Парламентаризм як засіб розвитку демократії

Інститут парламентаризму є ключовим елементом сучасних політичних систем: ступінь демократизації суспільства залежить від рівня наукового осмислення сутності парламентаризму, його впровадження в політичну практику держави. Інтерес до проблем функціонування інституту парламентаризму у вітчизняній політичній науці викликаний процесами, що відбуваються в українському суспільстві.

Системна криза пострадянської України й нездатність Верховної Ради ефективно виконувати функції демократичного парламенту зумовили доцільність проведення конституційно-правової реформи. У рамках трансформації українського суспільства активізувався конституційний процес, і центральним питанням політичної реформи стала зміна форми державного правління, перерозподіл повноважень між парламентом і Президентом. Від успішності здійснюваної реформи залежить не тільки демократична визначеність політичної системи країни, а й можливість інтеграції України в європейські структури  згідно з проголошеним зовнішньополітичним курсом [9].

Унікальність парламенту як політичного інституту полягає в його ролі посередника між суспільством і органами виконавчої влади; системи, у якій формується владна воля нації на основі представництва структурованих груп інтересів на державному рівні. На етапі демократичних реформ соціальна структура змінюється надто швидко й часто трапляється, що необхідні інституційні перетворення відбуваються зі значною затримкою. Інерційність української політичної системи багато в чому пов’язана з недоліками функціонування інституту парламентаризму. Сучасна українська політична еліта на практиці демонструє неспроможність ефективно керувати соціально-економічними та політичними процесами.  Розвитку пострадянської України притаманна тривала нестабільність усієї державної системи, яка посилюється через відсутність форм реальної відповідальності владних структур за подолання модернізаційного синдрому.

Сутність парламенту, його місце й роль у політичній системі у вітчизняній політико-правовій думці мають звужене трактування – їх розглядають як законодавчий механізм. Саме цим визначається роль Верховної Ради в системі державної влади України. Такий погляд сприяє реалізації парламентом інтересів окремих суспільних груп, політичних акторів, зокрема й непартійних, що існують наразі, але не враховує прискореної соціально-політичної динаміки. Унаслідок цього питання функціонування українського парламенту, висвітлення інших його функцій, окрім законодавчої, мають недостатнє теоретичне обґрунтування. Поза увагою вітчизняних дослідників залишаються важливі аспекти забезпечення реального народного представництва й функціонування парламенту як представницького інституту влади. В сучасній політологічній літературі не до кінця вивчено проблематику оформлення парламентської більшості, опозиції та ін. Тож виявляється низка  аспектів, суперечностей і зумовлених цим труднощів реалізації принципів парламентаризму в політико-правовій практиці України, що потребує подальшого дослідження і вивчення.

Як справедливо зазначає В. Горбатенко, «на противагу жорсткому ідеалу, ідеологія модернізації на демократичних засадах включає в себе довіру до самодіяльної творчості громадянського суспільства, котра несе в собі справедливість, суспільний порядок, соціальну стабільність» [1, с. 156]. Доречно нагадати: експерти Всесвітньої організації охорони здоров’я вважають, що благополуччя особистості більшою мірою зумовлене самооцінкою та почуттям соціальної приналежності, ніж біологічними функціями організму. Воно пов’язане з реалізацією фізичних, духовних і соціальних потенцій людини. Стає дедалі очевиднішим, що громадськість має бути затребуваною не лише і не так у виборчих кампаніях, як у постійному діалозі з владою на всіх рівнях, у спільному пошуку істини разом із владними структурами, політичними лідерами, бо монополії на істину не має ніхто, а шукати її разом, з допомогою досвідчених фахівців, які є в усіх секторах економіки й сферах суспільного життя, надійніше.

