Конституційно-правові проблеми установчої влади в Україні

Нині на порядок денний політичного і правового життя в Україні главою держави поставлено питання про нову Конституцію. Та чи потрібен новий Основний Закон? Чіткої й зрозумілої відповіді на це запитання немає. Сумніви щодо цього мають не лише прості громадяни, а й учені, політологи та правознавці. Є потреба визначити, як казав один із класиків марксизму, «ту ключову ланку, вхопившись за яку, можна витягнути весь ланцюг». А для цього необхідно насамперед відштовхнутися від усвідомлення значення, сутності та змісту чинної Конституції.

Оцінюючи багатоаспектну й загалом позитивну історичну роль Конституції 1996 року, варто зосередити особливу увагу на її пізнавально-дидактичному значенні. Адже процес її прийняття та багаторічної дії дає багатий матеріал для роздумів щодо розвитку вітчизняної й світової політико-правової думки.

З-поміж різних проблем, які постають із цих роздумів, найважливішою здається проблема організації та реалізації в Україні установчої влади.

Поняття установчої влади в конституційно-правовій науці звичайно пов’язують із установчою функцією Конституції як політико-правової основи життєдіяльності суспільства. Цю функцію розуміють так: Конституція або закріплює те, що вже існує як результат діяльності людей, або ж створює передумови для нових суспільних відносин, котрих потребує суспільство та які не можуть виникнути без необхідної правової бази, що й установлюється з прийняттям Конституції [1]. Це розуміння орієнтується на так звану теорію установчої влади – вчення, згідно з котрим Конституція, як Основний Закон держави, визнається актом первинної (установчої) влади, що безпосередньо належить народові [3].

Очевидно, однак, що владу в суспільстві встановлює та здійснює не Конституція, а відповідні суб’єкти влади, зокрема через Конституцію. Тому видається непереконливим виокремлення установчої функції Конституції, навіть якщо виходити з етимології поняття «constitutio» («установлення»), бо закріплення певного суспільного й державного устрою, певного правопорядку є завданням, що вирішується шляхом прийняття Конституції, є одномоментним актом, а не процесом функціонування Основного Закону.

Установча влада в сучасному суспільстві – один із видів суспільно-політичної влади, поряд з такими її видами, як законодавча, контрольна, судова тощо, котрі належать народу й здійснюються народом як єдина влада народу (народовладдя) безпосередньо та через органи державної влади й органи місцевого самоврядування, як зазначено у ст. 5 Конституції України. 

В установчій владі реалізується народне волевиявлення, що здійснюється безпосередньо через вибори та референдуми, а опосередковано – в діяльності відповідних органів держави та місцевого самоврядування. Відтак український народ здійснює установчу владу, по-перше, обираючи депутатів до Верховної Ради, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і до місцевих рад, а також обираючи Президента України. По-друге, – затверджуючи на всеукраїнському референдумі закони про внесення змін до розділів І, ІІІ і ХІІІ Конституції відповідно до ст. 156 Основного Закону, а також приймаючи (затверджуючи) інші закони й рішення на всеукраїнському та місцевих референдумах. По-третє, установча влада народу здійснюється через діяльність парламенту, глави держави, Верховної Ради Автономної Республіки Крим і місцевих рад, шляхом реалізації ними відповідних установчих повноважень. Політико-правовий режим народовладдя й, зокрема, режим здійснення народом установчої влади характеризує рівень демократичності суспільства та держави. Цей режим визначається передусім у відповідних положеннях чинної Конституції.

Чи достатніми для забезпечення належного рівня демократичності суспільства й держави є положення Конституції, які регулюють здійснення народом установчої влади? На це принципове запитання відповідь дає системний аналіз Конституції та практики її реалізації, зокрема: 1) виборів; 2) референдумів; 3) конституційного процесу.

Почнімо з виборів. Передовсім слід зазначити, що законодавче регулювання виборів в Україні не вирізняється юридичною системністю. Одним із чинників, які зумовлюють таку ситуацію, є надто загальне конституційне визначення інституту виборів. Розділ ІІІ Конституції містить лише кілька загальних положень про вибори, що дають можливість встановлювати різноманітні моделі виборчої системи (від мажоритарної до пропорційної) і, як наслідок, пропонувати безліч варіантів законодавчого визначення організації та порядку проведення виборів, постійно змінюючи виборче законодавство в рамках однієї й тієї самої Конституції. Не є винятком і чинне виборче законодавство: його знову пропонують переглядати й удосконалювати. Це, звісно, не найкраща практика.

