Діяльність Європейського суду справедливості в установленні компетенції Європейського Союзу у сфері охорони навколишнього середовища

Охорона навколишнього середовища є однією з найгостріших глобальних проблем. Світова спільнота докладає значних зусиль для її розв’язання, що зумовлює розвиток міжнародно-правового регулювання цієї сфери. Найінтенсивніше міжнародно-правове регулювання охорони навколишнього середовища здійснюється в Європі.
Аналіз формування й розвитку екологічної політики, компетенції та права Європейського Союзу дає підстави говорити про накопичений позитивний досвід у цій сфері. Так, Договір про заснування Європейського економічного співтовариства, підписаний 25 березня 1957 року в Римі, не містив положень про охоронні заходи екологічного характеру, в ньому взагалі не вживалося поняття «навколишнє середовище». Жодне з положень договору прямо не стосувалося навколишнього середовища [11, с. 45]. Сьогодні ж фахівці вже говорять про існування «європейського екологічного порядку» [13, с. 610].

Сформовані в Європейському Союзі екологічні стандарти й розроблені програми становлять інтерес не тільки для інтеграційних об’єднань інших регіонів, а й для сусідніх держав, зокрема України, які вкрай зацікавлені в розвитку й удосконаленні національного екологічного законодавства. Ми маємо всі підстави вважати ЄС моделлю одного з найефективніших правових регулювань охорони навколишнього середовища у світі.

Для кращого розуміння екологічних стандартів Європейського Союзу необхідно докладніше розглянути процес становлення права охорони навколишнього середовища. Результати дослідження розвитку екологічної діяльності ЄС можуть бути використані для аналізу тенденцій сучасного розвитку екологічної діяльності та стану екологічної компетенції.

Різним аспектам охорони навколишнього середовища в Європейському Союзі присвячені праці таких українських учених, як: А. Андрусевич, В. Вовк, Л. Заблоцька, В. Лозо, Н. Малишева, М. Микієвич. Проте в Україні практично не провадиться комплексного аналізу формування та становлення компетенції ЄС у цій сфері. Наші науковці переважно зосереджували свою увагу на сучасному стані та регулюванні окремих підгалузей права охорони навколишнього середовища, не досліджуючи етапу формування та становлення цієї галузі права ЄС. Тож стаття покликана певною мірою заповнити цю прогалину.

Метою дослідження є визначення з подальшим розглядом комплексу політико-правових аспектів, пов’язаних з участю Європейського суду справедливості у формуванні та розвитку політики, компетенції та права Європейського Союзу у сфері охорони навколишнього середовища.

Рішення Європейського суду значно вплинули на формування політики та визначення повноважень ЄС у сфері охорони навколишнього середовища. Річ у тому, що суд послідовно підтримував ідею надання спільноті широкої компетенції у цій сфері попри те, що ця компетенція не була передбачена Римським договором 1957 року. Таке ставлення суду не є винятковим у його діяльності. Активною була позиція суду і в інших галузях політики спільноти. Як приклад можна навести сферу захисту прав людини. Так само прецедентне право суду відігравало значну роль під час визначення повноважень у питаннях зовнішніх зносин.

Характер екологічних проблем спільноти, що спричинюють звернення до суду, із часом змінився. Можна умовно виокремити два етапи, а в перспективі говорити і про третій. Перший етап завершився у 1987 році з прийняттям Єдиного європейського акта, який заклав правову основу природоохоронної політики спільноти. Перед тим роль суду зводилася переважно до вирішення спорів щодо законності прийнятих спільнотою заходів з охорони навколишнього середовища. Положення, додані до Єдиного європейського акта щодо природоохоронної політики, внесли з точки зору права багато незрозумілого, через що почався новий етап судових розглядів.

Що стосується порушень у сфері природоохоронних заходів, то вони, як правило, пов’язані з нездатністю держави-члена прийняти національне законодавство, що передбачає застосування директив ЄС.

Одне з перших рішень суду у сфері природоохоронних заходів було винесене в березні 1980 року (справи № 91/79 та № 92/79, Комісія проти Італії). Комісія подала позов проти Італії у зв’язку з невиконанням Директиви Ради про зближення законодавств держав-членів у питаннях, що стосуються мийних засобів (№ 73/404 від 22.11.1973)1, а також Директиви Ради про зближення законодавств держав-членів у питаннях щодо вмісту сірки в деяких видах рідкого палива (№ 75/716 від 24.11.1975)2. Італія вважала, що питання «виходить за рамки» повноважень Комісії. Суд ухвалив, що обидві розглянуті ним директиви правомірно ґрунтувалися на статті 115 Договору про функціонування Європейського Союзу3, яка уповноважує співтовариство затверджувати всі заходи, необхідні для усунення торгових бар’єрів, що є наслідком диспаритету в національному законодавстві держав-членів. Отже, стаття 115 була визнана як правова основа природоохоронних заходів, які здійснювалися з метою узгодження національних законодавств [6].