Метою співтворчості держави та суспільства, інакше кажучи, завданням парламентаризму є: 1) навчитися обирати якісний склад парламенту, тобто людей з відповідними фаховими та моральними якостями; 2) обирати через парламентські рішення такі моделі суспільного розвитку, які консолідували б націю, відповідали її історичним очікуванням, забезпечували зв’язок часів. Загалом розвиток парламентаризму слід розглядати як масштабне інтелектуальне завдання держави та суспільства на тривалу перспективу . Це зумовлено тим, що: 1) демократичне суспільство – вкрай складна форма організації суспільного життя, але водночас вона дає змогу кожному індивідууму відчути свою неповторність; 2) демократія – це не політичні гасла, це дії культурних людей. Тому належить розширити погляд на значення культури й культурної політики держави для демократичної трансформації суспільства; 3) політичним партіям для виконання репрезентативної функції у демократичній системі потрібен парламентський простір діяльності; 4) процес становлення професійного парламенту є вельми непростим, тривалим, згадаймо бодай історію розвитку парламенту Великої Британії. Головне – рухатися у правильному напрямку, тобто, на наш погляд, у бік неухильного підвищення культури парламентаризму.

Культура парламентаризму полягає, за нашим визначенням, у постійному відчутті державою та громадянським суспільством одне одного, в усвідомленні партнерами важливості діалогу влади й суспільства, всіх його громадян –  виробленні механізмів такого діалогу, досягненні позитивних результатів співтворчості. Готовність до співробітництва з владою може ґрунтуватися лише на розумінні та довірі. Основними детермінантами довіри в управлінні, як відомо, є: 1) прозорість, відкритість; 2) зворотність зв’язку; 3) перспективність, довготерміновість відносин; 4) раціональність, доцільність, вигідність відносин; 5) емоційність зв’язку. Держава, зокрема місцева та регіональна влада, в демократичній системі управління мають вчитися працювати так, щоб сприяти людям у здобуванні знань, відігравати роль радників, регулювати діяльність тактовно, опосередковано, без зайвого контролю й регламентації.

Розвиток Української держави в перехідний період пов’язаний з руйнацією традиційного способу життя, усталених соціальних практик, моральних норм і цінностей. Водночас цей процес відбувався в контексті глобальних суспільних перетворень, зумовлених трансформацією розвинених західних країн у постмодерні суспільні утворення, що значно ускладнило проблему легітимації правових норм і політичних рішень. В українському суспільстві це проявилось у суперечливих формах його модернізації. Виникла дуже неоднозначна й непрогнозована ситуація, коли (як зазначав А. Єрмоленко) подальший розвиток нашого суспільства як «нації, що запізнилася», чи як нації, котра «наздоганяє модернізацію», неминуче відтворюватиме і традиційні для модерного суспільства конфлікти, і ті, що належать до постмодерного суспільного стану, а це загрожуватиме соціальній стабільності [4, с. 77].

Батьківщиною сучасного парламентаризму вважається Англія. Прообраз парламенту створено в Англії ще в XIII столітті, коли король Іоанн Безземельний був змушений підписати «Велику хартію вольностей». Відповідно до цього документа, король не мав права вводити нові податки без згоди королівської ради. Велика Британія – перша країна, де парламент узяв на себе всю повноту влади.

Найстарішими у світі вважаються парламенти Острова Мен (тинвальд) та Ісландії (альтинг), які виникли в X столітті. Тинвальд, створений в 979 році, протягом своєї історії діяв безупинно, альтинг, що виник близько 930 року, офіційно не працював у 1801 та 1845 роках (хоча неофіційні збори відбувалися).

Парламентаризм – широке за змістом поняття, яке охоплює і форму організації державної влади, і конкретний спосіб управління державою, і механізм взаємодії парламенту з інститутами виконавчої та судової гілок влади, і систему взаємодії держави та суспільства [8, с. 463].

У досить розлогому визначенні поняття парламентаризму зазначено, що парламентаризм – це система представницьких органів влади, за якої чітко розподілені функції законодавчих і виконавчих органів і в якій вирішальну роль відіграє парламент як постійно діючий представницький орган влади [9, с. 463].

Із застосуванням двох підходів (широкого й вузького) наведено визначення парламентаризму в політологічному словнику за редакцією М. Головатого й О. Антонюка. Зокрема, в широкому значенні парламентаризм – це система державної влади, за якої вельми істотна роль належить народному представництву (парламенту), у вузькому значенні – це система владних відносин, за якої чітко розподілено функції законодавчих і виконавчих органів, коли провідну роль відіграє парламент як постійно діючий представницький, законодавчий і контролюючий орган влади [6, с. 563].

