Процедура набрання чинності законами в рішеннях Конституційного Суду України

Непослідовність і суперечливість практики формування законодавства в Україні впродовж останнього десятиліття, як свідчить її неупереджений аналіз, зумовлена і низкою політико-юридичних чинників, і недостатнім рівнем розробленості теорії закону, передовсім теоретико-правових проблем введення закону в дію.

Серед цих проблем глибшого осмислення потребує, зокрема, такий аспект введення законів у дію, як набрання ними чинності в правовій системі України. Насамперед конституційне визначення чинності законів України, а також практика реалізації відповідних конституційних положень у діяльності Верховної Ради, Президента та Конституційного Суду України. В актуальності та важливості наукового дослідження цих проблем переконує багато фактів із юридичного життя нашої країни. На підтвердження розгляньмо одне з останніх рішень Конституційного Суду щодо практики набрання чинності законом.

Рішенням № 20-рп/2009 від 10 вересня 2009 року у справі за конституційним поданням Президента щодо конституційності Закону «Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» цей закон від 15 січня 2009 року визнано таким, що не відповідає Конституції України.

Неконституційність згаданого закону, йдеться в рішенні, глава держави «вбачає в порушенні конституційної процедури набрання ним чинності. Він вважає, що після подолання парламентом вето і непідписання Президентом України Голова Верховної Ради України повинен замість підпису глави держави ставити свій підпис, без якого неможливе офіційне опублікування закону та набрання ним чинності… Закон опубліковано в газеті «Голос України» від 21 березня 2009 року без підпису Голови Верховної Ради України В. Литвина, як того вимагає частина четверта статті 94 Конституції України. Натомість закон містить лише підпис Голови Верховної Ради України В. Литвина, поставлений відповідно до частини першої статті 94 Основного Закону України».

У пункті 3.1 мотивувальної частини цього рішення Конституційного Суду йдеться: «Виходячи з положень частин першої, другої, третьої статті 94 Конституції України підписання та офіційне оприлюднення Президентом України закону за своєю правовою суттю є процедурою, спрямованою на надання йому чинності. Водночас ця процедура є взяттям закону до виконання Президентом України як гарантом додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина. Надання Президенту України права вето, повноважень щодо підписання й офіційного оприлюднення закону слід розглядати також як елемент механізму стримувань і противаг у здійсненні влади. Однак Конституція України не поставила в залежність від волі Президента України завершення процедури набрання законом чинності. Частина четверта статті 94 Конституції України передбачає альтернативну процедуру набрання законом чинності в разі, коли Президент України не підписав і офіційно не оприлюднив його після повторного розгляду і прийняття Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу. Положення частини четвертої статті 94 Конституції України, згідно з яким у разі, якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом, слід розуміти як таке, що передбачає офіційне оприлюднення та опублікування закону іншим чином, а саме: невідкладними діями іншої посадової особи держави – Голови Верховної Ради України та за його підписом».

А в наступному пункті 3.2 цього рішення зазначено: «Розглядаючи положення частини четвертої статті 94 Основного Закону України щодо офіційного оприлюднення й опублікування закону за підписом Голови Верховної Ради України, Конституційний Суд України враховує правові позиції, викладені в його рішеннях № 17-рп/2009 від 7 липня 2009 року та № 18-рп/2009 від 14 липня 2009 року, згідно з якими в разі прийняття Верховною Радою України закону повторно, коли до нього було застосовано право вето, офіційному оприлюдненню та опублікуванню підлягає саме повторно прийнятий закон із датою його повторного прийняття. Зазначення в повторно прийнятому й опублікованому законі іншої дати є порушенням конституційної процедури набрання ним чинності.

Зважаючи на це, Конституційний Суд України дійшов висновку, що повторно розглянутий закон має містити дату його повторного прийняття й підпис Голови Верховної Ради України, який є свідченням відповідності змісту закону прийнятому парламентом рішенню. Наявність дати повторного прийняття закону та зазначеного підпису є підставою для підписання й офіційного оприлюднення закону Президентом України. У разі, якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом. При цьому наявність підпису Голови Верховної Ради України під текстом закону для його офіційного оприлюднення й опублікування є обов'язковою.

