Чи маємо волю впроваджувати

14 липня 1992 року Україна офіційно повідомила про бажання стати членом Ради Європи, а 9 листопада 1995 року набула членства в цій впливовій європейській організації.

Вступ України до Ради Європи був не тільки демонстрацією наших євроінтеграційних намірів, а й взяттям зобов'язань щодо трансформації вітчизняної політичної системи.

Визначальним документом, який регламентує діяльність самоврядних органів на місцевому та регіональному рівнях у країнах–членах Ради Європи, є Європейська хартія місцевого самоврядування (далі – ЄХМС).

Хартія – результат серії ініціатив і тривалих, починаючи з 1968 року, дискусій. Її мета – встановлення спільних європейських стандартів розвитку та захисту прав органів місцевого самоврядування.

Хартія була відкрита для підписання країнами-членами 15 жовтня 1985 року, і її ратифікувала переважна більшість держав–членів Ради Європи. Закон України «Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування» прийнято 15 липня 1997 року. Отже, відповідно до статті 9 Конституції хартія є частиною національного законодавства України, а її норми мають переважну силу над нормами законів України (пункт 2 статті 7 Закону «Про міжнародні договори України»). Це рішення є демонстрацією політичної волі України втілювати на всіх рівнях територіального управління принципи захисту демократії, які підтримує Рада Європи.

Реформа територіальної організації влади в контексті курсу інтеграції України до європейської спільноти та наближення до сучасних європейських стандартів розвитку, викладених у міжнародно-правових договорах Ради Європи з питань місцевої і регіональної демократії, мала привести до швидкого формування дієздатних територіальних громад, спроможних самостійно, в межах своєї компетенції забезпечувати надання населенню якісних послуг відповідно до сучасних вимог.

ЄХМС визначає елементи організації ефективного демократичного місцевого самоврядування.

Згідно з умовами ратифікації Хартія має застосовуватися до всіх рівнів чи категорій органів місцевого самоврядування в кожній країні-члені, а також (із відповідними змінами), до територіальних влад на регіональному рівні.

Після ратифікації ЄХМС Верховною Радою проблематика імплементації європейських принципів у національному законодавстві України обговорюється науковцями, державними, муніципальними та громадськими діячами. Значна увага до цих питань зумовлена трьома основними аспектами:

1) недостатньо повним відтворенням принципів Хартії в Конституції та Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні»;

2) недоліками офіційного перекладу тексту Хартії українською мовою, наслідком чого є неоднозначне тлумачення деяких її положень у процесі законопроектної діяльності та наукових джерелах, що спричиняє різні концептуальні установки розуміння й організації муніципальної влади;

3) наявністю істотних перешкод на шляху практичної реалізації цих принципів у практиці державного будівництва України» [2].

Проаналізувавши перебіг ратифікації та впровадження положень Хартії, можна відзначити непростий характер процесу демократизації самоврядних інституцій.

Так, через «поспіх» українських політиків ЄХМС вступила в суперечність із вітчизняним законодавством. Зокрема, ратифікація Хартії вимагає від країн-членів узяти на себе зобов'язання щодо виконання принаймні 20 із 30 пунктів згаданих статей, 10 із яких мають належати до викладеного у статті 12 Хартії переліку.

Верховна Рада ратифікувала ЄХМС у повному обсязі. Отже, Україна взяла на себе зобов'язання виконувати всі 30 пунктів Хартії. Ратифікувавши її, Верховна Рада не висловила жодних застережень, і тому в Україні (в Європі є ще декілька таких держав) вона діє від першої до останньої статті. Тобто Україна взяла на себе зобов'язання реалізувати найповнішу модель місцевого самоврядування.

Зокрема, ратифіковано статті 3.2 та 6.1, які передбачають можливість існування в районних і обласних радах власних адміністративних органів (виконкомів), незважаючи на те, що в положеннях частини 3 статті 140 та частини 4 статті 141 Конституції не передбачене створення в районних та обласних радах власних виконавчих органів, а лише відповідних виконавчих апаратів.

Тож ратифікація здійснена всупереч положенням частини 2 статті 9 Конституції, котра зазначає: «Укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України». Тому виникла організаційно-правова суперечність.

