Формування парламентського права у процесі державотворення

Зміни, внесені до Конституції, істотно підвищили роль Верховної Ради у структурі державного механізму. У сучасній політико-правовій думці України по-різному сприймаються результати конституційної реформи, але немає сумнівів, що її результат – це підвищення ролі парламенту, а відповідно, й парламентського права у структурі національної правової системи.

У загальному вигляді парламентське право визначають як комплекс правових актів і норм, що регламентують організацію та діяльність парламентів¹. Різні аспекти цієї тематики здавна аналізувалися в юридичній і політологічній літературі. Першу спробу систематизації нормативних і регламентних актів, на основі яких скликаються і працюють парламенти, здійснив на початку XIX ст. Дж. Бентам². Інші тогочасні мислителі поставили питання про взаємозв'язок між правовими умовами та особливостями функціонування парламентів, акцентуючи увагу на виборах як "основній формі сучасного конституціоналізму", принципах правової держави, розподілі гілок влади та основах законотворчого процесу³. У 60-х рр. XIX ст. систематично вивчив і узагальнив парламентські процедури Генрі М. Роберт у фундаментальній праці "Правила парламентської процедури", що побачила світ 1915 року⁴. Деякі сучасні дослідники цю працю називають "моделлю парламентської поведінки", а її автора – батьком сучасної парламентської процедури⁵.

Нині правові основи діяльності парламентів висвітлюються переважно в руслі конституційного права⁶. У більш загальному вигляді, з акцентом на інституціональних і неінституціональних чинниках функціонування політичної системи суспільства, це питання розглядається в руслі політичної науки.

Але сутнісні характеристики парламентського права ще не набули в науці довершеного вигляду. Найголовніші недоліки – слабкість систематизації напрацьованого матеріалу, суперечливість оціночних суджень. А це, у свою чергу, ускладнює пошуки виведення якоїсь прийнятної для більшості експертів формули і на її основі – витлумачення принципів та сфер політико-правового регулювання парламентського права. У середині 90-х рр. минулого століття І. Степанов слушно наголошував, "що не лише у вітчизняній, а й, слід вважати, в усій світовій літературі поняття парламентського права не отримало якогось розгорнутого тлумачення". З певними застереженнями цю оцінку можна екстраполювати й на сьогодення.

Вважаємо, пошуки істини в цьому питанні слід вести на шляхах систематизації й гармонійного поєднання досягнень насамперед наук конституційного права та політології.

Сьогодні існує багато поглядів на сутність парламентського права, його предмета, джерела і метод правового врегулювання. Зупинимося на чотирьох основних.

Найпростішим маємо визнати концепт, згідно з яким парламентське право вважається складовим інститутом конституційного права. Для формування такого "права" цілком достатньо виокремити наукові розділи чи глави з підручників з конституційного права, в яких ідеться про врегулювання питань парламентських виборів і функціонування парламентів. Але цей погляд є не лише найпростішим, а й водночас і найменш перспективним, бо, по суті, нівелює положення про парламентське право, що базується на певній специфіці предмета та методу (якщо такої специфіки немає, то, власне, не може бути й окремої сфери правових відносин, що врегульовується парламентським правом).

При цьому слід враховувати, що вагомим критерієм, за яким конституційне право вирізняється серед інших галузей, слушно визначають метод правового регулювання (тобто сукупності способів і засобів правового впливу на суспільні відносини). Пригадаємо, "головний метод конституційно-правового регулювання владно-імперативний, який базується на владі й підкоренні". Але ж метод парламентсько-правового регулювання має певну специфіку. Хоча в ньому й використовуються владно-імперативні методи, але це не виключає застосування різноманітних координуючих та узгоджувальних процедур, а також інших механізмів, покликаних забезпечувати структурні та функціональні прояви народного представництва. До того ж останні не можуть інтерпретуватися винятково за шкалою "розпорядження/виконання". Вони також, нарівні з конституційними основами, формують систему парламентського права.

