передплата Українською | In English

№7, квітень 2006

Чи забезпечить вітчизняне адміністративне судочинство верховенство права

З набранням чинності (з 1 вересня 2005 року) Кодексом адміністративного судочинства України1 (далі – КАС) розпочалося практичне функціонування національної системи адміністративної юстиції. Відтепер ефективність правового захисту прав і законних інтересів людини величезною мірою залежатиме від ступеня досконалості унормованого згаданим кодексом порядку судового розгляду справ, підвідомчих адміністративним судам. Тож є нагальна потреба з цих позицій оцінити якість змісту КАС, передусім у частині концептуальної спрямованості й дефініційної прийнятності запроваджуваного ним у нормативно-правовий обіг понятійного інструментарію.

Під кінець сесії Верховна Рада встигла прийняти закон про внесення змін до Кодексу адміністративного судочинства. Зміни спрямовано на прискорення вирішення адміністративних спорів у касаційній інстанції, бо ситуація, що склалася з розглядом справ у Вищому адміністративному суді України, справді вражає.

На виконання перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства протягом вересня – грудня минулого року понад 7 тисяч справ було передано з Верховного Суду України і приблизно стільки ж із Вищого господарського суду. 65 суддів ВАСУ мають розглянути близько 15 000 тисяч справ! Тому на сьогодні місячне навантаження на одного суддю ВАСУ становить понад 300 справ, що за нормальних умов є річною нормою. Крім того, значної уваги потребують спори щодо виборів, які також у компетенції адміністративних судів і за якими встановлені ще жорсткіші строки розгляду.

Зміни торкнулися передусім запровадження інституту попереднього розгляду справи без повідомлення осіб, які беруть у ній участь, схожим чином, як касаційний розгляд господарських справ відбувається у ВСУ. Чіткіше виписано підстави для відмови у відкритті касаційного провадження, зокрема визначено, що не підлягають касаційному розгляду справи, які не переглядалися в апеляційному порядку. Також встановлено вимогу подання скаржником копій рішень та ухвал, що оскаржуються.

Тож Верховна Рада своєчасно прореагувала. Нині закон очікує підпису Президента.

Першого вересня минулого року набрав чинності Кодекс адміністративного судочинства, яким передбачено створення системи адміністративних судів. До їхньої підсудності належить вирішення публічно-правових спорів, у яких бодай однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, що здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Нині працює лише Вищий адміністративний суд України, головою якого призначено Олександра Пасенюка. Із 65 штатних вакансій суддів ВАСУ, встановлених указом Президента, заповнено лише 45, проте повне доукомплектування очікується до кінця цього року.

31 березня відбулося перше засідання пленуму Вищого адміністративного суду України, на якому обговорювали проблеми матеріально-технічного забезпечення адміністративних судів, недоліки нещодавно прийнятого Кодексу адміністративного судочинства, особливо в частині розмежування компетенції з господарськими судами.

Поправкою до Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства народні депутати продовжили термін формування апеляційних адміністративних судів до 1 вересня 2006 року. Як очікують у самому ВАСУ, повноцінна робота апеляційних, не кажучи вже про місцеві та окружні адміністративні суди, не розпочнеться в передбачені строки. Як завжди, винен у всьому збіг обставин. Процедура формування судів передбачає передовсім призначення голови відповідного суду, а він спочатку повинен отримати схвалення Вищої кваліфікаційної комісії суддів, потім – бути обраний Верховною Радою, отримати погодження кандидатури в Раді суддів, пройти перевірку документів у Секретаріаті Президента і, нарешті, бути призначеним на посаду указом Президента. З огляду на цьогорічні вибори та післявиборні розподіли владних портфелів, очікувати, що до 1 вересня в усіх учасників цього процесу дійдуть руки до суддів, майже не доводиться.
Доречно нагадати, що адміністративне судочинство в Україні запроваджено в період, коли національна галузь адміністративного права перебуває на етапі радикального реформування, що на сьогодні є злободенною життєвою необхідністю, прямо пов'язаною з євроінтеграційним вибором України. Адже за своїм "духом" та ідеологією діюче вітчизняне адміністративне право докорінно відрізняється від адміністративного права європейських країн, яке орієнтоване на забезпечення прав та інтересів людини, їх ефективний захист. А в нас – на задоволення потреб держави, державного управління (а фактично – державного апарату та його чиновників). У цьому – суть принципової відмінності.

