Закони України: питання для з’ясування

У правовій системі України закони посідають провідне місце та є первинною основою регулювання найважливіших суспільних відносин. За конституційною процедурою закон вважається прийнятим парламентом України лише більшістю від його конституційного складу, а не його половиною (таке переконання висловлюють деякі вітчизняні правознавці).

Тема законотворення, законодавчого процесу постійно привертає досить велику увагу вітчизняних правознавців, що й дає підстави засвідчувати наявність відповідної науково обґрунтованої концепції [6], в основу якої покладено конституційні засади формування і розвитку системи законодавства України. Серед них – верховенство права, пріоритет прав і свобод людини, провідна роль законів у правовій системі держави й регулюванні суспільних відносин тощо. Водночас аж ніяк не всі актуальні питання теорії закону, практики його створення та застосування вирішено з логічною послідовністю, якої вимагає Основний Закон. Одним із таких питань є розуміння визначення певної чисельності (більшості) від конституційного складу, котра може ухвалювати закони держави. Особливого значення з цього приводу набувають позиції Конституційного Суду України (далі – Суду), сформульовані в його рішеннях з питань законодавчої діяльності українського парламенту.

Так, у рішенні від 17 грудня 2009 року Суд визнав таким, що не відповідає Конституції України, словосполучення «які будуть проведені у 2010 році» першого речення пункту 1 розділу II «Прикінцеві положення» Закону «Про затвердження зміни до статті 22 Конституції Автономної Республіки Крим щодо строку повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим» від 19 березня 2009 року № 1167-VI. Не роз’яснюючи слів «дата проведення виборів», Суд зазначив, що ним визнано вказівку закону на рік проведення чергових виборів до Верховної Ради АРК неконституційною, оскільки є втручанням у предмет відання АРК. А які ж інші складові цієї дати та на який строк виборці автономії обирали депутатів до Верховної Ради АРК 2006 року? Відповіді на ці й інші запитання у рішенні немає. При цьому в ньому залишено поза увагою й те, що дія цього закону не поширюється на депутатів Верховної Ради автономії п’ятого скликання. Навіщо ж тоді було визнавати неконституційним вказане словосполучення закону № 1167-VI, якщо за такої умови обрані в 2006-му на чотири роки депутати представницького органу автономії аж ніяк не можуть скористатися змінами, затвердженими парламентом України 19 березня 2009 року, і таким чином продовжити свої повноваження ще на один рік? Хотілося б звернути увагу на деякі інші важливі аспекти теорії закону та практики її впровадження, з приводу яких у рішеннях органу конституційної юрисдикції сформульовано своє розуміння окремих положень Основного Закону України.

Як відомо, за Конституцією України (п. 1 частини першої статті 138) право призначення чергових виборів депутатів Верховної Ради АРК належить до відання автономії. Нинішній склад представницького органу АРК був обраний на виборах 2006-го строком на чотири роки, як на той час і передбачалось абзацом 2 частини 1 статті 22 Конституції АРК і Законом «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим». Змінами, внесеними до Конституції України 8 грудня 2004 року, термін повноважень депутатів представницьких органів місцевого самоврядування встановлено в п’ять років, замість чотирьох (частина 1 статті 141). За такою логікою мав би бути визначений аналогічний строк і каденції депутатів Верховної Ради АРК, проте з невідомих причин відповідних змін до згаданої статті 22 Конституції автономії не внесено. Але, зважаючи на особливості процедури внесення змін до неї (їх вносить Верховна Рада АРК і відповідно до частини 1 статті 135 Конституції України подає на затвердження українському парламенту), вирішити це питання можна було б коротшим за процедурою шляхом – внесенням відповідних змін до Закону «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» від 10 лютого 1998 року, оскільки призначення чергових виборів депутатів Верховної Ради АРК належить до повноважень саме представницького органу автономії. Адже за юридичною силою, як і за іншими ознаками, даний закон і Закон «Про затвердження Конституції АРК» у системі законодавства посідає таке само місце, як і інші «звичайні» закони України, зокрема такі, як  «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про столицю України – місто-герой Київ», на чому наголошується в рішенні Конституційного Суду від 16 січня 2003 року № 1-рп/2003 (справа про Конституцію Автономної Республіки Крим) (абзац 3 п/п 1.3 п. 1 мотивувальної частини) [2].

Таким чином усі зазначені закони приймаються відповідно до порядку та процедури, визначеними Конституцією України (статті 93–96). Крім того, варто з’ясувати зміст положення статті 91 Основного Закону, згідно з яким «Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші акти більшістю від її конституційного складу, крім випадків, передбачених цією Конституцією». До таких випадків, щодо яких остання встановлює дещо іншу чисельність від конституційного складу парламенту, а також процедуру їхнього розгляду та ухвалення відповідного рішення, належать: 1) утворення Верховною Радою тимчасових слідчих комісій для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, якщо за це проголосувала не менш як одна третина від її конституційного складу (форми акта не визначено, але те, що ним не може бути закон, очевидно) (частина 3 статті 89 Конституції України); 2) затвердження Конституції АРК не менш як половиною від конституційного складу парламенту України (форми акта також не визначено, але, як і в першому випадку, ним не може бути закон, ухвалений 225 народними депутатами України).

