Визначення поняття та видів звернень громадян до органів влади

Коли ми вивчатимемо зміст права на звернення до органів влади, встановленого статтею 40 Конституції України, порівнюючи його з подібними правами на звернення, встановленими статтею 55 Основного Закону, то побачимо, що їхня відмінність зумовлена передусім характером самих звернень як об’єкта цих прав.

Адресатами звернень громадян до органів влади, зазначено в статті 40 Конституції, є органи державної влади, органи місцевого самоврядування, посадові та службові особи цих органів. Однак у статті 5 чинного Закону України «Про звернення громадян» підкреслено: «…звернення адресуються органам державної влади і місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форм власності, об’єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань». Тобто перелік адресатів звернень у Конституції України значно вужчий, ніж у згаданому законі. Отож робимо висновок: цей документ не відповідає точному змісту статті 40 Конституції, бо ним регулюється ширше коло відносин.

Чи маємо в цьому разі невідповідність вказаного закону статті 40 Конституції України? Чи йдеться про різні звернення до органів влади у названих вище конституційних статтях? Щоб відповісти на ці запитання, треба встановити поняття «звернення до органів влади», а також розглянути види звернень і форми їх реалізації.

Кожна людина завжди перебуває в різноманітних за своїм конкретним змістом відносинах з державою, її органами й посадовими особами. З метою реалізації вказаних відносин громадяни змушені звертатися до цих органів або посадових осіб. Воднораз такі звернення можуть бути дуже багатоманітними, залежно від того, з якого приводу, з якою метою, за яких конкретних умов, для реалізації яких відносин, у який спосіб, у якій формі та до якого органу спрямовується конкретне звернення.

Однак у багатьох дослідженнях поняття «право на звернення» не дається формулювання поняття «звернення громадян», їхні автори одразу починають з поділу звернень на види та з характеристики цих видів. Наприклад, С. Авак’ян, розглядаючи право на звернення як одне з основних публічно-політичних прав і свобод, характеризує види звернень, зовсім не пропонуючи загальної дефініції «звернення», вказавши лише, що право на звернення «слугує засобом впливу громадян на діяльність органів державної влади та місцевого самоуправління, а в багатьох випадках – також і на інститути громадянського суспільства» [1].

Так само, переважно з формальних позицій, визначено поняття «звернення громадян» в енциклопедичному юридичному словнику, де цей термін трактується як «особисті або групові (колективні) звернення громадян до органів державної влади, місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, до засобів масової інформації та посадових осіб» [2]. Дане визначення не можна використовувати як загальну дефініцію поняття «звернення». Річ у тім, що воно містить характеристику тільки окремих видів суб’єктів, від котрих надходить звернення, а також перелік видів суб’єктів, до яких можуть скеровуватися звернення громадян, але фактично не розкриває значення змісту самого поняття «звернення».

У законодавстві поняття «звернення громадян» досі також не мало чіткого визначення. Наприклад, ще в Указі Президії Верховної Ради СРСР від 12 квітня 1968 року «Про порядок розгляду пропозицій, заяв і скарг громадян» звернення громадян розглядалися як «важливий засіб здійснення і охорони прав особистості, зміцнення зв’язків державного апарату з населенням, суттєве джерело інформації, необхідної при вирішенні поточних і перспективних питань державного, господарського і соціально-культурного будівництва», як «одна з форм участі трудящих в управлінні державними і суспільними справами». Однак визначення того, як слід розуміти в законодавстві термін «звернення громадян», було відсутнє. Його тлумачення з’явилося лише в статті 3 Закону України «Про звернення громадян» від 2 жовтня 1996 року: «…під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги». Проте не можна таке розуміння вважати загальним поняттям «звернення громадян».

Має аналогічне визначення це поняття й у російському законодавстві. Відповідно до статті 4 чинного Федерального закону РФ «Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації» від 2 травня 2006 року «звернення громадянина» – це «спрямовані в державний орган, орган місцевого самоврядування або посадовій особі письмові пропозиція, заява або скарга, а також усне звернення громадянина в державний орган, орган місцевого самоврядування».

Тому спочатку спробуємо визначити, що потрібно розуміти під терміном «звернення» та як це слово тлумачиться в українській мові.

«Сучасний тлумачний словник української мови» так пояснює слово «звернення»: це розпорядження або заклик, спеціальна промова тощо, адресована народові країни, колективові, організації, фахівцям якоїсь галузі. «Звертання» – 1. Вислів, прохання, думка, спрямовані до кого-небудь. 2. Слово чи слова, що називають особу, до якої звертає свою мову той, хто говорить або пише, з метою встановити з нею спілкування й отримати відгук. «Звертатися» або «звернутися» – 1. Промовляти, писати, спрямовувати свою мову до кого-небудь; апелювати до чого-небудь; удаватися до кого-небудь за порадою, допомогою і т. ін., напр.: звернутися до суду. 2. Робити поворот у який-небудь бік; спрямовувати (про очі, погляд
і т. ін.). 3. Зосереджувати свої інтереси на чомусь, ... і т. д. [3].

