Інституалізація демократичного самоврядування в контексті розвитку громадянського суспільства в Україні

Важливо розуміти складність і суперечливість процесу побудови громадянського суспільства. Суспільство може стати справді громадянським, якщо набуде самостійності, матиме власний ґрунт і пройметься духом свободи. В Україні процес формування громадянського суспільства лише розпочинається.
У цьому контексті можна виокремити такі головні позиції:
по-перше – неможливість і навіть небезпечність формування громадянського суспільства «згори» за бажанням або за планом представників влади; по-друге – перед владою стоїть завдання формувати державу як максимально сприятливий інститут для розвитку громадянського суспільства.

Без партнерських стосунків між державою та суспільством не може сформуватись ані потужна держава, ані успішне, багате суспільство, тут потрібний діалог рівних. Але це партнерство передбачає жорстке «опонування владі» з боку громадянських інституцій [1, с. 119].

Для формування інститутів громадянського суспільства необхідні: 1) ґрунтовне дослідження шляхів сприяння ефективності та функціональності систем місцевого самоврядування, розвитку багаторівневих територіальних громад і структур самоорганізації населення; 2) розробка можливих варіантів формування прозорості та публічності діяльності місцевих органів державної влади.

Місцеве самоврядування – ключова ланка громадянського суспільства, без якої Україна ніколи не зможе стати по-справжньому демократичною державою. Нині система місцевого самоврядування у нашій країн усе ще у стадії формування. Система державного управління в Радянському Союзі не залишила місця для самоорганізації та самодіяльності громадян на адміністративно-територіальному рівні. На жаль, незалежна Україна успадкувала від СРСР багато негативних рис, особливо в системі державного управління. Влада на рівні й областей, і районів належить місцевим державним адміністраціям – органам виконавчої влади на місцевому рівні. Фактичний контроль за місцевими державними адміністраціями здійснює секретаріат Президента України. Саме місцеві державні адміністрації (їхні фінансові відділи) складають бюджети областей та районів, а також бюджети тих населених пунктів, які розташовані на території відповідних областей та районів.

Незалежній Україні дісталась у спадок і радянська модель місцевих рад. Нагадаю, що за цілковитого всевладдя партійних органів (міськкомів, райкомів, обкомів КПРС) ради були декорацією неіснуючого «народовладдя». Нині всевладдя парткомів перейшло до виконкомів і підпорядкованих їм структур. Міським радам і їхнім депутатам фактично відведена формальна епізодична функція розгляду в комісіях і голосування на сесіях виконкомівських рішень. Реальний їх аналіз фактично неможливий за ситуації, коли на сесію ради виносяться десятки й сотні питань. З огляду на це можна дійти висновку: необхідно збільшити частку не епізодичних, а постійних форм діяльності місцевих рад і депутатів.

Отже, попри те, що місцевому самоврядуванню присвячено спеціальний розділ Конституції, а також Закон «По місцеве самоврядування в Україні», органи місцевого самоврядування не мають реальних важелів впливу на ситуацію. Потрібно розширити повноваження органів місцевого самоврядування (насамперед міських, селищних та сільських рад), особливо у фінансовій і майновій сферах.

Бюджети населених пунктів (міст, селищ і сіл), а також регіонів (областей і районів) мають складати не місцеві органи виконавчої влади, а безпосередньо ради, тобто представницькі органи населених пунктів і регіонів. Розширення податкової бази органів місцевого самоврядування та запровадження ефективної системи місцевих податків і зборів дали б справжню фінансову незалежність населеним пунктам і регіонам. Потрібно запровадити інститут комунальної (муніципальної) власності.

Місцеве самоврядування як об’єкт конституційно-правового регулювання є:

по-перше, засадничим принципом конституційного ладу України;

по-друге, специфічною формою народовладдя;

по-третє, правом територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення.

Конституція ж чітко розмежовує місцеве самоврядування та державну владу (ст.ст. 5, 19, 38, 40), що дає можливість характеризувати місцеве самоврядування як автономну щодо держави публічну владу територіальної громади.