Прихильники протилежної точки зору зосереджують увагу саме на процесуальних аспектах парламентаризму, насамперед на парламентській процедурі. Такий собі "процедурний парламентаризм", притаманний, до речі, американському конституційному праву, збіднює предмет парламентського права, звужуючи його до суто організаційно-розпорядчого механізму, який не може відповідати рівню самостійної сфери правового регулювання. За слушним зауваженням А. Саїдова, не може бути парламентського права без розгорнутих вихідних теоретичних установок і прикінцевих теоретичних узагальнень. Немає сумнівів у тому, що за всієї важливості процедурних норм парламентська діяльність усе-таки ґрунтується насамперед на матеріальних нормах конституцій і виходить із принципів конституційного права.

Найглибшим і широко підтриманим науковцями слушно вважається бачення парламентського права, наведене академіком Б. Топорніним, а також І. Степановим і Т. Хабрієвою. Вони виходять з того, що парламентське право базується на нормах конституційного права, разом з цим і на цій базі виник масив правових норм, що якраз і тяжіє до виокремлення в парламентське право.

Зокрема, Б. Топорнін вважає, що цей масив правових норм важко відокремити від конституційного права, бо, по-перше, він вийшов із надр конституційного права і є продуктом його розвитку, та, по-друге, норми конституційного права становлять невід'ємну частину парламентського права, його основні засади. Дослідник вказує: "Разом з тим парламентське право не лише виявило всі якості самостійної галузі права, а й дедалі більше відособлюється від конституційного права"¹². Саме такий ракурс проблеми, на наше переконання, має стати визначальним для подальшого опрацювання предмета парламентського права.

Але, в руслі наведеного погляду, лише глибокі емпіричні дослідження дадуть змогу дати відповідь на три головні запитання: яким має бути в парламентському праві співвідношення між матеріальними і процесуальними нормами? чи взагалі можливе проведення якоїсь "межі" між ними? і (на основі отриманих відповідей на перші два запитання) яким має бути його дефінітивне тлумачення?

Згідно з концепцією І. Степанова та Т. Хабрієвої, у структурі парламентського права, що включає матеріальні і процесуальні норми, переважають останні. Якщо в конституційному праві первісність належить статутно-інституціональній групі норм і принципів, то в парламентському – процесуально-організаційній, технологічній. Виходячи з такого погляду, парламентське право вони визначають "як особливу систему юридичних принципів і норм, що регулюють внутрішній устрій парламенту й пов'язані з ним організаційні відносини, сам процес парламентської діяльності, взаємовідносини з іншими державними органами влади та виборчим корпусом".

Наведена концепція, за всієї переконливості, все-таки не може вважатися єдино правильною і на сьогодні довершеною. Деякі дослідники не лише вказують на її слабкі місця та прогалини, а й пропонують власне бачення тієї сфери суспільних відносин, які має врегульовувати парламентське право. Зазначимо: вони не наводять власних системних визначень, а тому їхнє бачення не слід вважати якимось окремим концептом, а скоріше обґрунтуванням його окремих принципів. Треба звернути увагу й на те, що в деяких країнах окремі аспекти парламентської діяльності не врегульовуються ні матеріальними, ні процесуальними нормами. Так, у конституціях більшості демократичних держав відсутня норма щодо формування уряду на основі волевиявлення парламентської більшості, але політична доцільність і, в кінцевому підсумку, здоровий глузд зумовлюють його формування саме на такій основі. Це не слід вважати якимось прорахунком, адже розвинене демократичне суспільство не потребує детальної регламентації суспільних відносин у цій сфері. Більше того, на основі такого принципу якраз і постає "реальна" Конституція демократичної держави.

Сучасні дослідники дедалі частіше наголошують на потребі виокремлення "політичного права". Цей термін, до речі, має понад двохсотлітню історію. На нашу думку, до нього може бути віднесена та сфера суспільних відносин, що якраз детально не врегульовується ні матеріальними, ні процесуальними правовими актами. А. Ковлер переконливо аргументує наявність "політичного права", по-перше, можливістю "старіння" деяких норм конституційного права й неможливістю (чи недоцільністю) їх оперативного вдосконалення; по-друге, впливом на "реальну" Конституцію політичних традицій і звичаїв, які потребують вивчення та упорядкування не лише політичною наукою, а й політичним правом з його власними методами дослідження; по-третє, досвідом країн із неписаними конституціями (передовсім Великої Британії), в яких статусне право, що регламентує політичну діяльність, є фактично парламентським правом.