На жаль, у нас донині панують колишні радянські (а за суттю – неорадянські) стереотипи. Вони аж ніяк не сприяють європейському розумінню адміністративного права як провідної галузі правового забезпечення пріоритету прав людини у сфері публічної влади. Тому першочергове завдання реформування українського адміністративного права полягає у відмові від старої і одночасному формуванні нової національної адміністративно-правової доктрини.

Адже існуюча пострадянська доктрина відбиває й обслуговує так звану "державоцентристську" ідеологію, в якій державницькі інтереси, тобто "благо держави", превалюють над інтересами людини і, зрештою, всього суспільства. На противагу цьому в основу нової адміністративно-правової доктрини має бути покладена протилежна, "людиноцентристська", ідеологія, згідно з якою держава має служити інтересам громадян, тобто діяти на "благо людини", шляхом всебічного забезпечення пріоритету її прав, свобод та інтересів у сфері діяльності органів публічної адміністрації: органів виконавчої влади та місцевого самоврядування.

Цілком зрозуміло, що під час докорінного оновлення (перегляду) доктрини адміністративно-правової галузі розробникам КАС було досить важко витримати належну концептуальну "чистоту", змістовну чіткість і послідовність у регулюванні всіх важливих аспектів здійснення адміністративного судочинства, насамперед з огляду на потребу ефективного правового захисту прав і законних інтересів людини.

Серед таких положень, безперечно, базовим є зафіксований КАС серед принципів адміністративного судочинства принцип верховенства права. Згідно з ч. 1 ст. 8 КАС "суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави".

Загалом це дуже вагомий здобуток вітчизняної юридичної науки й законотворчої практики, бо досі легітимного визначення згаданого принципу стосовно діяльності українських судів загальної юрисдикції не було. Разом з тим у самому кодексі реальні можливості дійового застосування зазначеного принципу під час здійснення адміністративного судочинства виявляються занадто обмеженими, а фактично вони проігноровані.

Так, ч. 3 ст. 2 КАС передбачає низку підстав, за якими адміністративні суди повинні перевіряти оскаржувані рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, починаючи з перевірки їх на відповідність Конституції і законам України і закінчуючи оцінкою з точки зору своєчасності. Але серед закріплених підстав перевірки не згадано головної: а чи порушують згадані рішення, дії (бездіяльність) права і свободи людини? Хоча саме без такої перевірки практично реалізувати в адміністративному судочинстві принцип верховенства права неможливо.

Ще більш непослідовною (а зрештою, заплутаною) видається ситуація з оскарженням нормативно-правових актів. Так, правила ст. 171 КАС поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів та розпоряджень Президента України, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.

Тут, окрім уже згадуваного ігнорування необхідності перевірки нормативно-правових актів на предмет порушення ними прав і свобод людини і громадянина, фактично спотворюється зміст принципу законності під час здійснення правосуддя (ст. 9 КАС). Адже ст. 171 КАС передбачає оцінку відповідності зазначених актів не тільки Конституції та законам України, а й "правовим актам вищої юридичної сили". Цим терміном охоплюється величезний масив підзаконних актів, зокрема й так званого відомчого законодавства. Це не тільки прямо суперечить також і вимозі п. 1 ч. 1 ст. 2 КАС (стосовно обов'язковості перевірки рішень суб'єктів владних повноважень з точки зору відповідності лише Конституції та законам України), а й цілком нехтує тим загальновідомим фактом вітчизняної практики правового регулювання, що левова частка порушень прав громадян допускається саме в підзаконних актах.

Тим самим загалом ставиться під сумнів виконання головного завдання адміністративного судочинства, яким у ч. 1 ст. 2 КАС визнано, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування. Адже, не перевіряючи результати діяльності цих органів на предмет таких порушень, навряд чи можливо захистити людей від цих порушень.

Не менш проблемною сприймається вимога щодо застосування принципу верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (ч. 2 ст. 8 КАС), оскільки це передбачає вивчення суддями адміністративних судів, окрім відповідного законодавства, ще й судових прецедентів Європейського суду з прав людини в офіційному автентичному перекладі українською мовою, чого найближчим часом практично забезпечити неможливо.

Аж ніяк не сприятиме захисту прав і свобод людини і громадянина також велика кількість оціночних категорій, використовувати які зобов'язані адміністративні суди. Так, відповідно до ч. 3 ст. 2 КАС у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, з-поміж іншого, безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо, пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія) тощо. Проте жодного критерію для оцінки неупередженості, добросовісності або розсудливості в КАС не наведено, хоча в практиці Європейського суду з прав людини вони отримали певне тлумачення.