Цікава також пропозиція Ю. Шемшученка визначати парламентаризм як систему організації й функціонування державної влади з особливою роллю парламенту. Він наголошує, що місце парламенту серед інших державних органів і його діяльність «визначають характер і зміст парламентаризму» [10].

Також цікавим, безперечно, є підхід до розуміння парламентаризму в умовах перехідного суспільства відомого науковця М. Сьєдіна. Учений пропонує аналізувати парламент як у правовому, так і в політичному аспектах. У першому випадку йдеться про роль парламенту, який визначається конституційно-правовими нормами, у другому – про фактичну його участь у політичному процесі, що інколи не передбачено нормами Конституції. Такий підхід відтворює ускладнення суспільного життя, яке не можна регулювати тільки за допомогою законів та адміністративних методів із боку держави. Така ситуація є наслідком посилення ролі громадянського суспільства. А коли його «агентами впливу» на державу є партії, то держава для таких цілей змушена звертатися по допомогу до парламенту, рекрутуючи як «агентів впливу» парламентаріїв [8, с. 10].

Максимально наближають поняття парламентаризму до самого парламенту також автори енциклопедичного довідника з державного права ФРН, які стверджують, що парламентаризм – це форма представництва народу (коріння її сягає середньовіччя), що набуває вигляду обраних чи скликаних зборів [7, с. 24].

І хоча є класична інтерпретація, що характеризує парламентаризм як розподіл влад на законодавчу, виконавчу і судову, варто коректніше підходити до такого визначення. Раціональнішим є використання словосполучення «поділ влади». Наприклад, видатний політолог і філософ Р. Дарендорф зазначав, що поділ влади – «це розмежування функцій єдиної державної влади, розмежування повноважень між відповідними державними органами, забезпечення їх балансу і взаємного стримування» [2, с. 36].

Парламентаризм як елемент політичної структури держави зазвичай розглядають крізь призму організації найвищих органів державної влади і ототожнюють із парламентарною (парламентською) республікою чи монархією. Проте це не може ставити під сумнів значущість парламентів і парламентаризму за умов президентської, парламентської чи змішаної республіки. Окрім того, в межах таких визначень є чимало конкретніших моделей, сутність яких також виявляється за допомогою епітета «парламентська» – чи то як допоміжного прикметника, чи то як базового елементу певної форми правління [5].

Характеризуючи поняття й суть парламенту та парламентаризму, необхідно  розглянути й визначення, затверджені конституційними нормами. Дефініція, що міститься у ст. 75 Конституції України, є чи не найвдалішою. Вона акцентує увагу на місці Верховної Ради у державному механізмі. Ця дефініція називає основну функцію парламенту, його «закодоване» у понятті законодавчої влади призначення. Важливим є і те, що згадана дефініція чітка, коротка та юридично коректна. Водночас виконано вимоги юридичної техніки, які існують об’єктивно, до викладення саме конституційного тексту [9].

Концептуально невдалими є конституційні дефініції, які визначають парламент як «вищий представницький орган» (Грузія, Казахстан і Узбекистан). Схоже визначення можна сприймати як натяк на існування субординованої системи представницьких органів, де саме парламент «увінчує» цю систему. Такий підхід до визначення парламенту є анахронізмом, це своєрідний рецидив регламентації організації державної влади, побудованої на принципах системи рад [4, с. 12].

Неприйнятним є також підхід, за яким парламент визнається «найвищим органом державної влади». Схоже формулювання містилося у ст. 7 Конституції УРСР 1978 року.

Зауважмо, що в деяких країнах термін «народне представництво» набув офіційного значення. Наприклад, у Великій Британії закони про парламентські вибори мають назву законів про народне представництво. Нерідко сам парламент прямо чи опосередковано в політичних і наукових текстах називають органом народного представництва. Тут слушно навести слова видатного теоретика права Б. Кістяківського: «Найважливіша функція влади – законодавство – у правовій державі цілковито підпорядкована народному представництву» [3, с. 250].

На думку українського вченого В. Шаповала, у визначенні парламенту як представницького органу державної влади необхідно відмовитися від уживаного іноді терміна «представницька влада». Він є хибним з огляду на конституційно прийнятий принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. Такий поділ відтворює функціональне призначення органів, які реалізують ту чи іншу «гілку» влади. Термін «представницька влада» може відтворювати лише спосіб формування відповідних органів – виборність [9, с. 18]. У разі його прийняття концептуально невиправдано будуть поєднані в одне ціле орган державної влади (парламент) і органи місцевого самоврядування (ради). У ст. 5 Конституції таке поєднання заперечується: «Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» [9].