Конституція та Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачають: право територіальної громади на місцеве самоврядування здійснюється як безпосередньо з використанням різних форм прямої демократії (місцевий референдум, місцеві вибори, загальні збори тощо), так і через діяльність виборних та інших органів місцевого самоврядування.

Визначаючи суб’єктів місцевого самоврядування, Конституція ґрунтується на концептуальних положеннях громадівської теорії місцевого самоврядування, згідно з якою розрізняють «природні» та «штучні», тобто утворені актами державної влади, адміністративно-територіальні одиниці – АРК, області, райони. Право на місцеве самоврядування визнається лише за територіальними громадами адміністративно-територіальних одиниць, які виникають природним шляхом. До «природних» адміністративно-територіальних одиниць належать поселення – села, селища, міста.

Територіальна громада є сукупністю жителів «природної» адміністративно-територіальної одиниці – певного населеного пункту. Відповідно, право територіальної громади на місцеве самоврядування забезпечується правом кожного її члена брати участь у місцевому самоврядуванні. Водночас членами територіальної громади можуть бути і громадяни України, і особи без громадянства та іноземці, у зв’язку з чим постає питання щодо обсягу та змісту правоздатності різних категорій членів територіальної громади.

Конституції та закони різних держав світу неоднаково підходять до цього питання. Так, в одних державах (наприклад, Данії, Бельгії) всі члени територіальної громади, за умови проживання на її території протягом певного часу, фактично наділяються однаковою правоздатністю на участь у місцевому самоврядуванні, зокрема й можливість брати участь у місцевих виборах і місцевих референдумах. Такий підхід безпосередньо пов’язаний з визнанням відмінності різних статусів влади: державної влади як представника суспільства загалом, його політичної влади та місцевого самоврядування – публічної влади територіальної громади. В інших державах (наприклад, Російській Федерації) правоздатність членів територіальної громади диференціюється за їхнім громадянством: участь у здійсненні обох форм публічної влади – державної й місцевого самоврядування – беруть лише громадяни цієї держави.

Конституція також установлює різний обсяг правоздатності членів територіальної громади, визначає різний ступінь участі у здійсненні місцевого самоврядування. Так, за Конституцією (ст.ст. 38, 40) право обирати й бути обраними до органів місцевого самоврядування, брати участь у місцевих референдумах, рівного доступу до служби в органах місцевого самоврядування, право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів і посадових осіб місцевого самоврядування гарантується тільки громадянам України.

Згідно зі ст. 3 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» право на участь у місцевому самоврядуванні за належністю до відповідних територіальних громад також реалізують лише громадяни України. До того ж будь-які обмеження цього права залежно від раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються

Конкретизація форм участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування та визначення правового механізму їх реалізації мають здійснюватися згідно з чинним законодавством.

Слід зауважити, що Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» фактично обмежується лише встановленням переліку деяких форм, долучаючи до них місцевий референдум (ст. 7), загальні збори громадян (ст. 8), місцеві ініціативи (ст. 9) та громадські слухання (ст. 13).

Цей перелік, як видається, є аж ніяк не повним і не містить низки форм участі громадян у здійсненні місцевого самоврядування, які досить широко практикуються в зарубіжних країнах та деякими міськими громадами в Україні. До них, наприклад, можна віднести:

– індивідуальні та колективні звернення до органів і посадових осіб місцевого самоврядування (петиції);

– громадські роботи з благоустрою території населеного пункту, надання послуг соціально не захищеним мешканцям міста, – самооподаткування;

– участь у роботі органів місцевого самоврядування та органів, які вони створюють:

1) членство в комісіях, які створюють на громадських засадах при органах і посадових особах місцевого самоврядування;