Отже, ключовим концептуальним недоліком аналізованого кодексу необхідно визнати те, що принцип верховенства права ним формально задекларовано, а фактичне його втілення унеможливлюється через відсутність реальних механізмів застосування. Зрештою, це може більшою чи меншою мірою дискредитувати власне ідею запровадження адміністративної юстиції, підірвавши довіру людей до здатності держави забезпечити ефективний судовий захист їхніх прав та інтересів від порушень з боку органів публічної адміністрації.

Наступним положенням, що має засадниче значення для функціонування адміністративної юстиції, є наведене в КАС визначення справ адміністративної юрисдикції, для розгляду яких, власне кажучи, створені адміністративні суди. Зокрема, згідно з п. 1 ст. 3 КАС справа адміністративної юрисдикції (адміністративна справа) – це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, в якому бодай однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

На жаль, наведене положення недвозначно свідчить про незавершеність концептуального опрацювання предметної сфери діяльності адміністративних судів. Досить звернути увагу на те, що явно впадає в очі.

По-перше, в цьому разі застосовується не властивий для вітчизняної нормативно-правової системи та занадто широкий за змістом термін "публічно-правовий спір", що вимагало від розробників КАС його значно більшої конкретизації з метою недопущення можливого неоднозначного розуміння. Тим більше що термін "публічно-правовий спір" використовується в КАС поряд зі словосполученням "спори з приводу публічно-правових відносин" (ч. 2 ст. 48 КАС), однак жодних ознак таких правовідносин та їх специфіки в кодексі не наводиться.

По-друге, виходячи з унормованого КАС поняття "справи адміністративної юрисдикції" постає несподіване запитання: чи вичерпується обсяг компетенції (повноважень) адміністративних судів положеннями тільки цього кодексу?

Адже, всупереч припису ст. 1 КАС: "Кодекс адміністративного судочинства України визначає повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції...", ч. 2 ст. 4 КАС вказує, що "юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення" (курсив авт.). Зрозуміло, що "всі публічно-правові спори" – це набагато ширше коло таких спорів, ніж ті, в яких однією зі сторін є обов'язково: орган виконавчої влади; орган місцевого самоврядування; їхня посадова чи службова особа; інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції, що прямо передбачено вищезгаданим визначенням "справи адміністративної юрисдикції" (п. 1 ст. 3 КАС).

Отже, справжня компетенція адміністративних судів значно виходить за межі як призначення цього кодексу (ст. 1 КАС), так і завдань адміністративного судочинства, задекларованого у ч. 1 ст. 2 КАС.

По-третє, спираючись на поняття "справи адміністративної юрисдикції", що розгладається, неможливо однозначно відповісти на принципове запитання: чи можуть розглядатися за правилами КАС публічно-правові спори, в яких однією зі сторін виступає не "орган виконавчої влади" або його "посадова чи службова особа", а будь-який інший "орган державної влади" або, відповідно його "посадова чи службова особа"?

Адже, на противагу згаданому визначенню, в ч. 1 ст. 2 і в п. 7 ст. 3 КАС до кола обов'язкових учасників публічно-правових спорів віднесено, замість "органу виконавчої влади", саме "орган державної влади" та його "посадова чи службова особа" (курсив авт.).

Така колізійність неодмінно заводить у безвихідь у пошуках можливостей оскарження до адміністративного суду, наприклад, рішень, дій чи бездіяльності органів прокуратури, їхніх посадових чи службових осіб або ж рішень загальних судів про накладення адміністративних стягнень.

По-четверте, в аналізованому понятті "справи адміністративної юрисдикції" цілком недоречно зафіксована така ознака суб'єкта владних повноважень, як здійснення ним владних "управлінських функцій". Суперечливість тут полягає насамперед у тому, що ані в Конституції України, ані в інших актах законодавства не сформовано легальних підстав для загальновживаного тлумачення терміна "управлінські функції". Немає також й унормованого поняття "державне управління" (або "публічне управління").

Більше того, важливо нагадати, що в сучасному законодавстві поряд із терміном "державне управління" широко вживається термін "державне регулювання", яким часто охоплюються функції, котрі в інших випадках віднесені до функцій державного управління. Проте в окремих законах функції державного управління відокремлені від функцій державного регулювання (наприклад, у Законі України "Про телекомунікації") і цими функціями відповідно наділені різні органи, хоча всі вони належать до системи органів виконавчої влади.