Також варто зауважити, що бажання швидко стати членом європейської сім'ї, без належного науково-практичного обґрунтування призвело до того, що й у конституційній моделі місцевого самоврядування Україна намагається знайти свій шлях, бо головною дійовою особою місцевого самоврядування проголосила територіальну громаду, а не органи місцевої влади, як це визначено в Хартії.

Окрім того, у вітчизняних науковців є великі сумніви «… щодо доцільності зміни чинної конституційної моделі місцевого самоврядування, принаймні в деяких її аспектах» [3, с. 210]. Зокрема, йдеться про відсутність в обласних та районних радах власних виконавчих органів, що вимагає п. 2 ст. 3 Хартії. Під час прийняття Конституції таке рішення було виправдане, адже потрібен був механізм зміцнення впливу центральної влади. Досі в Україні ще не закінчився процес формування політичної нації, й тому є загроза дезінтеграції держави через сепаратизм регіонів.

У разі реалізації положень щодо зміни ролі місцевих державних адміністрацій і передачі самоврядних повноважень обласним і районним радам одразу ж виникають пропозиції місцевих еліт обирати губернаторів населенням відповідних регіонів. Тобто фактично поширити кримську модель діяльності місцевої влади на всі 25 областей. Проте, як свідчить практика АР Крим, таке не виважене рішення здатне кардинально погіршити відносини центр – регіони. А самоврядування в населених пунктах і регіонах іще дуже слабке й не гарантує від загроз регіонального сепаратизму. Прояви цих негативних явищ повсякчас спостерігаються й нині, коли голови облдержадміністрацій призначаються центром.

Неважко уявити, який «парад суверенітетів» отримає Україна в разі обрання керівників областей шляхом прямого голосування. Тож спроби регіональних рад створити власні виконавчі структури, чого вимагає Хартія, де-факто блокуються через конфлікт інтересів, спричинений бажанням регіональних еліт прямо обирати «губернаторів», чого Хартія не вимагає.

Якщо згадати відносини президент – парламент – уряд, що існували на момент ратифікації ЄХМС, можна стверджувати: поспішна ратифікація Хартії Верховною Радою, в якій тоді домінували лівоцентристські настрої, була відповіддю на перемогу виконавчої влади під час прийняття в травні 1997 pоку, тобто за два місяці до ратифікації Хартії, Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

У цьому законі закладено управлінську модель «сильний голова – слабка рада», що фактично через інститут сільських, селищних, міських голів підпорядковувало місцеве самоврядування в громадах місцевим державним адміністраціям. А це, безперечно, було вигідно урядові, який тоді контролювала президентська гілка влади. Отже, беззастережно ратифікуючи Хартію, законодавча влада намагалася заручитися підтримкою Ради Європи для боротьби з виконавчою (президентською) владою.

Як демонструє новітня політична історія незалежної України, визначальні питання, зокрема стосовно шляхів розвитку держави, не раз приймалися під впливом кон'юнктури політичної боротьби, а не на підставі наукового виваженого бачення. Тому й утвердження сучасної європейської моделі місцевого самоврядування в Україні розпочалося не з об'єднання зусиль, а з традиційного протистояння політичних гілок влади.

Якщо ж проаналізувати стан реалізації закладених у ЄХМС принципів за період, який минув з часу її ратифікації, можна дійти висновку: вони неповно відтворені в Конституції та чинних законах України. За результатами аналізу дотримання Україною вимог Хартії науковці стверджують: «Виконується лише третина пунктів Хартії» [4, с. 350].

Так, Конституція в повній відповідності з вимогами Хартії декларувала принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування. Багато зроблено й для формування законодавчої бази місцевого самоврядування, зокрема, крім базового Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», прийнято низку інших важливих з погляду формування правових основ місцевого самоврядування законодавчих актів: закони про місцеві вибори, про органи самоорганізації населення, про столицю України – місто-герой Київ, Бюджетний і Земельний кодекси, Указ Президента «Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні» тощо. А щодо решти принципів Хартії можна констатувати: повнота їх імплементації недостатня, загальний стан реалізації у практиці державного будівництва незадовільний.

Зокрема, другий принцип Хартії – реальність місцевого самоврядування – повністю не відтворений на рівні закону й, відповідно, належно не реалізований через те, що в Україні існує централізована система територіальної організації влади, яка не дає змоги чітко визначити перелік питань місцевого значення та розмежувати повноваження між місцевим самоврядуванням та місцевими органами виконавчої влади.