2) участь у роботі фахових організацій, які створюють при виконавчих органах відповідних місцевих рад і об’єднують спеціалістів, котрі працюють у системі місцевого самоврядування або діяльність яких пов’язана з наданням громадських послуг членам територіальної громади з метою їх залучення до розробки та реалізації проектів, що передбачають підвищення якості надання таких послуг;

3) участь у роботі громадських рад, що створюються при місцевій раді з метою вивчення потреб окремих категорій жителів міста та практики надання їм соціальних послуг у системі місцевого самоврядування, залучення їх до виконання завдань та функцій місцевого самоврядування (наприклад, за рішенням місцевої ради при ній можуть бути створені ради пенсіонерів, інвалідів, іноземців, біженців, воїнів-інтернаціоналістів, учасників ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, військовослужбовців, які не забезпечені житлом, тощо);

4) участь у проведенні громадських експертиз проектів рішень місцевої ради з питань, що мають істотне значення для територіальної громади, визначають основні напрями соціально-економічного та культурного розвитку відповідної території;

5) громадське обговорення проектів актів органів місцевого самоврядування, участь у масових акціях, метою проведення яких є привернення уваги органів і посадових осіб місцевого самоврядування до актуальних проблем загальноміського значення або проблем соціального забезпечення членів територіальної громади, охорони навколишнього середовища, підтримання громадської безпеки тощо, які потребують негайного вирішення;

6) надання матеріальної та фінансової допомоги місцевому самоврядуванню у формі добровільних пожертв, внесків до фондів, що створюються органами місцевого самоврядування, внесків до благодійних фондів, утворених із метою надання допомоги соціально не захищеним членам територіальної громади або з метою сприяння культурному й духовному розвитку, підтриманню в належному стані пам’ятників історії, культури та архітектури, природних пам’ятників.

Окрім того, в чинному законодавстві, нормативних актах органів місцевого самоврядування порядок реалізації права громадян на участь у місцевому самоврядуванні, як правило, докладно не регламентується (за винятком місцевих виборів). Така ситуація дуже ускладнює впровадження нових форм у практику територіальних громад і не сприяє подальшому розвитку місцевої демократії, залученню громадян до участі у вирішенні питань місцевого значення.

Правова регламентація таких питань, на нашу думку, може бути здійснена у статутах територіальних громад на двох рівнях – законодавчому та локальному. Зокрема, предметом статуту територіальної громади можуть бути питання організації місцевих ініціатив, громадських слухань, загальних зборів громадян, індивідуальних і колективних звернень до органів і посадових осіб органів місцевого самоврядування, громадських робіт, самооподаткування, участі в роботі органів місцевого самоврядування й утворення ними органів, громадського обговорення проектів актів органів міського самоврядування

Важлива форма участі громадян у місцевому самоврядуванні – органи самоорганізації населення, під якими розуміють виборчі органи, що з дозволу міської ради створюються внутрішньоміською територіальною громадою (територіальною громадою мікрорайону, кварталу тощо) у визначеному законом та статутом міської громади порядку для вирішення питань, що належать до відання міського самоврядування та наділені міською радою частиною власної компетенції, фінансів, майна. У містах із районним поділом прийняття рішення про створення органів самоорганізації населення може бути (за рішенням міської ради) віднесене до районних у місті рад.

Питанню функціонування органів самоорганізації громадян, окрім Закону «Про органи самоорганізації населення», у Конституції присвячено статті 140 і 142, де конкретизовано, що таке органи самоорганізації, як їх створюють. Зокрема, зазначено, що вони можуть бути наділені частиною повноважень і фінансів від міської ради. Проте, щоб створити органи самоорганізації, потрібні компетентні кадри.