Усе це, природно, унеможливлює чітке встановлення кола суб'єктів владних повноважень, рішення, дії чи бездіяльність яких може оскаржуватися за правилами КАС. Зовсім не випадково низкою статей КАС його дія поширюється на справи, предмет яких жодним чином не пов'язаний із виконанням відповідними суб'єктами власне "управлінських функцій". Це, наприклад, спори щодо правовідносин, пов'язаних із виборчим процесом чи процесом референдуму (п. 5 ч. 1 ст. 17); справи за позовами щодо дострокового припинення повноважень народного депутата України (ст. 180); справи, пов'язані з оскарженням рішень, дій чи бездіяльності державної виконавчої служби (ст. 181); справи про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії, про заборону (примусовий розпуск, ліквідацію) політичної партії (ч. 3 ст. 19) і деякі інші.

Невизначеність у тлумаченні "управлінських функцій" серйозно перешкоджає також належному розмежуванню компетенції між адміністративними й господарськими судами. Зокрема, залишаються спірними питання щодо віднесення до компетенції адміністративних судів спорів між суб'єктами господарювання та податковими органами. Адже останні під час стягування загальнообов'язкових податків і зборів та притягнення платників податків до відповідальності, яка за всіма ознаками є адміністративною, аж ніяк не реалізують "управлінські функції". Разом з тим податкові органи, безперечно, виконують загальнодержавну (публічну) функцію контролю за процесом сплати податків. При цьому вони можуть порушувати суб'єктивні права суб'єктів господарювання, а також норми податкового, фінансового чи адміністративного законодавства, що, відповідно, може призвести до виникнення публічно-правового спору, який мав би розглядатись адміністративним судом, хоча цей спір формально не є наслідком здійснення суб'єктом владних повноважень "управлінських функцій".

І, нарешті, ще одне свідчення концептуальних прорахунків у визначенні "справи адміністративної юрисдикції". Сама спроба виокремити серед публічно-правових спорів ті, що підпадають під дію норм адміністративного права через ознаку "управлінських функцій" суб'єкта владних повноважень, означає, що КАС створено під тягарем старої, сформованої і пануючої в колишній радянській науці, доктрини галузі адміністративного права.

Ключовою рисою цієї доктрини була абсолютизація (тобто надмірне перебільшення значення) управлінської природи адміністративного права, внаслідок чого в науці і практиці дотепер переважає сприйняття цієї галузі винятково як "управлінського права". Згідно з попередньою доктриною майже всі зв'язки і відносини, котрі регулюються адміністративним правом, цілком безпідставно оголошувались "управлінням" чи "сферою управління". Отже, головна помилка старої наукової традиції полягала в тому, що у сфері адміністративно-правового регулювання поняття "управління" стало, умовно кажучи, "безрозмірним", цілком невизначеним2.

Проте сучасною наукою, зокрема кібернетикою та циклом соціально-управлінських наук, уже давно доведено, що управління (публічне загалом і державне зокрема) – це самостійне явище зі своїм особливим змістом. А саме, це владно-організуючий вплив на спільну діяльність людей для досягнення певної загальної мети. Виходячи з такого розуміння, категорія "управління" має суворо визначений зміст і аж ніяк не вичерпує всіх дій, що вчиняють органи публічної адміністрації.

Сама по собі участь цих органів у відносинах з приводу реалізації, скажімо, різноманітних суб'єктивних прав громадян (наприклад, видача громадянину акта приватизації земельної ділянки) чи застосування засобів адміністративного примусу (наприклад, зняття номерного знака з автомобіля) зовсім не означає, що ці відносини є виявом "управління" чи "сфери управління". Зокрема, серед усієї сукупності відносин, що регулюються нормами адміністративного права і, відповідно, породжують публічно-правові спори з участю органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, абсолютно впевнено не можна віднести до "управлінських" щонайменше три такі групи адміністративно-правових відносин:

1) щодо підготовки і прийняття різного роду індивідуальних рішень стосовно реалізації численних суб'єктивних прав приватних (фізичних і юридичних) осіб, а також щодо реагування на різноманітні інші звернення приватних осіб, включаючи розгляд в адміністративному порядку їхніх скарг;

2) щодо забезпечення умов для належного виконання приватними особами як покладених на них законом загальних обов'язків (наприклад, у зв'язку зі справлянням податків), так і конкретних зобов'язуючих рішень органів публічної адміністрації;

3) щодо застосування заходів адміністративного примусу (які не зводяться, як відомо, тільки до накладення адміністративних стягнень згідно з Кодексом України про адміністративні правопорушення).