Однак у всьому цьому є й позитив. Адже за короткий час в Україні випробувано різні моделі виборчої системи (мажоритарну, змішану та пропорційну); ця різноманітна практика дає змогу порівняти й оцінити переваги та недоліки кожного варіанта, їх демократичний потенціал. На мою думку, однозначно невиправданими, такими, що віддаляють депутатів від виборців, є вибори за пропорційною системою до місцевих рад. Уже для багатьох стало очевидним, що формування представницьких органів місцевого самоврядування має відбуватися за допомогою демократичнішого механізму виборів – за мажоритарною системою.

Що стосується виборів до Верховної Ради України та до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, тут, на мій погляд, доцільним є збереження на певний час пропорційної системи, з огляду на потребу підтримати розвиток політичних партій. Звичайно, за умов відповідного вдосконалення чинного виборчого й парламентського законодавства, а також законодавства про політичні партії та позбавлення процесу розвитку партій тих негативних явищ, які ми спостерігаємо на нинішньому етапі (авторитаризм лідерів, партбюрократизація, деідеологізація, корупція тощо).  

Наступне. Здійснення народом установчої влади через референдуми, конституційно-правове регулювання цього інституту є ще проблематичнішим, аніж інституту виборів. Насамперед варто зазначити, що конституційні положення щодо проведення всеукраїнського референдуму не дають чіткого уявлення про коло питань, які мають вирішуватися референдумом, та про реальний механізм здійснення народовладдя за допомогою цієї форми демократії.

Показовою ілюстрацією цього є проведений 16 квітня 2000 року за народною ініціативою всеукраїнський референдум, рішення Конституційного Суду (КС) від 27.03.2000 р. щодо указу Президента про його проголошення та кінцевий результат референдуму. Нагадаємо, тоді йшлося про шість питань, ініційованих громадянами, зокрема про: недовіру чинній на той час Верховній Раді; доповнення Конституції низкою положень (запровадження двопалатного парламенту, додаткових підстав припинення його повноважень, зменшення кількості депутатів з 450 до 300 й обмеження їхньої недоторканності); необхідність прийняття Конституції на всеукраїнському референдумі.

У своєму рішенні КС визнав необґрунтованою думку про те, що державні органи в особі Центральної виборчої комісії, глави держави тощо не повноважні здійснювати перевірку на відповідність Конституції питань, ініційованих групами громадян для всеукраїнського референдуму [2, с. 42]. Інакше кажучи, коло питань, що можуть бути предметом референдуму, залежить від державного визнання тих чи інших питань правомірними.

Відтак з’ясувалося, що недовіру парламентові або главі держави народ на референдумі висловити не може, бо це не передбачено Конституцією й порушувало б вимогу здійснення органами державної влади своїх повноважень у межах, установлених Основним Законом. З цього логічно випливає, що слід вважати порушенням Конституції висловлення недовіри парламентові або главі держави з боку певної частини народу (політичної партії, парламентської фракції тощо), тим паче висловлення недовіри одним державним органом іншому, якщо цього не передбачено Конституцією. Отже, відповідно до згаданого рішення КС відомі заяви й акти парламентської опозиції, певних політичних блоків, а також Президента про недовіру чинному складові Верховної Ради – однозначно неконституційні.

Звісно ж, висловити шляхом референдуму недовіру тим, кого народ обрав, – це невід’ємне (природне, якщо хочете) право народу, навіть якщо воно не передбачене Конституцією. Інша річ, що в Конституції варто було б передбачити юридичні наслідки такого народного волевиявлення, як і записати положення про юридичну силу й обов’язковість референдумних рішень, про що в ній немає навіть згадки. Тут – очевидна прогалина в конституюванні установчої влади й інституту референдуму.

Третій аспект реалізації установчої влади – конституційний процес. Хоч як це дивно, чинна Конституція та вітчизняна правова система взагалі не дають відповіді на ключове запитання: хто й у якому порядку повноважний прийняти Конституцію? Мабуть, вважалося, що Конституція 1996 року буде вічною й потребуватиме лише незначних змін. Однак проблема нової Конституції або нової редакції чинного Основного Закону постає у світлі політико-правової реформи дедалі актуальніше.

Якщо звернутися до вже згаданого рішення КС, то, виявляється, питати згоди народу на прийняття Конституції шляхом всеукраїнського референдуму не можна, бо не з’ясована воля народу щодо необхідності прийняття нової Конституції, а відтак «ставиться під сумнів чинність Основного Закону, що може призвести до послаблення встановлених ним основ конституційного ладу в Україні, прав і свобод людини та громадянина» [2, с. 43].