Закон був офіційно опублікований за датою його першого прийняття 15 січня 2009 року, а не повторного розгляду – 3 березня 2009 року, та без підпису Голови Верховної Ради України. Отже, відсутність під текстом закону, прийнятого за результатами повторного розгляду, належної дати та підпису Голови Верховної Ради України є порушенням встановленої частиною четвертою статті 94 Основного Закону України процедури набрання ним чинності, що відповідно до частини першої статті 152 Конституції України є підставою для визнання закону неконституційним повністю» [4].

Ми свідомо навели майже повністю текст мотивувальної частини рішення органу конституційної юрисдикції, бо в ньому концентровано виявляється весь спектр проблем теоретико-правового розуміння чинності закону у вітчизняному правотворчому процесі. Зважаючи на це, варто критично проаналізувати позицію Конституційного Суду (далі – КС), від якої значною мірою залежить подальше вдосконалення законодавчого процесу в Україні.

Насамперед потрібно визнати не зовсім точним висновок КС про те, що «підписання та офіційне оприлюднення Президентом України закону за своєю правовою суттю є процедурою, спрямованою на надання йому чинності» й що «ця процедура є взяттям закону до виконання Президентом України».

За змістом статті 94 Конституції конституційна процедура набрання чинності законом передбачає більш розгорнутий послідовний ряд юридичних фактів, а саме: 1) підписання прийнятого парламентом закону Головою Верховної Ради України; 2) невідкладне направлення підписаного закону Президентові України; 3) підписання закону главою держави протягом п'ятнадцяти днів після його отримання та його офіційне оприлюднення; 4) офіційне опублікування закону; 5) закінчення десятиденного строку з дня офіційного оприлюднення закону або – в разі якщо іншу умову (умови) набрання чинності передбачено самим законом – настання цих умов.

Це основна, звична або загальна процедура набрання законом чинності. Водночас Конституцією передбачено також особливі, спеціальні процедури набрання законом чинності, що пов'язані з інститутом вето глави держави, про які йтиметься нижче.

Якщо згадати, що зміст терміна «офіційне оприлюднення закону» після його введення в текст Конституції України досі не розкрито ані в теорії, ані в законодавстві [5], а на практиці набрання чинності законами фактично не пов'язується з оприлюдненням їх Президентом України, то треба вести мову про підписання главою держави закону не як про «правову процедуру», а саме як про окремий юридичний факт, що є складовою загальної конституційної процедури набрання законом чинності. Адже в разі, якщо глава держави не підписав закон, однак і не повернув його протягом встановленого п'ятнадцятиденного строку до парламенту для повторного розгляду, закон, відповідно до частини третьої статті 94 Конституції України, «вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений».

Отже, в контексті процедури набрання законом чинності основним юридичним фактом є не так підписання закону главою держави, як неповернення ним закону в п'ятнадцятиденний строк до парламенту для повторного розгляду, бо неповернутий (навіть не підписаний главою держави) закон вважається схваленим і як такий має бути підписаний та оприлюднений. Отже, дійсною складовою конституційної процедури набрання законом чинності є схвалення закону главою держави, тобто його позитивне ставлення до закону, яке він прямо засвідчує своїм підписом. Або про таке його ставлення до закону свідчить сам факт неповернення закону для повторного розгляду (за формулою «мовчання – знак згоди»).

На жаль, у частині третій статті 94 Конституції не сказано, ким саме «має бути підписаний та офіційно оприлюднений» (хоча й не підписаний Президентом України у визначений п'ятнадцятиденний строк) закон, що вважається схваленим. Така невизначеність провокує зайву тяганину й порушення процедури набрання ним чинності. Як приклад можна навести ситуацію з тим самим законом про тимчасові спеціальні та тимчасові слідчі комісії Верховної Ради України, що був прийнятий 21 грудня 2000 року й надісланий на підпис Президентові 31 грудня 2000 року. Проте лише 23 січня 2001 року Президент повернув його до Верховної Ради для повторного розгляду. Оскільки протягом встановленого п'ятнадцятиденного строку закон не було повернуто для повторного розгляду, а відповідно до частини третьої статті 94 Конституції слід вважати його таким, що схвалений Президентом, Верховна Рада 8 лютого 2001 року прийняла Постанову про Закон України «Про тимчасові слідчі та спеціальні комісії Верховної Ради України», якою запропонувала Президентові підписати та офіційно оприлюднити цей закон [3]. 10 лютого 2001 року закон направили Президенту. Однак 16 лютого 2001 року його було повернуто до парламенту з новими пропозиціями Президента. І, як наслідок, прийнятий відповідно до Конституції закон так і не набрав чинності.