Поняття «більшості від конституційного складу Верховної Ради України», про яку йдеться в статті 91 Конституції України, означає: а) просту більшість, тобто не менш як 226 народних депутатів із 450, якою приймаються «звичайні» закони України та постанови парламенту, попередньо схвалюється законопроект про внесення змін до Конституції України, ініціювання питання про усунення Президента з поста в порядку імпічменту; б) кваліфіковану більшість, а це – не менш як 300 народних депутатів із 450, якою приймається рішення про звинувачення Президента, ухвалюються закони про внесення змін до Конституції України, крім її розділів I, III та ХIII (стаття 155), законопроект про внесення змін до розділів I, III і ХIII Конституції України з наступним винесенням його на затвердження всеукраїнським референдумом, призначеним Президентом (частина 1 статті 156). Крім того, трьома чвертями від конституційного складу парламенту приймається рішення про усунення Президента з поста в порядку імпічменту (частина 6 статті 111 Конституції України).

Слід іще раз наголосити на тому, що всі, без винятку, закони України ухвалюються за встановленою Конституцією процедурою та відповідною більшістю від конституційного складу парламенту України. Це принципове положення стосується і Закону «Про затвердження Конституції АРК», змін до неї. У зв’язку з цим вважаю помилковим висновок, що такий закон  «приймається за особливою процедурою – не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України, тобто 225 голосами народних депутатів України». Не можу також погодитися з окремою думкою судді Конституційного Суду С. Вдовіченка стосовно рішення Суду від 17 грудня 2009 року № 33-рп/2009: «Ця процедура відрізняється від передбаченої статтею 91 Конституції процедури ухвалення законів, які приймаються більшістю від конституційного складу парламенту – 226-ма голосами народних депутатів України». По суті таку само точку зору в своїй окремій думці до вказаного рішення висловив і суддя В. Кампо. Більше того, посилаючись на частину 1 статті 135 Конституції України, він стверджує, що «Конституційний Суд у рішенні повинен був шляхом тлумачення вказати, що зміни до Конституції Автономної Республіки Крим затверджуються Верховною Радою України законом у тому ж порядку, в якому відбувається її затвердження, тобто не менш як половиною від її конституційного складу» (виділено мною. – Є. Є.).

Не можна погодитися з наведеними думками. По-перше, шляхом тлумачення не можна встановити те, чого немає у статті 135 – вказівки на закон, яким затверджується Конституція АРК. По-друге, послаблюється дія однієї з найважливіших засад законодавчого процесу – закони ухвалюються  більшістю від конституційного складу парламенту. По-третє, особливість процедури в даному разі полягає не так у визначенні чисельності народних депутатів, як у стадіях проходження проекту, його ухваленні та набранні чинності, про що буде сказано далі. По-четверте, помилковість зазначених позицій, гадаю, базується на неправильній інтерпретації положення частини 1 тієї само статті 135 Основного Закону. При цьому не враховується, що словосполучення «не менш як половиною від конституційного  складу  Верховної  Ради  України»  аж  ніяк  не  пов’язане з  положеннями української Конституції, котрі визначають статус закону держави. У зв’язку з цим Суд у своєму рішенні від 3 грудня 1998 року № 17-рп/98 (справа про утворення фракцій у Верховній Раді України) зазначив: «Визначення Регламенту Верховної Ради України від 27 липня 1994 року як такого, що «має силу закону», не є тотожним поняттю «закон» як форми нормативно-правового акта, що приймається Верховною Радою України відповідно до встановленої Конституцією України законодавчої процедури» (абзац 1 п. 5 мотивувальної частини) [3]. 

Як ми вже згадували, Конституцію АРК приймає Верховна Рада автономії і лише після цього подає її парламенту України на затвердження не менш як половиною від його конституційного складу. Це є головним у визначенні особливостей згаданої конституційної процедури, крім того, що саме затвердження Конституції АРК, як і указів Президента про запровадження воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях, передбаченого п. 31 частини 1 статті 85 Конституції України, відбувається в парламенті впродовж одного читання. У цьому разі закон як нормативний акт не згадується. Скажімо, лише відповідна постанова Верховної Ради України щодо утворення тимчасових слідчих комісій може ухвалюватися не менш як однією третиною від конституційного складу парламенту України. Форма правового акта, як і в статті 135 Конституції України, не визначається, але ним не може бути закон, за який проголосувало менше половини депутатського корпусу.