Ставиться під сумнів і реалізація в Україні принципів автономності місцевого самоврядування та субсидіарності, бо муніципальна свобода (право територіальних громад і органів місцевого самоврядування вільно вирішувати питання, віднесені до компетенції місцевого самоврядування) досить часто обмежується через відсутність чіткого розмежування повноважень між різними органами публічної влади та застосування адміністративних методів управління органами виконавчої влади національного та регіонального рівнів. Часто не дотримується й принцип невідчуженості та непорушності повноважень місцевого самоврядування.

Занепокоєння викликає небажання багатьох місцевих органів виконавчої влади узгоджувати з органами місцевого самоврядування вирішення питань, що безпосередньо зачіпають права й інтереси територіальних громад. Негативним прикладом є практика надання місцевими державними адміністраціями земельних ділянок у постійне користування фізичним і юридичним особам без погодження із сільськими, селищними й міськими міст районного значення радами.

Науковці не раз відзначали: «… в Конституції та законах України не визначено територіальної основи місцевого самоврядування, не встановлені межі територіальних громад» [1, с. 725].

Нині лише міста обласного значення можна вважати повноцінними суб'єктами місцевого самоврядування з погляду норм Європейської хартії.

Правова «варіативність» спричинила вживання в деяких нормативних актах низки понять і термінів, що не дістали відповідного законодавчого визначення, наприклад, «територія юрисдикції сільської, селищної, міської ради», «територія села, селища, міста» тощо. Відсутнє нормативне визначення й терміна «територіальні кордони органу місцевого самоврядування», що вживається в офіційному перекладі українською мовою Європейської хартії місцевого самоврядування.

Запровадження на місцевих виборах пропорційної виборчої системи поставило під загрозу реалізацію в Україні принципу вільного мандата депутатів представницьких органів місцевого самоврядування, бо їхня діяльність у раді зумовлена інтересами не так виборців, як партійно-корпоративними.

Не менше проблем у стосунках місцевих державних адміністрацій із органами самоврядування виникло у зв'язку з поділом повноважень виконавчих органів місцевих рад на власні та делеговані. Такий підхід не типовий для переважної більшості країн: виконавчі органи влади делегують муніципалітетам свої повноваження зазвичай на договірній основі (але аж ніяк не на підставі закону). Крім того, органам місцевого самоврядування в Україні делеговано повноваження, які, за логікою, повинні реалізовуватись органами державного управління, а не муніципальними структурами. Водночас покладення на муніципальні органи делегованих повноважень не забезпечувалося належним бюджетним фінансуванням.

Відсутність чіткого розмежування на законодавчому рівні делегованих і власних повноважень місцевих органів влади не дає можливості прозоро використовувати кошти держбюджету, надані на виконання делегованих функцій, під час планування та виконання місцевих бюджетів і забезпечення затверджених стандартів і нормативів соціального захисту населення.

 Джерела

1. Актуальні проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні: Кол. моногр. / За ред. В. В. Кравченка, М. О. Баймуратова, О. В. Батанова. – К.: Атіка, 2007. – 864 с. – С. 719–730.

2. Кравченко В. Стан та шляхи подальшої імплементації Європейської хартії місцевого самоврядування в Україні // Проблеми формування доброчесного, належного місцевого врядування: Збірник матеріалів і документів / Заг. ред. М. Пухтинського. – К.: Атіка, 2008. – С. 301–315.

3. Рубцов В. Деякі аспекти впровадження Європейської хартії місцевого самоврядування // Самостійність місцевих влад та розподіл повноважень між ними: організація місцевого самоврядування відповідно до принципів Європейської хартії місцевого самоврядування: Матеріали міжнар. конф., м. Київ, 11–12 червня 2002 р. – К.: Логос, 2002. – С. 206–217.

4. Рубцов В. До питання щодо інструментів і ресурсів місцевого та регіонального розвитку // Муніципальний рух в Україні: новий етап розвитку: Матеріали VII Всеукраїнських муніципальних слухань «Муніципальний рух в Україні – 10 років розвитку» (6–8 вересня 2001 р., м. Бердянськ). – К.: Логос, 2002. – С. 314–351.

Автор: Юрій СТАСЮК