Цю прогалину конституційного регулювання необхідно було б усунути, записавши: «Закон вважається схваленим Президентом України й має бути опублікований у встановленому законом порядку за підписом Президента України». Або ж передбачити так само, як у статті 71 Конституції Литовської Республіки: «Якщо в десятиденний строк після вручення закону прийнятий Сеймом закон Президент республіки не повертає й не підписує, такий закон набуває чинності після підписання та офіційного оприлюднення його Головою Сейму» [2].

Не можна визнати коректним також висновок КС про те, що Конституція «не поставила в залежність від волі Президента України завершення процедури набрання законом чинності» й що «частина четверта статті 94 Конституції України передбачає альтернативну процедуру набрання законом чинності в разі, коли Президент України не підписав і офіційно не оприлюднив його після повторного розгляду і прийняття Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу».

По-перше, саме від волі Президента залежить, у який спосіб буде завершена процедура набрання законом чинності, бо глава держави має різні варіанти реагування на прийнятий парламентом закон. По-друге, в Конституції йдеться не про «альтернативну процедуру набрання законом чинності», а про самостійну процедуру набрання чинності повторно прийнятим парламентом законом, яка потребує не простої, а кваліфікованої більшості голосів для його прийняття.

Адже, за загальним правилом, ухвалення звичайного закону потребує простої більшості голосів від конституційного складу парламенту, а не їх кваліфікованої більшості, потрібної для прийняття Основного Закону України та внесення до нього змін. Саме через те, що парламент має підтвердити своє рішення про прийняття закону, щодо якого застосовано вето Президента, не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради, для такого закону в частині четвертій статті 94 Конституції встановлено особливу процедуру набрання чинності.

Насамперед глава держави зобов'язаний (а не має право) підписати такий закон; крім того, для цього визначений скорочений строк у десять днів замість п'ятнадцяти; нарешті, у разі непідписання главою держави такого закону він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради та опубліковується за його підписом.

У зв'язку з цим не можна також погодитися з тим розумінням, що міститься в рішенні КС щодо «підпису під текстом закону». Згідно з рішенням «наявність підпису Голови Верховної Ради України під текстом закону для його офіційного оприлюднення й опублікування є обов'язковим». З цього розуміння КС зробив висновок: оскільки «закон був офіційно опублікований… без підпису, то відсутність під текстом закону, прийнятого за результатами повторного розгляду, …підпису Голови Верховної Ради України є порушенням встановленої частиною четвертою статті 94 Основного Закону України процедури набрання ним чинності».

Отже, за логікою рішення КС, підпис Голови Верховної Ради має бути поставлений «під текстом закону для його офіційного оприлюднення й опублікування». На жаль, КС не з'ясував, про який саме текст закону йдеться. Якщо про друкований газетний варіант, то під цим текстом жодних оригінальних підписів Президента чи Голови Верховної Ради не ставиться. Офіційний текст закону на відповідному бланку передається у встановленому для опублікування законів порядку до редакції офіційного видання із супровідним листом, підписаним посадовою особою, відповідальною за офіційне опублікування закону за встановленими правилами діловодства. Зазначений текст відтворює оригінальний текст підписаного Президентом закону, а в разі, якщо він публікується відповідно до частини четвертої статті 94 Конституції за підписом Голови Верховної Ради, – оригінальний текст із підписом останнього. Підписаний оригінал закону – як главою держави, так і Головою парламенту – залишається у справах Верховної Ради й зберігається за встановленими правилами діловодства.

З огляду на це опублікування повторно прийнятого закону за підписом Президента або за підписом Голови Верховної Ради означає, що під надрукованим у офіційному виданні текстом повинно бути зазначено дату прийняття саме цього закону та найменування посади й прізвище посадової особи, за чиїм підписом він має офіційно друкуватися.

