Соціально-економічні стандарти та права людини в Європейському Союзі на сучасному етапі його розвитку

Принцип захисту прав людини, чітко зафіксований у нинішніх статутних документах Європейського Союзу (ЄС), має основоположний характер для функціонування усіх його органів. Відповідно до нього мають будуватися відносини з громадянами ЄС та особами, які перебувають під його юрисдикцією, а також співпраця його держав-членів.

Спочатку Європейське співтовариство створювали як економічний союз. Основним завданням його було зближення держав і усунення міжнаціональних відмінностей через інтеграцію. Будь-яка додаткова політизація сприймалася як можливість зруйнувати достатньо хитку штучну конструкцію з невизначеним майбутнім. Втручання співтовариства в галузь прав людини не передбачалося. Тому права людини були свідомо не згадані у тодішніх статутних документах ЄС.

З часом практика Європейського суду з прав людини проклала шлях до закріплення в політичних документах та первинному законодавстві Євросоюзу принципу поваги до прав людини. Так, у 1986 році захист прав людини згадується у преамбулі до Єдиного європейського акта. У 1989-му  Європарламент виступив із Декларацією основних прав і свобод, яка закріпила громадянські, політичні та соціально-економічні права, їхні гарантії, а також важливі принципи демократії та правового становища особи. Тоді ж держави ЄС ухвалили Хартію Європейського співтовариства про основні соціальні права працівників, яку підписали усі держави-члени, окрім Великої Британії. Ця Хартія, яка має рекомендаційний характер, закріпила право на працю та винагороду за неї, на покращення умов праці, соціальний захист та низку інших соціально-економічних прав працівників. Два останні документи мали велику політичну значущість і згодом були використані як джерела для Хартії основних прав ЄС (2000 р.).

Уперше принцип поваги до прав людини як юридично обов’язковий був зафіксований у ст. 6 та 7 Маастрихтського договору 1992 року та в дещо зміненому вигляді відтворений і в наступних редакціях статутних документів ЄС.

7 грудня 2000 року Європарламент, Рада ЄС та Європейська комісія проголосили Хартію як політичну декларацію. Документ було інтегровано в Конституцію ЄС як окремий розділ. Однак Конституція ЄС у 2005 році не була ратифікована на референдумах у Франції та Нідерландах, отже, не набула юридичної сили. Зважаючи на це, у 2007 році було розроблено текст нового договору під офіційною назвою «Проект змін і доповнень до Договору про Європейський Союз та до Договору про заснування Європейського співтовариства». Його підписали 13 грудня 2007 року у Лісабоні лідери держав–членів ЄС, після чого його має ратифікувати кожна держава–член ЄС.

За основу класифікації прав людини в Хартії взято не предмет суб’єктивного права, а цінності, на захист яких вона спрямована: людська гідність, свобода, рівність, солідарність. Конкретні права людини, закріплені Хартією, згруповані відповідно саме до цих критеріїв.

Соціально-економічні права людини викладено переважно у главі ІV «Солідарність». Більшість із них відтворено у відповідних положеннях Європейської соціальної хартії (переглянутої) (ЄСХ(п)), Конвенції та Хартії про основні соціальні права працівників ЄС. Сьогодні ЄС уже вносить матеріальні норми Конвенції та прецедентного права, яке формується Європейським судом, у своє внутрішнє право. Водночас вимога однаковості розуміння соціально-правових норм прямо зафіксована у статтях Хартії.

У липні 2006 року Верховною Радою ухвалено, а 14 вересня того самого року Президентом підписано Закон «Про ратифікацію Європейської соціальної хартії (переглянутої)». Ратифіковано 27 статей (у тому числі 6 із 9 обов’язкових) та 74 пункти ЄСХ(п). ЄСХ(п) стала складовою нашого законодавства (згідно зі ст. 9 Конституції України). Станом на січень 2008 року 47 держав–членів РЄ підписали ЄСХ чи ЄСХ(п) або ці обидва документи. Проблеми впровадження європейських стандартів соціально-економічних прав, звітування про дотримання та виконання приписів ЄСХ(п) перед відповідними контрольними інстанціями РЄ (насамперед перед Європейським комітетом із соціальних прав) набули для вітчизняної влади безпосередньо практичного значення. Для правильного розуміння норм ЄСХ(п), більшість яких сформульовано як оціночні поняття, витлумачені досить по-різному, особливо важливими стають правоположення Комітету із соціальних прав, який є єдиним органом офіційного тлумачення цього міжнародного договору. Також задля з’ясування змісту європейських стандартів означеної групи прав необхідно зважати й на значну кількість рішень Європейського суду, які так чи інакше зачіпають питання захисту таких прав.

В аспекті захисту економічних і соціальних прав зазначається, що всі права ґрунтуються на властивій людській особі гідності. Людська гідність розглядається як джерело прав людини, тобто підноситься на рівень принципу права, а соціально-економічні права людини посідають визначальне місце у забезпеченні поваги до гідності.  Люди є носіями суспільних можливостей, бажань та потребують суспільних умов для розвитку. Вони не можуть розвинути почуття власної гідності та значущості і визнавати в належний спосіб аналогічні почуття інших доти, доки такі суб’єкти не житимуть за умов достатнього харчування та інших умов гідного проживання. Влучно про це сказав В. Костицький: немає сенсу у праві на недоторканність житла або таємниці телефонних розмов, якщо в людини немає ні свого житла, ні телефону.  У різних суспільствах визначено різні концепції гідного життя та по-різному визначено добробут людей, який притаманний їхнім суспільствам. Це явище включає такі феномени, як виживання, засоби до існування, фізична всебічна розвиненість, добре здоров’я, стабільне, стимулювальне та доброзичливе оточення, доступ до культурних ресурсів суспільства, свобода від свавільного розсуду влади, можливості для самовираження.

