Технологія законотворчості у Федеративній Республіці Німеччина

Перебуваючи в Німеччині, звертаємо увагу, що в новинах практично не чути суперечок про зміст законів і набуття ними юридичної сили.
У цій статті ми хочемо проаналізувати те, як у Німеччині забезпечується принцип верховенства права. Таке дослідження є актуальним для України. У нашій державі останнім часом не вщухають суперечки стосовно змісту законів і їхньої доцільності. Повсякчас порушується питання про зміну Основного Закону й навіть про написання та прийняття нової Конституції. І це постійно обговорюється на шпальтах газет, у інших ЗМІ.

Для досягнення поставленої мети необхідно розкрити нормативно-правову основу процесу підготовки та публікації законів, обговорення й вивчення прийнятого закону до публікації (тлумачення його змісту та  перевірка щодо можливої практичної реалізації).

Згідно з пунктом 1 статті 82 Основного Закону Німеччини прийнятий парламентом закон, за згодою членів уряду, підписується президентом і публікується у «Федеральному віснику» [7]. З одного боку, ця норма вказує на завершальну стадію законотворчого процесу, з другого – на необхідність узгодження змісту законів президентом і членами уряду. Ідеться про взаємозв’язок таких етапів заключної стадії законотворчого процесу, як: роз’яснення змісту закону, перевірка можливості його реалізації, підписання президентом за погодженням із членами уряду та публікація у «Федеральному віснику» [1].

Поняття «підготовка закону» прямо передбачене Основним Законом Німеччини.

В юридичній літературі є чимало визначень поняття «підготовка закону», які за змістом мало відрізняються одне від одного. Це:

1) підписання закону й узгодження його тексту з Конституцією [8];

2) підписання оригіналу закону [6];

3) роз’яснення змісту закону уповноваженими органами [1].

У визначеннях Маунца та Хамана термін «підготовка закону»  означає передусім його підписання. Судді Вищого Конституційного суду Мюнстера Георг і Вальтер Джеліннеки вважають, що дії з приводу «підготовки закону» є не чим іншим, як його тлумаченням. Така розбіжність у визначенні терміна спонукає до вивчення його суті у формальному та матеріальному розумінні.

«Підготовка закону» у формальному розумінні – це створення юридичного документа. А в матеріальному  – не що інше, як його роз’яснення [1]. Разом із тим автор цих визначень Карлхайнц Роде вважає, що остаточної методики тлумачення законів немає. Конституція Німеччини встановлює загальний порядок як «підготовки законів» (законотворчих відносин загалом), так і їхнього захисту [1]. Зокрема, в абзаці 3 статті 79 сказано, що тлумачення (інтерпретація) Основного Закону в жодному разі не повинна шкодити правовому порядку, закладеному в ньому [7].

Основною передумовою підготовки законів є те, що орган, який ініціює закон, повинен узгодити його зміст з іншими органами, котрі беруть участь у законотворчому процесі. Це означає, що на цій стадії виправляються помилки та неточності в тексті, а його зміст не змінюється. Розтлумачений і виправлений текст має бути автентичний первинному та легалізований [4].

Ні стаття 82 Основного Закону, ні відповідні норми конституцій земель не дають відповіді на запитання, в який термін необхідно розтлумачити закон. У разі виправлення тексту закону помилки виникають у двох випадках: коли цей процес відбувається занадто рано або занадто пізно. У випадку затягування процесу закон автоматично стає недійсним [1].

Відповідно до Основного Закону підписувати закони та нормативно- правові акти мають право:

1) федеральні закони – президент за узгодженням із членами уряду;

2) постанови парламенту – голова парламенту;

3) постанови уряду – голова уряду;

4) формальні закони в Баварії та Шлезвігу-Гольштейні – прем’єри цих земель, у Саксонії – президент ландтагу;

5) матеріальні закони (постанови, розпорядження, декрети) – представницькі органи, які скликаються на найвищому рівні громади [5; 7].

Закони Німеччини класифікуються на конституційні та звичайні. Конституційні – тлумачить Конституційний суд, а звичайні – уряд.

Зокрема, у статтях 93 і 100 йдеться про те, що федерація перевіряє як власне право, так і право земель у межах горизонтальної компетенції. При цьому Конституційний суд досить часто є арбітром між федерацією та землями, адже перевіряється не тільки Основний Закон, а й усе право щодо можливості його практичної реалізації. Перевіряючи закони, суд вирішує, як вони можуть вплинути на правовий порядок у федерації.

Інтерпретуючи закони, Конституційний суд Німеччини в межах своєї компетенції може апелювати до парламенту. На практиці апеляція здійснюється в таких випадках:

1) коли суд бачить прогалини в законах;

2) у разі спірного тлумачення Конституції;

3) коли норми законів суперечать Конституції;

4) коли виникає потреба покращити закони шляхом їх пізнання.

Незважаючи на те, що законодавством Німеччини не до кінця врегульовані відносини, які стосуються тлумачення законів, воно має неабияке значення для безпеки самих законів [3].