В Україні є досвід проведення конференцій представників мешканців – по одній особі від кожного будинку мікрорайону, вулиці тощо. На них затверджують положення про орган самоорганізації. Також обирають правління з тих депутатів міської ради, які є від тієї території, плюс мешканці мікрорайону. Серед них, зокрема, створення об’єднань співвласників, до компетенції котрих належить і оперативне управління роботою з ЖЕКами. Слід зазначити, що органи громадського самоврядування в мікрорайонах працюють дуже ефективно.  Не погоджуюся з такою думкою: якщо голова органу самоорганізації отримує кошти у виконкомі, то це вже є формою впливу виконкому на цю структуру. Усі питання вирішують безпосередньо мешканці відповідних мікрорайонів, вулиць, кварталів. Є чимало спірних питань. Проте ці структури надають значну допомогу навіть виконавчій владі. Знімається напруженість між населенням і представниками владних структур. Усі питання вирішуються на місцях. Якщо якесь не можуть вирішити, тоді вже звертаються до голови, заступників, керівників різних рівнів.

Модель самоорганізації складається з двох компонентів:

– обрані безпосередньо під час загальноміських виборів депутати. Ця частина депутатської групи становить ядро представницького органу самоорганізації населення в межах депутатського округу;

– активісти та громадські організації у межах цієї території.

Отже, формується справжній представницький орган. Однак зрозуміло, і ми це усвідомлюємо, треба, щоб був бодай маленький виконавчий штаб: виконавчий секретар, співробітник, який опікувався б громадською приймальнею. Люди могли б звертатися туди зі своїми ініціативами. Новим у цій формі є те, що відбувається «прив’язка» не тільки відповідно до традиційних місцевих утворень (будинок, вулиця, квартал тощо), а ще й до такої химерної, але водночас досить дієвої структури, як депутатський округ. Це новий крок на шляху розвитку системи органів самоорганізації населення.

Цей підхід до визначення органу самоорганізації населення дає можливість відокремити такі органи, з одного боку, від органів міського самоврядування (органи самоорганізації населення не є органами міської громади –  це органи жителів міста, які становлять частину міської громади, тобто мешканців мікрорайону, вулиці, населеного пункту, що перебуває в межах адміністративних кордонів міста тощо; вони не мають власної компетенції; їхня діяльність має дозвільний характер; працівники цих органів не мають статусу муніципального службовця), з другого боку – відповідна міська рада може наділяти частиною власної компетенції, фінансів, майна лише органи самоорганізації населення.

Упровадження в практику місцевого самоврядування органів самоорганізації населення сприятиме ширшій участі громадян у вирішенні питань місцевого значення, дасть змогу звільнити органи місцевого самоврядування, їхніх посадових осіб від відповідальності за вирішення дрібних питань, які не мають  значення для всієї територіальної громади.

Побудувати ефективну систему самоврядування можна лише шляхом активного залучення громадськості, подолання відчуження населення від органів влади та місцевого самоврядування. З метою вдосконалення організації та функціонування системи місцевого самоврядування є доцільним, ґрунтуючись на загальносвітових наробках у цій сфері, здійснити певні заходи правового й організаційного характеру.

1. Чітко визначити в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» статус внутрішньоміських і внутрішньоселищних громад районів у містах і селищах, мікрорайонів. Такі територіальні громади повинні мати змогу безпосередньо або через свої органи самостійно вирішувати деякі питання, що стосуються розвитку відповідної території населеного пункту, забезпечувати культурно-побутові й інші потреби своїх членів, брати участь у вирішенні питань загальноміського чи загальноселищного значення.

2. Передбачити можливість формування об’єднаної територіальної громади міста чи селища; визначити її статус як єдиного суб’єкта місцевого самоврядування та закріпити принцип договірного розподілу повноважень між об’єднаною територіальною громадою та її складовими частинами.

3. Конкретизувати форми безпосередньої участі громадян у  здійсненні місцевого самоврядування та визначити правовий механізм її реалізації, оскільки в Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» наведено лише перелік цих форм.

4. Регламентувати не згадані законом форми участі громадян у системі місцевого самоврядування, які, однак, апробовані зарубіжним досвідом: індивідуальні та колективні звернення до органів і посадових осіб місцевого самоврядування (петиції),  громадські роботи, самооподаткування, громадське обговорення проектів та актів органів місцевого самоврядування, участь у роботі органів місцевого самоврядування.