Положення частини четвертої статті 94 Конституції, згідно з яким у разі, якщо Президент не підписав такого закону, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради й опубліковується за його підписом, слід розуміти як таке, що передбачає офіційне оприлюднення й опублікування закону іншим чином, а саме: невідкладними діями іншої посадової особи держави – Голови Верховної Ради та «за його підписом». Це не означає повторного (спеціально з метою опублікування) підписання Головою Верховної Ради закону. Конституція лише в частині першій статті 94 передбачає обов'язок Голови Верховної Ради підписати прийнятий парламентом закон. Інших положень, згідно з якими він зобов'язаний підписати закон, Конституція не містить. Щодо правил діловодства стосовно законів України, то ці правила немає підстав розглядати як складову конституційної процедури набрання законами чинності, що, на жаль, зробив, вийшовши за межі своєї компетенції, КС.

Нарешті, аналізуючи правові позиції КС щодо тлумачення ним процедури набрання чинності законами, не можна не торкнутися ще одного рішення, яке стосується цієї проблеми. Йдеться про рішення від 7 липня 1998 року у справі щодо порядку голосування та повторного розгляду законів Верховною Радою, в якому КС виключно довільно витлумачив встановлену статтею 94 Конституції процедуру повторного розгляду законів України. У цьому рішенні, зокрема, зазначено: «Застосоване Президентом України вето щодо прийнятого закону своїм юридичним наслідком має скасування останніх результатів голосування за нього й відкриття процедури його повторного розгляду у Верховній Раді України, яка має право враховувати або не враховувати пропозиції Президента України до закону і прийняти його знову. Урахування цих пропозицій Верховною Радою України виступає як конституційна передумова підписання та офіційного оприлюднення закону Президентом України (частина четверта статті 94 Конституції України). З викладеного випливає, що дія частини четвертої статті 94 Конституції України поширюється лише на випадки, коли Верховна Рада України, згідно з частиною четвертою статті 94 Конституції України, під час повторного розгляду повністю чи частково відхиляє пропозиції Президента України. У таких випадках вона має прийняти цей закон у цілому не менш як двома третинами від її конституційного складу, і Президент України, відповідно до частини четвертої статті 94 Конституції України, зобов'язаний підписати та офіційно оприлюднити його протягом десяти днів.

Цей висновок не поширюється на випадки, коли Верховна Рада України під час повторного розгляду закону врахувала пропозиції Президента України повністю (у пропонованій ним редакції). У цьому разі при прийнятті закону під час повторного розгляду Верховна Рада України не може бути пов'язана вимогою двох третин від її конституційного складу, а Президент України, відповідно до частини четвертої статті 94 Конституції України, повинен підписати та офіційно оприлюднити повторно прийнятий закон протягом десяти днів. Однак якщо Верховна Рада України, відхиливши пропозиції Президента України або повністю врахувавши їх, вносить за своєю ініціативою додаткові зміни до закону, не передбачені пропозиціями Президента України, то змінений у такий спосіб закон підпадає під дію частини другої статті 94 Конституції України: Президент України має право повернути цей закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями для нового розгляду Верховною Радою України або підписати його, взяти до виконання та офіційно оприлюднити. На підставі цих міркувань КС вирішив таке: «Встановлена у частині четвертій статті 94 Конституції України вимога щодо повторного прийняття закону Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу поширюється лише на закони, пропозиції Президента України до яких повністю або частково відхилені. Ця вимога стосується прийняття закону в цілому.

Якщо пропозиції Президента України до закону в пропонованій ним редакції враховано повністю, повторного прийняття закону не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України не вимагається. У разі прийняття Верховною Радою України закону після повторного розгляду з урахуванням пропозицій Президента України глава держави зобов'язаний підписати його та офіційно оприлюднити в десятиденний строк. Якщо під час розгляду пропозицій Президента України до закону будуть внесені зміни, не передбачені цими пропозиціями, Президент України діє відповідно до частини другої статті 94 Конституції України» [1].

