Реформування місцевого самоврядування – необхідна складова регіональної політики України

З прийняттям 7 грудня 1990 року Закону «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» відійшла в минуле радянська система організації влади. Сьогодні в Україні закладено конституційні засади місцевого самоврядування, ратифіковано Європейську хартію місцевого самоврядування, прийнято низку базових нормативно-правових актів (зокрема, Закон України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 року; Бюджетний кодекс), які створюють правові та фінансові основи його діяльності. Проте через надмірну подрібненість та слабку матеріально-фінансову базу (за винятком міст обласного значення) місцеве самоврядування виявилося неспроможним виконувати усі передбачені законом повноваження.

Першим кроком у визначенні нових пріоритетів державної регіональної політики стали розробка й затвердження Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року. Документ передбачає, що політика регіонального розвитку в Україні ґрунтуватиметься, зокрема, на принципі субсидіарності, коли розподіл владних повноважень, за якого місце надання адміністративної (управлінської) послуги максимально наближене до її безпосереднього споживача з урахуванням повноти надання належної якості послуги шляхом концентрації матеріальних і фінансових ресурсів на відповідному територіальному рівні управління. За цією стратегією розвиток регіонів є неможливим без комплексного реформування місцевого самоврядування, у ній також передбачено його напрями.

Окреслимо нагальні проблеми у сфері місцевого самоврядування та шляхи їх розв’язання.

Серед ключових напрямів, визначених Концепцією реформи місцевого самоврядування, на першому місці економічна неспроможність переважної більшості територіальних громад, органів місцевого самоврядування здійснювати власні й делеговані повноваження; брак ресурсів у бюджетах розвитку територіальних громад для інвестицій в інфраструктуру. В Україні не завершено розмежування комунальної та державної власності, у тому числі землі; у частині делегованих державою повноважень не встановлено уніфікованих стандартів надання публічних послуг та загальних вимог для місцевого самоврядування щодо якості їх надання. Аналізуючи звіти про виконання бюджетів, слід звернути увагу, що частка місцевих податків і зборів у структурі загального фонду місцевих бюджетів становить лише 1,3%, що свідчить про тенденцію до зменшення.

У зв’язку з цим для виконання делегованих повноважень потрібно закріпити за органами місцевого самоврядування стабільні та прогнозовані джерела, на рівень сплати яких органи місцевого самоврядування мають вплив. Концепція реформи місцевого самоврядування передбачає також запровадження схеми фінансової допомоги з боку держави на виконання делегованих повноважень, що давала б змогу заохочувати ініціативу органів місцевого самоврядування до збільшення їхніх надходжень.

Слід розширити базу місцевих податків і зборів, зокрема шляхом запровадження податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, та вдосконалити процедуру адміністрування земельного податку. Трансферти незалежно від їх природи мають надаватися безпосередньо до бюджетів, які є їх кінцевими отримувачами (сьогодні держава із 12000 місцевих бюджетів має прямі міжбюджетні відносини лише із 700 обласними, районними та міськими бюджетами.

Окрім широко обговорюваної проблеми дублювання повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування слід зазначити й відсутність чіткого розподілу повноважень між рівнями, органами та посадовими особами самої системи місцевого самоврядування. У цьому аспекті необхідними є зміна положень Конституції України й прийняття змін до низки законів у частині визначення районних та обласних рад представницькими органами жителів району/області, а не лише спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст, а відтак – створення їх виконавчих комітетів; розмежування повноважень органів місцевого самоврядування різного територіального рівня за принципом субсидіарності; зміна правової природи місцевих державних адміністрацій з наданням їм координаційних, контрольних повноважень та повноважень з управління державними справами на місцях (до прикладу, здійснення загальнодержавних програм соціального захисту населення, запровадження земельного та містобудівного кадастрів, заходів із цивільної оборони та надзвичайних ситуацій).

Комплексне реформування місцевого самоврядування неможливе без формування нової територіальної основи місцевого самоврядування. Особливо це питання актуальне для специфічних міських адміністративно-територіальних утворень (приміром, місто Львів), на території яких діють кілька інших адміністративно-територіальних одиниць (зокрема, селище міського типу Брюховичі, місто Винники). В Україні нині є 64 міста обласного значення, на території яких розташовані ще 202 інші адміністративно-територіальні одиниці, в яких діють органи місцевого самоврядування.  Тому потрібно передбачити на законодавчому рівні збіг меж адміністративно-територіальних одиниць із межами сусідніх адміністративно-територіальних одиниць того ж рівня; заборону створення адміністративно-територіальних утворень у межах міста; розміщення території адміністративно-територіальних одиниць у межах лише однієї адміністративно-територіальної одиниці вищого рівня.