Цікавим, але водночас і небезпомилковим видається наведений ним перелік сфер суспільного життя, котрі мали б стати об'єктом регламентації політичного права: виборча система, включаючи виборчі технології і насамперед фінансування виборів та проведення передвиборної агітації; статус політичних партій і громадських об'єднань; врегулювання діяльності представницьких органів влади; статус вищих посадових осіб, що не врегульований конституційним правом.

Наведені А. Ковлером параметри парламентського права безпосередньо фокусуються й на проблемах організації та діяльності парламентів. Єдиним істотним недоліком такого бачення слід визнати те, що з'ясування кола питань, зазначених у наведеному переліку, все-таки потребує застосування не лише суто політичних заходів, а й правових і процесуальних норм.

Подолання цього недоліку, за нашою оцінкою, можливе лише на шляху системного поєднання в єдиній формулі парламентського права всіх трьох наведених чинників. Відтак парламентське право може бути визначено як особлива система юридичних принципів і норм, політичних правил і традицій, що регулюють внутрішній устрій парламенту й пов'язані з ним організаційні відносини, процес парламентської діяльності, взаємовідносини з іншими державними органами влади та виборчим корпусом.

На основі цієї дефініції до кола питань, що мають бути врегульовані парламентським правом, слід віднести: виборчу систему, включаючи виборчі технології і насамперед фінансування виборів та проведення передвиборної агітації; участь у парламентському процесі політичних партій і громадських об'єднань; статус парламенту та порядок його роботи; законодавчий процес; взаємодію парламенту з іншими органами державної влади; парламентський контроль; міжпарламентське співробітництво; організаційно-адміністративне й матеріально-технічне забезпечення роботи парламенту; статус політичних інститутів і вищих посадових осіб, не врегульований нормами конституційного права.

До джерел парламентського права, на наш погляд, передовсім слід віднести Конституцію (як основне джерело), а також норми поточного законодавства, регламенти парламентів та їх палат, судові прецеденти, рішення конституційних судів, неписані правила (традиції і звичаї).

Джерела:

1 Котелевская И. Современный парламент // Государство и право. – 1997. – № 3. – С. 6.

2 Бентам И. Тактика законодательных собраний. – СПб., 1907.

3 Милль Дж.-Ст. Представительное правление / Пер. с англ. – СПб., 1863; Гельд И. Политические и социальные действия различных политических избирательных систем // Сб. статей о конституционном начале. – СПб., 1866; Чичерин Б. О народном представительстве. – М., 1866; Герье В. О конституции и парламентаризме. – М., 1906; Соколов К. Этюды о парламентаризме // Вестник права. – 1906. – Кн. 3. – С. 54–140; Котляревский С. Сущность парламентаризма // Юридический вестник. – 1913. – Кн. 2. –- С. 93–107 та ін.

4 Роберт Г.М. Правила парламентской процедуры / Пер. с англ. – Вашингтон, 1992.

5 Степанов И. Российское парламентское право: сущностные и регулятивно-целевые ориентиры формирования // Государство и право. – 1994. – № 11. – С. 7–8.

6 Очерки парламентского права / Под ред. и с предисловием Б. Топорнина. – М., 1993; Проблемы парламентского права России / Под ред. Л. Иванова. – М., 1996; Керимов А. Парламентское право Франции. – М., 1998; Парламентское право России. Учеб. пособие / Под ред. И. Степанова, Т. Хабриевой. – М., 1999; Конституционное право зарубежных стран. Учеб. для вузов / Под общей ред. чл.-кор. РАН, проф. М. Баглая, доктора юридических наук, проф. Ю. Лейбо и доктора юридических наук, проф. Л. Энтина. – М., 2000; Левина М. Парламентское право Великобритании, XVII – начало XIX в. – М., 2000; Булгаков О. Парламентское право: Учеб. пособие .

Автори: Юрій ДРЕВАЛЬ, Юрій ТОДИКА