Отже, однозначного розуміння даного слова в українській мові не існує. Переважно слово «звернення» використовують під час характеристики інформаційного зв’язку між ким-небудь. Воно стосується активної форми вказаного зв’язку, оскільки означає виражений в усній, письмовій, електронній або в іншій формі засіб ініціювання комунікації між ким-небудь з метою спілкування й отримання відповідного реагування (відгуку) від того, кому адресоване звернення.

Таке найширше розуміння слова «звернення» можна застосувати взагалі до будь-яких звернень будь-кого, хто хоче встановити з будь-ким іншим інформаційний зв’язок з метою спілкування. Тому його можна взяти за основу і для визначення поняття «звернення громадян до органів влади».

Термін «звернення громадян до органів влади» охоплює значно менше коло звернень, тобто звернення лише однієї категорії суб’єктів – громадян – лише до однієї категорії адресатів – органів влади. Тому тут слід говорити не про будь-які звернення взагалі, а тільки про викликані потребою спілкування громадян із суб’єктами влади для вирішення ними загальних питань державного чи суспільного життя або особистих питань громадян. Особливість таких звернень визначається специфічною роллю того суб’єкта, котрому вони адресовані, тобто владними функціями державних органів та органів місцевого самоврядування.

Враховуючи це, ми можемо тепер запропонувати таку дефініцію: звернення громадян до органів влади – це спосіб ініціювання громадянами в усній або письмовій формі їх спілкування з органами державної влади чи місцевого самоврядування, посадовими особами цих органів для задоволення інтересів громадян шляхом владного вирішення певних питань суспільного, державного, колективного чи особистого життя, що передбачає відповідне реагування цих органів і посадових осіб на звернення та відповідь на звернення.

Поняття «звернення громадян до органів влади» має змістовну й формальну частини його розуміння. Змістовна включає в себе мету звернення, предмет або питання чи привід, у зв’язку з якими здійснюється звернення, а також спосіб реагування органів влади та їх посадових осіб на звернення громадян (владне вирішення питань, порушених у зверненні та надання відповіді на нього). Як формальну частину цього поняття можна розглядати усну або письмову словесну форму звернення, а також характеристику звернення відповідно до виду його суб’єкта (звернення окремого громадянина, групи громадян тощо).

Виходячи з запропонованої вище дефініції, розглянемо далі види звернень громадян до органів влади.

Іще в згаданому Указі Президії Верховної Ради СРСР від 12.04.1968 р. усі звернення громадян до державних і громадських органів поділялися на три види: пропозиції, заяви та скарги. Водночас у цьому документі немає визначення не лише загального поняття звернень громадян, а й визначення кожного з видів звернень. Закон України «Про звернення громадян» від 2.10.1996 р. заповнює цю прогалину, розкриваючи в статті 3 вказані терміни.

У законодавстві України, підкреслює В. Нагребельний, всі звернення громадян умовно поділяються на три групи: пропозиції (зауваження); заяви (клопотання); скарги. Законодавцем дано такі термінологічні визначення кожного з цих видів:

Пропозиція (зауваження) – звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також думки щодо врегулювання суспільних відносин і умов життя громадян, удосконалення правової основи державного та громадського життя, соціально-культурної й інших сфер діяльності держави та суспільства.

Заява (клопотання) – звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією й чинним законодавством їхніх прав та інтересів, або повідомлення про порушення чинного законодавства, чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки про поліпшення їхньої діяльності.

Клопотання – письмове звернення з проханням визнати за особою відповідний статус, права чи свободи тощо.

Скарга – звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, об’єднань громадян, посадових осіб [2].

Якщо порівнювати законодавство України про звернення громадян з аналогічним російським, то вони мало чим відрізняються одне від одного. Так, у статті 4 чинного Федерального закону РФ «Про порядок розгляду звернень громадян Російської Федерації» від 2 травня 2006 року встановлені такі значення вказаних термінів:

«Пропозиція» – рекомендація громадянина з удосконалення законів чи інших нормативних правових актів, діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування, розвитку суспільних відносин, поліпшення соціально-економічної й інших сфер діяльності держави та суспільства;

«Заява» – прохання громадянина про сприяння в реалізації його конституційних прав і свобод, або конституційних прав і свобод інших осіб, або повідомлення про порушення законів й інших нормативних правових актів, недоліки в роботі державних органів, органів місцевого самоврядування та посадових осіб, або критика діяльності вказаних органів і посадових осіб;

«Скарга» – прохання громадянина про поновлення або захист його порушених прав, свобод, законних інтересів або прав, свобод чи законних інтересів інших осіб.