Адміністративно-територіальний устрій України характеризується надмірною подрібненістю адміністративно-територіальних одиниць. За п’ятнадцять років (1991–2006) кількість селищних та сільських рад у Львівській області зросла на 28,3%. Міністерством регіонального розвитку та будівництва запропоновано для обговорення проект закону «Про адміністративно-територіальний устрій України», за яким установлюються три рівні адміністративно-територіальних одиниць: громади, райони, регіони. Громада створюється, як правило, шляхом об’єднання поселень навколо міста чи селища, де розміщені основні місця працевлаштування мешканців навколишніх поселень, є необхідні елементи соціальної, бюджетної та інженерної інфраструктури із забезпеченням доступності з огляду на економічні та соціальні зв’язки, що історично склалися. Якщо створення громади за таким критерієм є неможливим, вона формується навколо поселення, що найближче розташоване до географічного центру новостворюваної громади. Склад громади визначається шляхом віднесення до неї поселень, що мають кращу доступність до її адміністративного центру порівняно з центрами інших громад. За проектом мінімальна розрахункова кількість населення сільської громади має визначатися Кабінетом Міністрів України відповідно до галузевих норм мінімальної завантаженості бюджетних установ, що надають публічні послуги. У поселеннях, що входять до складу громади (сільської, селищної, міської ради) і не є її адміністративним центром, за Концепцією реформи місцевого самоврядування обиратимуть старосту села та можуть утворювати орган самоорганізації населення (наприклад, Брюховицький комітет самоорганізації населення в межах територіальної громади міста Львова).

Укрупнення базового рівня місцевого самоврядування може викликати спротив наявних територіальних громад, проте це необхідний крок для регіонального розвитку України. Здійснення заходів із посилення матеріально-фінансової бази й ефективне розмежування повноважень за принципом субсидіарності може бути успішним лише за наявності сильної та самостійної територіальної громади. Визначені у проекті критерії об’єднання сіл, селищ, міст, на мою думку, слід закріпити в законі, а не підзаконному нормативно-правовому акті. Такими критеріями можуть бути: максимальна географічна дистанція між центром місцевої громади та іншим поселенням; максимальна або мінімальна площа території; максимальна або мінімальна кількість жителів у межах місцевої громади. Водночас слід передбачити можливість відхилень від визначених критеріїв у виняткових випадках. Закріплення таких показників на рівні постанов Кабінету Міністрів може поставити курс адміністративно-територіальної реформи в залежність від політичної ситуації у країні.

Досвід проведення в 2006 році виборів до міських, обласних та районних рад на пропорційній основі свідчить про хибність її застосування та абсолютну неможливість адекватного представництва у цих органах інтересів територіальних громад. Зокрема, в складі Львівської обласної ради немає представників деяких районів області, найбільша кількість депутатів проживає і працює у Львові, не створено механізму впливу виборців на прийняття рішень радами. Тому конче потрібно прийняти закон України про вибори до представницьких органів місцевого самоврядування та проведення місцевих виборів за мажоритарною виборчою системою, що забезпечує належне представництво громадян у місцевих радах, територіальних громад – у районних радах та районів – в обласних.

Отже, слід зазначити, що будь-яка, навіть найкраще розроблена концепція залишиться нереалізованою, якщо її не підтримають широкі верстви населення. Норма права реалізується конкретним суб’єктом (органом державної виконавчої влади, місцевого самоврядування, їх посадовими та службовими особами, громадянами). Нерозуміння чи заперечення ним мети й завдань реформування завжди призводитиме до викривлених форм реалізації. Тому до обговорення проектів реформування місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою слід насамперед залучати активних громадян, зацікавлені громадські організації, представників органів місцевого самоврядування, науковців. 10–11 грудня 2007 року у Львівській обласній раді відбулося обговорення проекту Концепції розвитку територіального устрою та місцевого самоврядування в Україні, запропонованої кафедрою конституційного, адміністративного та фінансового права Львівського національного університету імені Івана Франка; створено Громадську конституційну раду Львівщини, що обговорює та узагальнює пропозиції змін до Конституції передусім у сфері місцевого самоврядування; обласна асоціація місцевих рад «Ради Львівщини», до складу якої входять місцеві ради всіх рівнів, щомісячно проводить засідання та семінари, де обговорюються питання конституційної реформи та реформи місцевого самоврядування, із залученням представників громадських організацій та науковців. Проте такі заходи не охоплюють членів територіальної громади, не залучених до процесу реформування чи до роботи в органах місцевого самоврядування. Варто зазначити, що інформація про реформу місцевого самоврядування потрапляє до члена територіальної громади часто у викривленому вигляді. Популяризація та роз’яснення основних засад і напрямів указаної реформи є можливими лише із залученням засобів масової інформації та активних громадян.

Автор: Мирослав Сеник