Проте звичка зводити сферу дії норм адміністративного права до "управління" настільки міцна, що сприймається майже як аксіома, чого не змогли, на жаль, уникнути й розробники КАС.

Зокрема, завдяки застосуванню такої ознаки суб'єкта владних повноважень, як здійснення ним "управлінських функцій", вони тим самим фактично відсікли величезний масив адміністративно-правових спорів, що виникають під час здійснення саме "неуправлінських" функцій. Адже, за буквальним тлумаченням КАС, усі спори, що породжуються переліченими вище трьома групами неуправлінських відносин з участю суб'єктів владних повноважень, не потрапляють під юрисдикцію адміністративних судів – через те, що не пов'язані зі здійсненням "управлінських функцій". Хоча насправді всі подібні відносини регулюються саме адміністративним правом і тому мають визнаватися справами адміністративної юрисдикції.

Серед інших положень КАС, що мають засадниче значення для забезпечення ефективного захисту прав і законних інтересів людини, не можна оминути увагою припис п. 4 ч. 1 ст. 17 КАС, яким передбачена принципова можливість розгляду адміністративними судами позовів суб'єктів владних повноважень стосовно фізичних і юридичних осіб.

Загалом це, на наш погляд, вочевидь суперечить самій ідеології адміністративної юстиції, яка за своїм історичним генезисом має суто правозахисну природу, тобто спрямована винятково на захист людини від органів публічної влади3 і не повинна вирішувати будь-які справи проти людини. З огляду на це цілком парадоксальний вигляд має, зокрема, ч. 4 ст. 50 КАС, де передбачена можливість приватної особи виступати відповідачем в адміністративному суді за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.

До того ж у цьому разі цілком неприйнятною є використана формула: "в інших випадках встановлених законом", оскільки вона приховує небезпеку подальшого розширення кола таких справ. Варто уваги й те, що п. 3 ч. 4 ст. 50 прямо суперечить ч. 2 ст. 17 КАС, в якій встановлено, що компетенція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи, зокрема про накладення адміністративних стягнень, позаяк примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України є різновидом адміністративних стягнень, які застосовуються до спеціальних суб'єктів адміністративної відповідальності (згідно зі ст. 32 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства").

А загалом застосування адміністративними судами будь-яких примусових заходів щодо громадян – це, на наш погляд, просто нонсенс. Особливо, коли конкретно стосується, наприклад, реалізації права громадян на мирні зібрання, передбаченого ст. 39 Конституції України. Насправді загальним правилом, як вважаємо, має бути ситуація, коли всі питання владно-розпорядчого впливу органів публічної адміністрації щодо громадян вирішувалися б в адміністративному (тобто позасудовому) порядку. В адміністративному ж суді повинні розглядатися винятково скарги (позови) громадян на порушення їхніх прав з боку суб'єктів владних повноважень.

Звертаючись до інших істотних вад аналізованого кодексу, що можуть несприятливо позначитися на рівні правового захисту прав і законних інтересів людини, відзначимо з-поміж інших такі.

Не можна погодитися з тим, що принцип визначення предметної підсудності справ адміністративним судам не відповідає принципам побудови системи адміністративних судів. Зокрема, відповідно до ст. 18 КАС, місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні: 1) адміністративні справи, в яких однією зі сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, посадова чи службова особа органу місцевого самоврядування, крім тих, які підсудні окружним адміністративним судам; 2) усі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності; а окружним адміністративним судам підсудні адміністративні справи, в яких однією зі сторін є орган державної влади, інший державний орган, орган влади Автономної Республіки Крим, їхня посадова чи службова особа, крім справ з приводу їхніх рішень, дій чи бездіяльності у справах про адміністративні проступки. Справи щодо оскарження дій або бездіяльності посадових чи службових осіб місцевих органів виконавчої влади розглядаються і вирішуються місцевим загальним судом як адміністративним судом або окружним адміністративним судом за вибором позивача.

Проблема тут полягає в тому, що статус місцевого органу виконавчої влади мають лише обласні та районні державні адміністрації (відповідно до Закону України "Про місцеві державні адміністрації"). А територіальні підрозділи міністерств, державних комітетів і т. ін. такого статусу не мають, і тому рішення, дії або бездіяльність їхніх посадових осіб можна оскаржувати тільки в окружному адміністративному суді. Інакше кажучи, для того, наприклад, щоб оскаржити дії або бездіяльність дільничного інспектора міліції, позивачу із села слід їхати не до районного центру, а до обласного. Тим самим виникатиме істотна диспропорція між кількістю справ, які мають розглядати місцеві загальні суди як адміністративні суди (при тому, що вони є в кожному районі) і які мають розглядати окружні адміністративні суди.