Дещо пізніше у зв’язку з розглядом серії із шести справ, відповідачем з яких виступала Бельгія, Європейський суд, розтлумачивши статтю 268 Договору, розширив правові підстави для природоохоронних директив (справи № 68/81, 69/81, 70/81, 71/81, 72/81, 73/81, Комісія проти Бельгії). Суд визнав природоохоронні заходи як одне з повноважень співтовариства, що розуміють [7] аналогічно до прецедентного права стосовно компетенції у сфері зовнішніх зносин.

У своєму преюдиціальному рішенні від 1985 року суд визначив, що принцип свободи торгівлі не повинен розглядатися як абсолютний, він має підпадати під дії певних обмежень, обґрунтованих поставленими перед співтовариством цілями, зумовленими загальним інтересом. Директиви слід розглядати з погляду перспективи охорони навколишнього середовища, що є однією з важливих цілей співтовариства [8]. Суд вирішив зупинитися на такому сильному формулюванні, тому що рішення виносилося в період, коли відбувалося обговорення запропонованих змін до установчого договору. Своєю позицією в цих дискусіях суд продемонстрував підтримку пропозиції вважати охорону навколишнього середовища однією з цілей співтовариства. У цій ситуації маємо приклад активного втручання суду. Ухвалення рішення судом ґрунтувалося на тому, чим, на його думку, міг бути закон, а не на тому, чим закон був насправді [5, с. 46].

Думка суду про те, що захист навколишнього середовища є однією з ключових цілей співтовариства, дістала підтримку й отримала подальший розвиток у рішенні з іншої справи – «Комісія проти Данії», більше відомої як «Справа про датські пляшки» (Danish Bottles case). У своєму рішенні Європейський суд справедливості визнав принципову правомірність запровадження торгових обмежень із метою захисту навколишнього середовища [9].

Поставивши охорону навколишнього середовища на один щабель з іншими цілями співтовариства, суд узяв на себе обов’язок збалансувати інтереси охорони навколишнього середовища з інтересами внутрішнього ринку, застосувавши принципи недопущення дискримінації та пропорційності. Необхідно зважати, що сталося це до внесення положень щодо охорони навколишнього середовища до установчого договору співтовариства. Мотивування суду вочевидь виходило за рамки автентичного тлумачення. Своїм активним втручанням суд значною мірою сприяв політичній і законотворчій діяльності співтовариства.

Після прийняття 1986 року Єдиного європейського акта Європейське економічне співтовариство вперше отримало повноваження у сфері охорони навколишнього середовища. У розділі VII цього документа визначено принципи діяльності співтовариства у сфері охорони навколишнього середовища. Зміни, які Єдиний європейський акт вносив до Договору про заснування Європейського співтовариства, чітко передбачали розвиток та імплементацію політики співтовариства у сфері охорони навколишнього середовища [3, с. 9].

Чинним єдиним європейським актом запроваджено дві різні процедури здійснення природоохоронних заходів. Перша – так звана процедура співпраці, що наділяє Європарламент повноваженнями вносити поправки до запропонованих заходів. Ця процедура застосовується до всіх заходів, що здійснюються на внутрішньому ринку і приймаються кваліфікованою більшістю Ради. І навпаки, якщо захід ґрунтується на статті 192, Рада має затвердити його одностайно після процедури консультації з Європарламентом. Процедура консультацій не передбачає обов’язкового врахування думки Європарламенту. Отже, створена система, що припускає подвійне тлумачення, залишила без відповіді головне питання: як визначити, коли природоохоронний захід повинен прийматися згідно зі статтею 94 як частина програми внутрішнього ринку, і коли – за статтею 192.

Через рік після набуття чинності Єдиним європейським актом виник перший спір між Радою й Комісією щодо різних процедур, передбачених для прийняття природоохоронних заходів. Комісія за підтримки Європарламенту звернулася до суду з пропозицією про скасування Директиви  № 89/428 від 21 червня 1989 року про гармонізацію програм щодо скорочення відходів виробництва двоокису титану. Всупереч пропозиції Комісії, директива була прийнята Радою одностайно на підставі статті 192. Комісія ж пропонувала як підставу для прийняття директиви статтю 94.

Суд зосередив увагу на тому, що юридична підстава для запропонованих заходів повинна бути обрана відповідно до об’єктивних критеріїв, таких, як мета і зміст заходів. Ретельне вивчення мети та змісту, проте, не дало чіткої відповіді, оскільки директива стосується охорони навколишнього середовища тією самою мірою, як і внутрішнього ринку. У своєму рішенні про скасування директиви суд нагадав про важливість ролі Європарламенту, підкресливши, що процедура співпраці була додана до Договору для посилення участі Європейського парламенту в законодавчому процесі співтовариства, що ґрунтується на принципі демократії [10]. Надалі більшість природоохоронних заходів приймали на підставі статті 94, що ще тісніше пов’язує охорону навколишнього середовища з політикою співтовариства на внутрішньому ринку.