Нині Конституційний суд Німеччини тлумачить закони в такому порядку:

1) з’ясовується їхня конституційність;

2) виявляються шляхи їхньої правової оптимізації.

Зазначмо:

1) будь-яка інтерпретація має витлумачувати волю законодавця;

2) під час тлумачення слід усвідомлювати відмінність між ним та правотворенням;

3) інтерпретуючи закони, обов’язково треба дотримуватися правил граматики, стилістики та систематики;

4) потрібно зважати на те, що будь-коли може виникнути колізія у визначенні мети закону;

5) слід завжди пам’ятати, що інтерпретація – це контроль за змістом закону.

Наступним органом, який тлумачить закони та здійснює перевірку їхньої практичної реалізації, є федеральний уряд. У системі розподілу влади він уособлює виконавчу владу країни та ініціює переважну більшість законопроектів. Обов’язок уряду перевіряти закони щодо можливості їхньої практичної реалізації передбачений пунктом 2 статті 93 Конституції. У ньому йдеться, що уряд залучається до процесу перевірки законів у разі, коли виникають сумніви щодо змісту тієї чи іншої норми.

Попри те, що в системі розподілу влади місце уряду є більш-менш зрозумілим, для отримання повної картини процесу урядового контролю за нормами права постає потреба дослідження його функціонального значення.

Обов’язок перевіряти закони належить до загальної компетенції уряду й не може бути відокремлений від неї. Таке обґрунтування випливає з того, що власне компетенція уряду є не чим іншим, як його функцією [4]. Урядова компетенція перевіряти закони пояснюється необхідністю його функціонування. Стосовно цього є думка, що така функція уможливлює контроль виконавчої влади над владою законодавчою [9].

Процес перевірки урядом законодавчих актів організований специфічно. Досить часто уряд самостійно виступає ініціатором такої перевірки [4]. Обов’язок перевіряти закон визначений Конституцією (ст. 100).  Передумовою, яка спонукає уряд ініціювати перевірку, є відповідні рішення Конституційного суду про те, що той чи інший закон порушує Конституцію [7]. У цьому випадку, однак, процедура перевірки законів не врегульована. Це означає, що ініціатором перевірки може бути третя сторона (наприклад, лобісти), що не завжди сприяє реалізації принципу правової держави.

Незважаючи на різницю в поглядах, учені все-таки встановили зміст і мету процесу контролю з боку виконавчої влади за нормами права. Це – термінове пояснення сумнівних позицій стосовно конституційності того чи іншого закону в межах власної компетенції. Разом із тим доведено: превентивний характер урядового контролю за нормами права визначається тим, що уряд тлумачить норму права як діючу складову об’єктивного права. Отже, його контроль за нормами права відбувається лише в рамках чинної Конституції, бо кожен із законів, які тлумачить уряд, може призвести до зміни компетенції, порушивши правовий порядок. Принцип власної ініціативи стосовно контролю за нормами права є фундаментальним для  уряду, адже його діяльність контролюється як законодавчою владою, так і судами.

На підставі викладеного зробімо висновки:

1) у Німеччині нормативною основою процесу  підготовки та публікації законів є лише відповідні положення Основного Закону, зокрема статті 20а, 79, 82, 93, 100;

2) до набрання чинності законом він тлумачиться Конституційним судом або урядом, а потім подається на підпис президенту й тільки тоді публікується у «Федеральному віснику»;

3) Конституція ФРН, забезпечуючи механізми реалізації принципу правової держави, не лише встановлює чіткий розподіл повноважень між органами, які беруть участь у  процесі підготовки та публікації законів, а й урегульовує загальні засади цього процесу.

Джерела

1. Gesetzgebungslehre zwischen Wissenschaft und Politik. Entwicklungstendenzen der Legisprudenz. – Teil 1 / von Prof. Dr. Klaus Messerschmidt. Berlin / Frankfurt am Main, 2000.

2. Gusy Ch. Parlamentarischer Gesetzgeber und Bundesverfassungsgericht. – Berlin, 1980.

3. Kelsen H. Ьber der Grenzen zwischen juristischer und soziologischer Methoden // Aalen, 1970.

4. Mengel H.-J. Gesetzgebung und Verfahren. Ein Beitrag zur Empirie und Theorie der Gesetzgebungsprozess im foederalen Verfassungsstaat. – Berlin, 1997.

5. Mengel H.-J. Grundvorraussetzungen demokratischer Gesetzgebung zur Notwendigkeit einer ProzeЯordnung des inneren Gesetzgebungsverfahrens. – 1984.

6.  Schaeffer in: Roedig (Hrsg.). Studien zu einer Theorie der Gesetzgebung. – 1976.

7. Verfassung der BRD: amtliche web-Seite des deutschen Bundestags. – www.bundestag.de

8. Vgl. einfuehrend Karpen (Hrsg.). Zun gegenwдrtigen Stand der Gesetzgebungslehre in der BRD 1998 und ders.Gesetzgebungslehre – neu evaluiert. – 2006.

9.  Wank R. Die  Auslegung von Gesetzen. –  Kцln, 2008.

Автор: Наталія Міщенко