У зв’язку з цим у російській юридичній літературі також видами звернень громадян традиційно вважаються їхні пропозиції, заяви та скарги. Пропозиція – звернення, як правило, з питань суспільного значення, вирішення яких на основі бачення автора принесе користь багатьом людям, у тому числі і йому (краще працюватиме установа, налагодиться рух транспорту тощо). Заява – звернення, як правило, з питань особистого характеру, робиться з метою спонукати компетентні органи та їхніх посадових осіб вирішити питання, важливе для заявника (заява про видачу документа, виділення земельної ділянки, призначення допомоги тощо). Скарга – звернення з питань особистого характеру, що відображає незадоволення громадянина відсутністю вирішення питанням, яке хвилює його, або з приводу ухваленого рішення (скарга на порушення строків розгляду, на тяганину, на відмову в наданні пільги та ін.) [1, с. 636].

Отже, можемо вважати: поділ усіх звернень на три категорії – пропозиції, заяви та скарги – є цілком визначеним у законодавчій практиці й підтримується в науковій літературі. Але спробувати визначити критерій, за яким встановлюються вказані види звернень, дуже складно.

Найбільше підходить для поділу звернень на пропозиції, заяви та скарги в їх традиційному розумінні такий критерій, як значення предмета звернення, тобто значення або характер питання, з якого громадяни звертаються до органів влади. Звернення можуть бути або з питань, що мають суспільне, публічне значення і стосуються багатьох, або з питань особистого, приватного характеру, що стосуються лише самого автора звернення чи іншої окремої особи або кількох осіб.

За цим критерієм звернення громадян до органів влади поділяються на: 1) звернення публічного характеру, 2) звернення приватного характеру.

Треба сказати, цей підхід до поділу звернень громадян не новий у науковій літературі. Наприклад, О. Чуб, розглядаючи звернення громадян як конкретну форму участі громадян в управлінні державними справами, пише: «…звернення громадян, залежно від їх предмета, можна умовно поділити на звернення: а) зі суспільно значущих, публічних питань; б) з особистих питань». З точки зору участі громадян в управлінні державними справами, вважає автор, вирішальними є звернення, що мають суспільне значення чи принаймні претендують на таке [4].

Але ж поділ звернень громадян на види «з точки зору участі громадян в управлінні державними справами» не можна назвати логічним, позаяк всі правовідносини зі звернень до органів влади реалізуються в межах державного управління і поза цими межами не можуть реалізуватися. Тому й звернення з особистих питань є також способом участі громадян в управлінні державними справами, як і звернення з суспільних питань.

Відмінність між згаданими зверненнями в тому, що звернення публічного характеру напряму, посутньо спрямовані на розв’язання публічних проблем, реалізацію суспільних чи місцевих інтересів, а через це опосередковано – на реалізацію інтересу громадян щодо їхньої особистої участі в управлінні державними справами. Для громадян передусім важливе не так саме звернення стосовно суспільно значущих питань, як позитивна реакція влади на нього, тобто реальне вирішення порушених ними питань. Навпаки, звернення приватного характеру призначені напряму, посутньо для розв’язання приватної проблеми конкретної особи, задоволення її конкретних приватних інтересів, а опосередковано є способом впливу громадян на вдосконалення державного управління і вирішення питань публічного загальнодержавного чи місцевого значення (вдосконалення тих чи інших ланок управління, сфер діяльності тощо). Тут головний сенс звернення для громадян зводиться до задоволення їхніх власних прав та інтересів, а розв’язання водночас відповідних проблем публічного значення, участь їх в управлінні державними справами має для громадянина другорядне значення.

На нашу думку, поділ за предметною ознакою звернень громадян на звернення публічного та приватного характеру є головним у їхній видовій класифікації. Тож основними видами звернень громадян до органів влади є звернення публічного та приватного характеру.

Але за такого розуміння видів звернень громадян постає проблема: як співвідноситься такий поділ звернень на види із законодавчим поділом їх на пропозиції, заяви та скарги? Це непросте питання, яке потребує самостійного розгляду. Нині можна лише зауважити, що пропозиції належать до виду звернень публічного характеру, а скарги – до звернень приватного характеру. Що стосується заяв, то їхня належність потребує попереднього розгляду методичних питань класифікації звернень громадян.

Джерела

1. Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебн. курс. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2006. –  Т. 1. – С. 635–638.

2. Великий енциклопедичний юридичний словник / За ред. акад. Ю. С. Шемшученка. – К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2007. – С. 297.

3. Сучасний тлумачний словник української мови: 65 000 слів / За заг. ред. д-ра філол. наук, проф. В. В. Дубічинського. – X.: ВД «Школа», 2006. – С. 334.

4. Чуб О. О. Конституційне право громадян України на участь в управлінні державними справами: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. – Національна юридична академія імені Ярослава Мудрого. – X., 2004. – С. 11–12.

Автор: Ганна Котляревська