155 чинної Конституції мало продовження: «і затверджується всеукраїнським референдумом». Тоді був би певний його зв’язок зі ст. 5 Основного Закону, відпали б наявні перешкоди у здійсненні права народу змінювати конституційний лад. На жаль, цього не сталось, що тільки сприяло появі проблемності в реалізації в певних ситуаціях положення Основного Закону, за яким «норми Конституції України є нормами прямої дії» (ч. 3 ст. 8), і зокрема стосується прямої дії задекларованого у ч. 3 ст. 5 права народу визначати і змінювати конституційний лад.

Змушені констатувати, що сьогодні, як і в політико-правовій ситуації 2000 року під час проведення всеукраїнського референдуму та спроб  імплементації його результатів, не з’ясовано питання механізму, який потрібно залучити для реалізації права народу на прийняття нової Конституції України. Можливо, що, вирішуючи питання неконституційності п. 6 ст. 2 указу № 65/2000, Суд відчув стурбованість суспільства щодо реальності намірів Президента прямо, оминаючи чинний порядок внесення змін до Основного Закону, вийти з проектом нової Конституції на затвердження всеукраїнським референдумом і таким чином впровадити результати, схвалені референдумом за народною ініціативою 16 квітня 2000 року. Можливо, що завдяки рішенню Суду № 3/2000 глава держави утримався тоді від такого політичного кроку. Поданий ним до парламенту законопроект «Про внесення змін до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» висновком Суду від 27 червня 2000 року № 1-в/2000 (справа про внесення змін до статей 76, 80, 90, 106 Конституції України) було визнано таким, що відповідає вимогам ст.ст. 157 і 158 Основного Закону [2, с. 128].

З огляду на складну й не зовсім сприятливу політичну ситуацію для впровадження в такий час змін до Конституції глава держави відкликав із Верховної Ради свій законопроект, перспективу на прийняття якого після цього було втрачено, і Президент водночас втратив свою ініціативу в процесі впровадження конституційної реформи. По суті, аналогічна доля спіткала і законопроект «Про зміни до Конституції України за результатами всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року», поданого до Верховної Ради з ініціативи народних депутатів [2, с. 136–144]. Отже, воля народу, спрямована на зміни конституційного ладу, залишилась без підтримки і з боку глави держави, і з боку парламенту, народних депутатів.

На сучасному етапі в суспільстві поширюється думка про необхідність прийняття нової Конституції України або нової редакції чинної. У рішенні Суду від 16 квітня 2008 року № 6-рп/2008 обидва варіанти розглядаються як тотожні [5, с. 135], з чим не можна погодитись. Уживання терміну «нова редакція» є некоректним до такого виняткового за своєю роллю у правовій системі суспільстві акта, яким є Конституція України. У практиці законотворення використовується нормотворча техніка підготовки, прийняття та набрання чинності новими редакціями законів, проте вона не є такою досконалою, щоб можна було пристосувати її і до Конституції [7, с. 188]. Однак, коли вже йдеться про нову редакцію, то її ухвалення можливе лише в порядку, встановленому для внесення змін до чинної Конституції. Адже в цьому сенсі нова редакція – не що інше, як те саме внесення змін, можливо, більш тотальне, до всіх без винятку її розділів.

За всіма юридичними ознаками під терміном «нова редакція» насправді приховується проект нової Конституції, у якому визначення конституційного ладу є правом виключно народу. Отже, незалежно від політичних та інших уподобань проект нового Основного Закону підлягає затвердженню всеукраїнським референдумом. Але як це здійснити, в який спосіб, чинним Основним Законом  прямо не врегульовано, а вирішувати його потрібно відповідно до прямої дії положення ч. 3 ст. 5 Конституції України – права народу визначати конституційний лад, а в разі потреби і змінювати його. Розділ ХIII Конституції лише частково, на останньому етапі передбачає участь народу в цьому процесі, і то, якщо зміни стосуються розділів I, III I ХIII, в інших випадках про право народу і згадки немає. Більше того, за Основним Законом право змінювати конституційний лад насправді належить виключно Верховній Раді України.

Відповісти на поставлене питання намагався Суд у рішенні від 16 квітня 2008 року № 6-рп/2008, зазначивши, що «відповідно до Конституції України формою здійснення установчої влади народом є всеукраїнський референдум, що проголошується за народною ініціативою», який «може бути проведений з порушених у конституційних поданнях питань у порядку, який має бути визначений (виділ. мною – Є.Є.) Конституцією і законами України» (абзац 9 п. 4 мотивувальної частини) [5, с. 135]. Однак не все тут так ясно і просто, як може здаватися на перший погляд. По-перше, установча влада народу (народне волевиявлення) здійснюється також через вибори, інші форми безпосередньої демократії (ст. 69 Конституції), а не тільки всеукраїнським референдумом лише з народної ініціативи. Зауважимо й те, що ст.ст. 154, 156 Основного Закону в переліку суб’єктів права на подання до парламенту законопроекту про внесення змін до Конституції не називають народну ініціативу (об’єднання громадян України), яка відповідно до ч. 2 ст. 72 Конституції має право вимагати проведення всеукраїнського референдуму.