До того ж залишається незрозумілим, чому всі справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності мають розглядатися місцевими загальними судами, а справи, пов'язані з реалізацією інших владних повноважень тих самих органів, – уже окружними адміністративними судами.

Також доречно згадати про доволі часті випадки недбалого використання в КАС загальновживаної правової термінології. Наведемо лише кілька прикладів.

Зокрема, у відповідних статтях КАС, присвячених особливостям адміністративного судочинства в адміністративних судах першої інстанції, відсутні положення, що регулювали б порядок визнання рішення суб'єкта владних повноважень неправомірним, протиправним, незаконним, недійсним чи нечинним, якщо це вимагається зацікавленою особою. Звертає на себе увагу різниця між вказаними характеристиками акта, який може бути скасовано або змінено, оскільки міститься вказівка як на "протиправність рішення" (ч. 2 ст. 71), так і на "нечинність рішення" (ч. 3 ст. 105) та "незаконність правового акта" (ч. 8 ст. 171).

Як наслідок, залишаються неврегульованими деякі важливі аспекти оскарження адміністративних актів. Зокрема, не з'ясовано, чи можна оскаржити адміністративний акт, якщо відповідним адміністративним органом не дотримано процедури його прийняття або не з'ясовано обставини, що значно впливають на реалізацію громадянами своїх прав і свобод.

Більше того, слід зауважити, що можливість адміністративних судів визнати нормативно-правовий акт "незаконним", що закріплено в ч. 8 ст. 171, не підкріплюється положеннями ст. 162, де серед повноважень суду під час вирішення справи вказана можливість прийняття постанови "про визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснення" (курсив авт.), і при цьому вже не йдеться про незаконність.

У п. 5 ст. 3 КАС зазначено, що "адміністративний процес" – це правовідносини, що складаються під час здійснення адміністративного судочинства. Водночас гл. 5 КАС має назву "Учасники адміністративного процесу", і серед цих учасників суди не згадуються. Хоча саме суд є одним із ключових учасників відносин, що складаються в процесі здійснення адміністративного судочинства.

Або ж в одному випадку у ч. 2 ст. 2 КАС зазначається "інший порядок судового провадження", а в другому – у ч. 2 ст. 4 в аналогічному контексті згадується "інший порядок судового вирішення".

У ст. 3 "Визначення понять" п. 1 ознаку суб'єкта владних повноважень визначає так: "який здійснює владні управлінські функції", а п. 8 такою само ознакою називає: "при здійсненні ним владних управлінських функцій" (курсив авт.), що аж ніяк не одне й те саме.

Отже, підсумовуючи наведений розгляд положень КАС, пов'язаних із вирішальною спрямованістю адміністративного судочинства на ефективний захист прав і законних інтересів людини, слід стверджувати, що є очевидна потреба невідкладного доопрацювання концептуальних положень нововведеного КАС із метою утвердження в його змісті сучасних європейських цінностей і наближення національної системи адміністративної юстиції до стандартів, що нині панують у демократичних країнах світу. Було б доцільно скоординувати цю роботу із завершенням підготовки проекту Адміністративно-процедурного кодексу України, що багато в чому регулює попередній (досудовий) розгляд заяв і скарг фізичних і юридичних осіб, на підставі яких виникають публічно-правові спори, підвідомчі адміністративним судам.


Джерела

1 Урядовий кур'єр. – 2005. – 17 серпня.

2 Докладніше див.: Авер'янов В.Б. Українське адміністративне право на етапі реформування: питання нової доктрини // Українське право. – 2005. – № 1. – С. 185 – 200.

3 Докладніше див.: Адміністративне право України. Академічний курс: Підручник у 2 т. Т 1. Загальна частина / Ред. колегія: В.Б. Авер'янов (голова) та ін. – К., 2004. – С. 393–395; Т. 2. Особлива частина. – К., 2005. — C.505–514.

Автори: Вадим АВЕР'ЯНОВ, Дмитро ЛУК'ЯНЕЦЬ, Юрій ПЕДЬКО

Плакат - брат барикад

Архів журналу Віче

Віче №5/2016 №5
Реклама в журналі Інформація авторам Передплата