Однак було б не зовсім коректно вважати, що суд настільки послідовно проводить «екологічну» лінію в усіх справах, які так чи інакше зачіпають питання збереження навколишнього середовища, і виносить рішення, які завжди відповідають природоохоронним інтересам. Неоднозначну позицію суду з екологічних питань ілюструє справа, порушена відомою організацією «зелених» «Грінпіс» проти Комісії ЄС. Суть справи в тому, що Комісія прийняла рішення про надання фінансової допомоги Іспанії для спорудження двох електростанцій на Канарських островах. «Грінпіс» за підтримки деяких приватних осіб звернувся до суду щодо скасування цього рішення на екологічних підставах. Європейський суд справедливості, підтримавши точку зору Комісії, зазначив, що сторони повинні мати певні інтереси, які зачіпаються рішенням Комісії про фінансування. «Грінпіс» не мав таких інтересів [4, с. 513]. Отже, суд не досліджував питання по суті: чи були наявні екологічні підстави для скасування цього рішення?

Необхідно зазначити, що суд виробив також низку прецедентів, які прямо не стосуються охорони навколишнього середовища, але мають безпосередній вплив на створення та застосування законодавства у цій сфері. Прикладом може бути рішення про поширення прямої дії на директиви [2, с. 61].

Отже, у становленні компетенції Європейського Союзу у сфері охорони навколишнього середовища на першому й другому етапах розвитку (1957–1986 роки), за умови відсутності таких повноважень в установчих договорах, вирішальну роль відіграв суд, визначивши, що охорона навколишнього середовища є невід’ємною частиною економічної інтеграції загалом [12, с. 742].

Рішення Європейського суду справедливості формують окрему групу джерел права навколишнього середовища ЄС. Значення рішень суду в тлумаченні, уточненні й усуненні прогалин в інших джерелах права навколишнього середовища є істотним. Як і в інших галузях права ЄС, низка рішень суду з питань застосування норм права навколишнього середовища стала хрестоматійними [1, с. 779]. Також у своєму преюдиціальному рішенні суд визначив, що охорона навколишнього середовища є однією з цілей ЄС.

Однак треба зазначити: суд досі не виніс жодного рішення стосовно того, якою мірою національні заходи можуть бути відмінні від правил Союзу. Це питання буде, ймовірно, одним із перших, що стоятиме перед судом у майбутньому, а тому потребує серйозного наукового дослідження.

ДЖЕРЕЛА

1. Каргалова М. В., Козлов Е. Ю., Корогод С. О. и др. Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: Учебн. для вузов – 2-е изд., пересмотр. и доп. – М.: НОРМА, 2007. – 969 c.

2. Микієвич М. М., Андрусевич Н. І., Будякова Т. О. Європейське право навколишнього середовища: Навч. посібн. – Л.: ЕКОПРАВО-ЛЬВІВ, 2004. – 256 с.

3. Сансі М., Заблоцька Л. Г. Екологічне право ЄС: Навч. посібн. – К.: ІМВ КНУ імені Тараса Шевченка, 2004. – 158 с.

4. Craig P. P., De Bъrca G. Eu Law: Text, Cases and Materials – Oxford: University Press, 2008. – 1148 p.

5. Hartley T. The Foundations of European Community Law – 6th edition. – Oxford University Press, 2007. – 472 p.

6. Judgment of the Court of 18 March 1980. Commission of the European Communities v Italian Republic. Detergents. Case 91/79 // European Court reports. – 1980. – Р. 01099.

7. Judgment of the Court of 2 February 1982. Commission of the European Communities v Kingdom of Belgium. Failure of a State to fulfil its obligations – Non-implementation of a directive on waste from the titanium dioxide industry. Case 68/81 // European Court reports. – 1982. – Р. 00153.

8. Judgment of the Court of 7 February 1985. Procureur de la Rйpublique v Association de dйfense des brыleurs d’huiles usagйes. Case 240/83 // European Court reports. – 1985. – Р. 00531.

9. Judgment of the Court of 20 September 1988. Commission of the European Communities v Kingdom of Denmark. Free movement of goods – Containers for beer and soft drinks. Case 302/86 // European Court reports. – 1988. – Р. 04607.

10. Judgment of the Court of 11 June 1991. Commission of the European Communities v Council of the European Communities. Directive on waste from the titanium dioxide industry – Legal basis. Case C-300/89 // European Court reports. – 1991. – Р. I-02867.

11. London C., Llamas M. EC Law on the protection of the Environment and Free Movement of Goods. – London, 1995. – 261 p.

12. Sands P. Principles of International Environmental Law – 2nd edition. – Cambridge University Press, 2003. – 1246 p.

13. Weale A. Environmental rules and rule-making in the European Union // Journal of European Public Policy. – Vol. 3, issue 4. – 1996 – P. 594–611.

---------------------------------------------
1 OJ No. L 347/51.
2 OJ No. L 307/22.
3 Нумерацію статей наведено відповідно до Договору про функціонування Європейського Союзу.

Автор: Роман ЄДЕЛЄВ