З огляду на певний досвід з проведення всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року увагу привертає те, що на нього було винесено не законопроекти про внесення змін до Конституції, а питання, з яких у разі схвалення їх народом мали б бути підготовлені та подані до парламенту відповідні законопроекти. У зв’язку з цим дещо вразливою є позиція Суду з прийняття нової Конституції всеукраїнським референдумом з народної ініціативи. Можливо, це недолік порядку внесення змін, що визначений розділом ХIII Основного Закону. Але він є таким, яким був встановлений парламентом 28 червня 1996 року. По-друге, за зазначеним рішенням Суду проведення такого референдуму з питання прийняття нової Конституції можливе, але в порядку, який потрібно визначити Конституцією і законами України. Тобто спочатку потрібно внести зміни до її розділу ХIII (у якому поки що немає підстав внесення змін всеукраїнським референдумом з народної ініціативи), які до того ж необхідно затвердити всеукраїнським референдумом (ст. 156). Лише після цього можна вирішувати питання з прийняття нової Конституції. Знову, здається, потрапляємо у глухий кут, щойно починаємо говорити про здійснення установчої влади народу, права, що належить виключно йому.

Усе це, природно, загострює питання реалізації права народу, яку в різних джерелах зазвичай прикривають цитуванням відповідних текстів Основного Закону або такою їх інтерпретацією, що більше спрямована на дезавуювання наявної проблеми, аніж на її розуміння і розв’язання. У зв’язку з цим припустимо, що внесенні парламентом 8 грудня 2004 року зміни до Конституції формально нібито не суперечили встановленому порядку, хоча й були очевидні порушення процедури в процесі їх ухвалення (під час розгляду законопроекту до нього було внесено поправки, на які Суд відповідно до вимог ст. 159 Конституції не давав свого висновку). З другого боку, право народу є пріоритетним перед правом парламенту, як і перед будь-якою публічною владою. Реалізація народом такого права є здійсненням його установчої влади, яка за визначенням Суду є первинною, єдиною і невідчужуваною від народу [4, с. 148]. Саме це і є сутністю конституційної формули: «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ» (ч. 2 ст. 5).

Але згідно з реальною логікою Конституції народ взагалі позбавлений права змінювати конституційний лад в Україні. Як відомо, в період із дня прийняття 16 липня 1990 року Декларації про державний суверенітет України і по 28 червня 1996 року в суспільстві обговорювали кілька концептуально різних проектів нової Конституції України. Який з них був найбільш прийнятним і оптимальним, відповідав історичним і національним традиціям, культурі, ніхто український народ не запитував, так само не звертався до нього, щоб з’ясувати його волю з цього питання. Та і як можна її з’ясувати, якщо нову Конституцію України приймали під покровом ночі з 27 на 28 червня 1996 року, тільки 13 липня її текст було опубліковано в офіційних виданнях: газетах «Голос України» і «Урядовий кур’єр». Із тексту дізналися, що нова Конституція України набула чинності з дня її прийняття (ст. 160 Конституції), тобто з 28 червня 1996 року. А до цього часу з даного питання встигли подискутувати судді, інші посадові та службові особи, адже йшлося про застосування нового Основного Закону України, захист прав і свобод людини і громадянина на підставі прямої дії його норм. І як буває в таких випадках, справу про набуття чинності новою Конституцією України довелося вирішувати органові конституційної юрисдикції [1, с. 39–42].

Підсумовуючи наведене, зазначимо, що право визначати і змінювати конституційний лад в Україні, яке належить виключно народу, може бути реалізовано тільки всеукраїнським референдумом шляхом прийняття Конституції України, а також внесення до неї змін. І Президент України як глава держави та гарант Конституції, склавши присягу народові на вірність Україні та спираючись на його волю, має відігравати головну роль у здійсненні цього права народу, застосовувати конституційно-правовий механізм його забезпечення.

Джерела

1. Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. 1997–2001. – Кн. 1. – К.: Юрінком Інтер, 2001.

2. Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. 1997–2001. – Кн. 2. – К.: Юрінком Інтер, 2001.

3. Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. 2002–2003. – Кн. 4. – К.: Юрінком Інтер, 2004.

4. Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. 2005. – Кн. 6. – К.: Юрінком Інтер, 2006.

5. Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. 2008. – Кн. 8. – К.: Ін Юре, 2008.  

6. Скрипнюк О. В. Курс сучасного конституційного права України. – Х.: Право, 2009.

7. Федоренко В. Л. Система конституційного права України: теоретико-методологічні аспекти. – К.: Ліра-К, 2009.

8. Чушенко В. І., Заяць І. Я. Конституційне право України. – К., 2007.

Автор: Єлизавета ЄВГРАФОВА