До ухвалення 23 грудня 1998 року Закону «Про затвердження Конституції АРК» українська Конституція не визначала форми акта, яким парламент України мав би затверджувати Основний Закон автономії. Скидається на те, що зміст положення статті 135 мав більш політичне спрямування (а можливо, й цілком політичне), аніж правове. Але в будь-якому разі таким актом за формою не може бути закон. У цьому контексті досить суперечливо стосовно положень Конституції України викладено позицію Суду в рішенні від 18 вересня 2008 року № 17-рп/2008. Відповідно до нього закон про затвердження Конституції АРК, як і зміни до неї, «приймається не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України» (абзац 2 п/п 3.1 п. 3 мотивувальної частини). При цьому є  сумнівним посилання на п. 37 частини 1 статті 85, статтю 135 Конституції України, а також на правові позиції Суду, сформульовані в його рішеннях від 27 лютого 2001 року № 1-рп/2001 (справа про правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим) та від 16 січня 2003 року № 1-рп/2003 (справа про Конституцію Автономної Республіки Крим) [1]. На мою думку, така інтерпретація зазначених положень Конституції України, як і правових позицій Конституційного Суду, вводить в оману законодавця, орієнтує його на ухвалення заздалегідь неконституційного акта, зокрема про затвердження Конституції АРК. Не можна відкидати й те, що названий закон був розглянутий, ухвалений і набрав чинності згідно зі встановленою Конституцією України процедурою. Тобто його ухвалила більшість від конституційного складу парламенту України.

У згаданому вже рішенні Суду від 16 січня 2003 року № 1-рп/2003 з цього приводу наголошується, що затвердження Конституції АРК законом України «відповідає конституційним засадам демократичної, правової держави», «є логічним продовженням формування законодавчої бази щодо вирішення питань адміністративно-територіального устрою України» (абзац 2 п/п 1.3 п. 1 мотивувальної частини) [3]. Тобто таке рішення парламенту України не є випадковим чи ситуативним, а відображає загальну державницьку позицію з цього питання. Пізніше практику затвердження законом України Конституції автономії та змін до неї було закріплено в Конституції України  (п. 37 частини 1 статті 85)  після внесення до неї змін 8 грудня 2004 року.

Природно може виникнути запитання: як у такому разі сприймати положення про затвердження Конституції АРК не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України? Чи не суперечить воно приписам пунктів 1, 3, 37 частини 1 статті 85, статтям 91–92 Основного Закону, оскільки згідно з їхніми вимогами закони приймаються щонайменше більшістю від конституційного складу парламенту України? А як бути з унеможливленням застосування правила «не менш як половиною…» (частина 1 статті 135 Конституції України) після появи нового конституційного положення – п. 37 частини 1 статті 85 – про затвердження Конституції автономії та змін до неї законом?

Частково відповіді на це вже дано раніше, але водночас не зайве проаналізувати висновки Конституційного Суду щодо відповідності законопроектів про внесення змін до Конституції України вимогам її статей 157 і 158, зокрема від 16 березня 2004 року № 1-в/2004 (справа про законопроект № 4105 із внесеними поправками) [4] та від 12 жовтня 2004 року № 2-в/2004 (справа про законопроект № 4180 із внесеними до нього поправками) [5], що свідчать про відсутність будь-яких застережень стосовно корегування змісту положень пункту 37 частини 1 статті 85, статті 92 і частини 1 статті 135 Конституції. Орган конституційної юрисдикції з цього приводу повинен був зробити певне застереження про необхідність такого корегування, щоб уникнути зайвого непорозуміння в тлумаченні під час обговорення та затвердження тих чи тих змін до Конституції автономії. Для реалізації такого наміру достатньо було б у частині 1 статті 135 Конституції України вилучити словосполучення «Верховною Радою України не менш як половиною від конституційного складу Верховної Ради України», а після слова «затверджується» додати слова «законом України». Вважаю, що в такий спосіб були б зняті всі спірні та недоречні питання, прямо чи опосередковано пов’язані з визначенням форми правового акта та його ухвалення щодо затвердження Конституції АРК.

Джерела

1. Вісник Конституційного Суду України. – 2006. – № 6. – С. 10–11.

2. Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. 1997–2001. Книга 1. – Юрінком Інтер, 2001. – С. 323–324.

3. Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. 2002–2003. Книга 4. – К.: Юрінком Інтер, 2004. –
С. 90.

4. Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. 2004. Книга 5. – К.: Юрінком Інтер, 2005. – С. 102–117.

5. Конституційний Суд України. Рішення. Висновки. 2004. Книга 5. – К.: Юрінком Інтер, 2005. –
С. 240–272.

6. Концепція розвитку законодавства України / В. В. Опришко (голова ред. колегії), В. В. Копейчиков, Ю. І. Крегул та ін. – К., 1996; Ющик О. І. Теоретичні основи законодавчого процесу. – К.: Парламентське вид-во, 2004: Пархоменко Н. М. Джерела права: проблеми теорії та методології. – К.: «Юридична думка», 2008.

Автор: Єлизавета Євграфова