Необхідно зазначити, що КС витлумачив статтю 94 Конституції, вийшовши далеко за межі її справжнього змісту. Адже нічого подібного до того, що визначено в цьому рішенні, попередня редакція частини четвертої цієї статті не містила. Безпосередньо в тексті статті нічого не сказано про часткове або повне врахування парламентом пропозицій Президента та не встановлено обов'язку глави держави підписати прийнятий повторно закон, у якому враховані всі його пропозиції. За точним змістом частини четвертої статті 94 Конституції (як у чинній на той час, так і в нинішній її редакції) повторне прийняття заветованого главою держави закону кваліфікованою більшістю голосів стосується тільки випадку цілковитого відхилення зауважень і пропозицій Президента. Усі інші варіанти наслідків повторного розгляду закону стаття 94 Конституції не передбачає, хоча на практиці, звісно, трапляються не лише варіанти повного чи часткового врахування парламентом пропозицій глави держави до закону, а й доповнення їх ще й новими пропозиціями народних депутатів України.

Очевидно, прагнучи заповнити згадану прогалину в конституційному регулюванні, КС перебрав на себе законодавчі повноваження, встановивши, по суті, нову процедуру повторного розгляду законів парламентом і визначивши обов'язки Президента, які аж ніяк не випливають із тексту Конституції.

Слід звернути насамперед увагу, що в частині четвертій статті 94 Конституції нічого не сказано про те (й із неї не випливає), що врахування парламентом пропозицій глави держави до закону «виступає як конституційна передумова підписання й офіційного оприлюднення закону Президентом України». Адже закон може бути розглянутий повторно через значний проміжок часу, за нових умов і суб'єктів законодавчого процесу, коли у глави держави виникнуть інші зауваження або пропозиції до закону чи взагалі зміниться його думка щодо попередніх пропозицій (наприклад, колишнього Президента України).

Головне ж полягає в тому, що в рішенні КС безпідставно ототожнено поняття «повторно прийнятий закон» і «новий закон», або «закон у новій редакції». На наш погляд, немає достатніх підстав вважати повторно прийнятим такий закон, у якому змінюється текст – або внаслідок часткового чи повного врахування пропозицій глави держави, або внаслідок врахування додаткових пропозицій народних депутатів України. Це вже новий закон, або закон у новій редакції, хоча його назва й залишалася незмінною. Проте такий закон повинен прийматися не за конституційною процедурою повторного розгляду, а як законопроект, тобто за передбаченою Регламентом Верховної Ради процедурою відповідних читань (залежно від характеру змін до нього). У цьому разі прийнятий після вето Президента закон підпадає під дію частини другої, а не частини четвертої статті 94 Конституції. І лише повторно прийнятий кваліфікованою більшістю голосів той самий закон глава держави зобов'язаний підписати в десятиденний строк. А в разі непідписання ним закону він публікується за підписом Голови Верховної Ради.

Отже, помилкова правова позиція КС викривила зміст конституційної процедури повторного прийняття закону парламентом і змусила законодавчу практику йти нераціональним, а точніше, неконституційним шляхом. Для того, щоб виправити цю ситуацію, не змінюючи Конституції України, на нашу думку, є лише один прийнятний шлях, який ураховує вимоги частини другої статті 19 та статті 92 Конституції й давно пропонується вітчизняною юридичною наукою, а саме: ухвалити відомий закон про закони та законодавчу діяльність, у якому врегулювати згадану процедуру.

Джерела

1. Конституційний Суд України: Рішення. Висновки. 1997–2001: У 2-х кн. – Кн. 1. – С. 257–263.

2. Конституція Литовської Республіки // http://www.rada.gov.ua/LIBRARY/catalog/law/lit_konst1.htm#гл5

3. Постанова Верховної Ради України «Про Закон України «Про тимчасові слідчі та спеціальні комісії Верховної Ради України» № 2262-III від 8 лютого 2001 року// http:zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi.

4. Рішення Конституційного Суду України № 20-рп/2009 від 10 вересня 2009 року у справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про тимчасові слідчі комісії, спеціальну тимчасову слідчу комісію і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» // http://www.ccu.gov.ua/uk/ doccatalog/list?currDir=70521

5. Ющик О. І. Теоретичні основи законодавчого процесу: Моногр. – К.: Парламентське вид-во, 2004. – С. 297.

Автор: Михайло ТЕПЛЮК