За дев’ятнадцять років незалежності український парламентаризм мав певні досягнення й прорахунки. XXI століття поставило перед ним серйозні виклики, ставши своєрідним «екзаменатором» ефективності організації та діяльності національного парламенту в умовах конституційно-правової реформи, перші спроби здійснення якої можна пов’язати з проведенням усеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року. Нагадаємо, що цей референдум серед іншого мав на меті з’ясувати громадську думку щодо формування двопалатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів.

На думку багатьох дослідників, зокрема В. Шаповала, про початок історії парламентаризму в Україні треба вести мову у зв’язку з власне українським державотворенням. Насамперед процес формування ідеології парламентаризму відтворений у змісті програмних документів українських політичних партій, створених на початку XX ст., а також у запропонованих ними конституційних проектах.

Однак становлення й розвиток парламентаризму в Україні здійснювались у руслі загальносвітових процесів. Зазначмо, що ідея парламентаризму в історичній ретроспективі не розвивалася по суцільній висхідній лінії. Це зумовлено тим, що Україна існувала як самостійна держава тільки невеликі проміжки часу. В усі інші часи, а це кілька останніх століть, в Україні були тільки фрагменти парламенту, які санкціонувалися спочатку польсько-литовською державою, а потім царською Росією і Радянським Союзом [4, с. 18].

Політичній системі Росії  на різних фазах соціальної динаміки була властива наявність станово-представницьких установ із законо-радницькими функціями, що виражають або волю всього населення, або окремих груп інтересів. Особливості функціонування цих інститутів пояснюються характерними рисами політичної культури населення державних утворень – сприйняттям нації як єдиного цілого, уявленням про загальне благо на національному рівні, традицією делегування повноважень володарювання інститутам політичного управління, колективізмом (в основних елементах, подібних до континентально-європейської політичної культури).

Отже, можна констатувати, що побудова демократичного суспільства неможлива без існування інституту парламенту.

Ефективність роботи парламенту значною мірою визначається правовими засадами його діяльності та функціонування, рівнем правової культури й політичною відповідальністю.

Низька ефективність діяльності Верховної Ради пов’язується з жорстким протистоянням у парламенті різних політичних угруповань. Пропозиції щодо створення двопалатного парламенту з внесенням відповідних змін до Конституції є обґрунтованими. Тим паче, що це питання постає на політичному обрії вже не вперше, а логічного завершення чи розв’язання так і не дістало.

Джерела

1. Горбатенко В. Стратегія модернізації суспільства. – К., 1999.

2. Древаль Ю. Парламентаризм «приглушений» чи раціональний? // Віче. – 2003. – № 9.

3. Кістяківський Б. Вибране. – К.: Абрис, 1996.

4. Малахов В. А., Єрмоленко А. Н. та ін. Етика і політика: проблеми взаємозв’язку. – Київ, 2001.

5. Мироненко Є. Політологічний аналіз теорії дослідження парламентаризму: умови розвитку в сучасній Україні // Персонал. – 2007. – № 6.

6. Навчальний посібник з політології для студентів вищих навчальних закладів / За ред. М. Ф. Головатого, О. В. Антонюка. – К.: МАУП, 2005.

7. Політологічний енциклопедичний словник / Упор. В. П. Горбатенко; За ред. Ю. С. Шемшученка, В. Д. Бабкіна, В. П. Горбатенка. – К.: Генеза, 2004.

8. Съедин Н. А. Особенности становления и развития парламентаризма в России и Украине (сравнительный политологический анализ): Автореф. дис. … канд. полит. наук.  – М., 2002.

9. Шаповал В. М. Парламентаризм і законодавчий процес в Україні: Навч. посібн.  – К.: УАДУ, 2000.

10. Шемшученко Ю. С. Теоретичні засади розвитку українського парламентаризму // Право України.  – 1998. – № 1. – С. 17.

Автори: Тихон Яровой, Наталя Гулєвата