Звичайно, це надумана аргументація КС, яка не витримує жодної критики. Якби народ висловив згоду на прийняття Конституції всеукраїнським референдумом, тим самим було б установлено референдарну норму щодо суб’єкта та порядку прийняття нової Конституції, незалежно від того, коли і який її варіант буде винесено на референдум. А необхідність прийняття нової Конституції – це питання реалізації цієї норми, яке взагалі ніколи не може виникнути. Інша річ, що в разі позитивної відповіді на це питання довелося б унести зміни до пункту 1 ст. 85 Конституції про повноваження парламенту призначати всеукраїнський референдум щодо прийняття нової Конституції.

Тож виникає потреба теоретичного визначення понять «нова Конституція», «нова редакція Конституції» та «внесення змін до Конституції». За браком місця можна запропонувати схематичний підхід до розв’язання проблеми. Очевидно, про нову Конституцію йдеться тоді, коли пропонуються істотні зміни до основ конституційного ладу, загальних засад чинної Конституції. Потреба в новій редакції Конституції виникає, коли через значну кількість змін користуватися чинною стає складно. Відтак прийняття нової Конституції зумовлене політичними, а нової редакції Конституції – юридично-технічними потребами.

У цьому сенсі необхідним для конституційного процесу в Україні є, на мій погляд, внесення до чинної Конституції багатьох змін у частині організації державної влади та місцевого самоврядування. А ось істотні зміни загальних засад на цьому етапі історичного розвитку реально неможливі. Тобто актуальною є нова редакція Конституції.

Прагнучи нормального перебігу конституційного процесу, для вироблення й ухвалення нової редакції Конституції необхідно враховувати його конкретні умови. Однак тут перед вітчизняним державотворенням постає головна проблема, а саме – проблема двовладдя.

Є очевидним, що в Україні після запровадження інституту президента утворилися два приблизно рівносильні центри влади – Верховна Рада та Президент. Між ними від початку 1990-х років точиться запекла боротьба, хоча ми маємо вже третього главу держави й шосте скликання парламенту. Це означає, що річ не так у суб’єктивному, як в об’єктивному чинникові, в сутнісному дефекті установчої влади. Народ уповноважує здійснювати державну владу одночасно двох суб’єктів – парламент і Президента, в умовах, коли Конституція не лише чітко не розмежовує їхніх повноважень та відповідальності, а навпаки, підштовхує їх до протистояння, боротьби за визначальний вплив, даючи доступ до різних ресурсів.

Ця боротьба розгортається в усіх напрямах: за підпорядкування уряду, місцевої влади, силових структур і правоохоронної системи; за визначальну роль у виробленні політичного курсу країни; за контроль над протилежною стороною і, зрештою, народним волевиявленням (виборами та референдумами). У цьому ряду також конституційний процес. Чи не найяскравішою ілюстрацією сказаного є сучасна політична ситуація.

Очевидно, за таких умов про жодний нормальний перебіг конституційного процесу не може йтися, що підтверджує п’ятнадцятирічна практика розроблення й прийняття нової Конституції та внесення до неї змін. Конституційний процес у нинішніх умовах – не що інше, як фактичне прикриття спроб узурпації влади певними політичними силами й пограбування власного народу.

Змінити умови здійснення установчої влади в Україні – це головне завдання, що постає перед усіма, хто бажає добра українському народові, завдання справді демократичних політичних сил і патріотичних державних діячів, які дбають про стратегічні інтереси розвитку країни, про формування її як демократичної, соціальної, правової держави.

Вирішити це завдання можна лише одним шляхом: відсторонивши від прийняття нової редакції Конституції обидва центри влади – парламент і Президента. Передусім заборонити їм виносити власні варіанти редакції Конституції на всеукраїнський референдум. На моє переконання, розколотий народ не повинен вирішувати, хто з цих центрів здобуде перемогу. Для прийняття такого стратегічного акта, як нова редакція Конституції, має бути вироблений спеціальний механізм і сформований демократичним шляхом спеціальний суб’єкт, а саме – Всеукраїнські установчі збори.

Участь у цьому процесі Верховної Ради та Президента повністю виключити, звісно, не можна, однак вона не повинна бути вирішальною на етапі розгляду й ухвалення нової редакції Конституції. Основне завдання цих державних органів – сприяти конституюванню Установчих зборів і законодавчому регулюванню їхньої діяльності. А для цього потрібен політичний компроміс, який буде справді компромісом в інтересах суспільства та держави, а не «міжсобойчиком» навколо чергових або позачергових виборів.

Джерела

1. Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебн. курс.: В 2-х т. – 2-е изд., перераб. и доп. – Т. 1. – М.: Юристъ, 2006. – С. 138–141.

2. Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 1997–2001. – К.: Юрінком Інтер, 2001.

3. Юридична енциклопедія: В 6-ти т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. – Т. 6: Т-Я. – К.: Українська енциклопедія, 2004. – С. 230.

Автор: Олексій ЮЩИК