Правова регламентація цих питань у системі місцевого самоврядування може бути здійснена на двох рівнях: законодавчому (у рамках законів «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про референдуми в Україні» та інших) і локальному (у статутах місцевих громад). Розширити перелік елементів системи місцевого самоврядування, внісши до неї: громадські формування, місцеві осередки політичних партій громадських організацій, підприємства, установи й організації, що перебувають у комунальній власності.

Зокрема, предметом статуту місцевої громади можуть бути: громадські слухання; місцеві ініціативи; загальні збори громадян; індивідуальні й колективні звернення та інше.

Визначити статус, правові та організаційні форми такого важливого елементу системи місцевого самоврядування, як органи самоорганізації населення. Під органом самоорганізації населення потрібно розуміти виборчий орган, який з дозволу місцевої ради створює внутрішньомісцева територіальна громада (мікрорайону, кварталу, вулиці тощо) для вирішення питань, що належать до відання місцевого самоврядування, мають значення для відповідної внутрішньоміської чи внутрішньоселищної території, та який місцева рада наділила частиною власної компетенції, фінансів, майна.

Є доцільним запозичити зарубіжний досвід створення на всіх рівнях місцевих органів самоврядування дорадчих органів – так званих соціально-економічних комітетів. Наприклад, у Франції до них обирають представників підприємців (не менш як 35% загального складу), різних громадських організацій (не менш як 25%), приватних осіб, діяльність яких сприяє розвитку цієї території (не більш як 5%). Ці органи слугують представництву різних категорій населення; паритетному узгодженню їхніх інтересів; надають консультації та сприяють соціально-економічного розвитку території.

 Варто також організувати правові управлінські й адміністративно-організаційні тренінги серед представників системи місцевого самоврядування з метою поліпшення процесу прийняття рішень, підвищення професійно-інтелектуального рівня посадових осіб місцевого самоврядування. Необхідно розробити на кожному рівні місцевих територіальних громад систему публічного обговорення планованих рішень органів місцевого самоврядування з урахуванням специфіки територіальної громади.

Потрібна дослідницька робота з метою визначення проблем у сфері функціонування місцевого самоврядування та розвитку територіальних громад. Для цього варто використати різноманітні методи соціологічного дослідження (опитування, анкетування тощо) експертні наради, конференції, науково-практичні семінари. Провести тренінги серед посадових осіб і представників системи місцевого самоврядування, присвячені пошуку оптимальних методів розв’язання проблем реформування системи місцевого самоврядування у правовій, комунальній, самоорганізаційній, управлінській сферах. З метою підвищення прозорості та публічності обговорюваних тем організувати експериментальні міні-плебісцити серед різних соціальних прошарків населення, трудових колективів, мешканців кварталів, мікрорайонів з найнагальніших проблем, які визначаться під час соціологічних та експертних досліджень.

В українському суспільстві ще не сформувалися соціальні групи, здатні виконувати важливі громадянські функції. Інертною й несамостійною залишається наша інтелектуальна еліта. Суспільство не стало повноцінним опонентом державної влади. І не тому, що державна влада настільки авторитарна, а через нездатність більшості громадянських об’єднань повною мірою використати ті свободи, якими вони вже диспонують.

Отже, можна зазначити, що громадянське суспільство в Україні перебуває в стадії активного становлення. Відбувається процес його формування, створення окремих елементів, налагодження взаємодії між ними. І цей процес буде тривалим і нелегким. А швидкість, повнота й глибина його залежать від низки чинників. Передусім ідеться про позицію держави, готовність влади поділитися своїми повноваженнями з суспільством, із тими елементами громадянського суспільства, які щойно з’являються . 

Джерела

1. Brugger W. Liberalismus, Pluralismus, Kommunitarismus. Studien zur Legitimation des Grundgesetzes. – Berlin: Duncker/Humblot, 2002. – 393 s.

Автор: Віктор Зінченко