Відомо, що основним критерієм структуризації системи прав людини є сфера суспільних відносин, на які вони поширюються. Так,  права поділяють на громадянські, політичні, економічні, соціальні та культурні. Деякі правознавці доповнюють цей перелік правами екологічними, фізичними, сімейними, особистими. Зокрема, до економічних належать, наприклад, право власності (в т.ч. інтелектуальної), право на підприємництво, на працю, права споживачів, право користування об’єктами публічної власності тощо. Соціальними є права на соціальне забезпечення і захист, а також на працю, її безпечність і охорону, на страйк, житло, охорону здоров’я, безкоштовну освіту (зокрема, профорієнтацію та перекваліфікацію), на достатній життєвий рівень та ін.

Декларативність проголошених Конституцією України економічних і соціальних прав людини й громадянина, на жаль, є характерною рисою Основного Закону. Проголошення права на папері та заперечення такого права в реальному житті через матеріальні умови буття українського суспільства – таке становище України констатують дослідники. За даними третьої доповіді Уповноваженого Верховної Ради з прав людини «Про стан дотримання й захисту прав і свобод  людини в Україні», бідність значної частини населення стала головним порушенням прав громадян України, через яку унеможливлюється реалізація інших прав людини. Передумовою такого становища є багаторічна невідповідність розміру мінімальної заробітної плати прожитковому мінімуму (наприклад, 626 гривень – на 1 грудня 2008 року), а також заборгованість із виплати заробітної плати.

Тенденції становлення міжнародних стандартів прав людини в межах РЄ свідчать про поступове формування мінімальних гуманітарних стандартів, змістовно визначених критеріїв низки соціально-економічних прав, які мають бути втілені у законодавстві відповідних держав незалежно від будь-яких висунутих ними аргументів специфічно-культурного характеру.

Європейським стандартом економічних і соціальних прав людини може вважатись закріплена у відповідному регіональному міжнародному договорі можливість людини задовольняти її потреби в економічній та соціальній сферах життєдіяльності. Ознаками таких стандартів є їхня взірцевість, установлення мінімальної межі стандарту, його нормативна фіксація, достатня свобода національного розсуду в їх застосуванні. ЄСХ(п) стала одним із основних договорів РЄ (поряд із Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод, що завжди була і лишається моделлю для ЄСХ(п)). Отже, ЄСХ(п) є міжнародним регіональним договором, який установлює стандарти соціально-економічних прав для всіх держав–членів РЄ. Підписання цього документа усіма державами, а також ратифікація ЄСХ(п) близько 85% членів РЄ доводить спільність соціальних цінностей, відтворених у ЄСХ(п).

Юридичні зобов’язання, які беруть на себе держави-учасниці за ЄСХ(п), сформульовані з різним ступенем деталізації. Адже більшість норм ЄСХ(п) містять оцінювальні поняття (наприклад, «достатній життєвий рівень», «справедливі, безпечні та здорові умови праці», «належні умови для професійної підготовки», «належний соціальний, правовий та економічний захист», «гідне ставлення на роботі»), межі змісту яких визначає Європейський комітет із соціальних прав з огляду на особливості соціально-економічних прав та, зокрема, на можливість реалізації державою відповідних «позитивних» обов’язків залежно від економічної ситуації у ній. Однак, незважаючи на недостатню визначеність формулювань ЄСХ(п), комітет у своїй діяльності визначає більш-менш чіткі мінімальні межі того чи іншого стандарту, а також його максимальні межі. Так, пунктом 1 статті 2 ЄСХ(п) (стаття ратифікована Україною) передбачено зобов’язання держави встановити в розумних межах тривалість робочого дня та тижня і поступово скорочувати робочий тиждень настільки, як це дозволяє підвищення продуктивності праці й інші відповідні чинники. Комітет констатував, що хоча зазначеним положенням не встановлено точної тривалості робочого дня та тижня, ситуація у державі не відповідає ЄСХ(п) у разі існування в ній робочого часу надзвичайно великої тривалості (16-годинний робочий день або 60-годинний робочий тиждень). Водночас комітет окреслив і максимальну межу стандарту тривалості робочого часу, вказавши, що встановлення його тривалості на рівні, меншому за 40-годинний, у більшості випадків зменшило б необхідність у подальшому скороченні робочого часу.

 Стаття 14 ЄСХ(п) (ратифікована Україною) гарантує право на користування послугами соціальних служб. Комітет зазначає, що держава зобов’язана контролювати якість таких послуг із метою забезпечення прав споживачів, повагу до людської гідності та основних свобод людини. Стаття 26 ЄСХ(п) (ратифікована Україною) гарантує право всіх працівників на захист їхньої гідності на роботі. Стаття 30 ЄСХ(п) (ратифікована Україною) гарантує право захисту людини від бідності та соціального відчуження. Комітет зазначає, що проживання в умовах бідності порушує насамперед гідність людини.

Пункт 1 статті 31 ЄСХ(п) (ця стаття ратифікована Україною) зобов’язує державу сприяти доступові до житла належного рівня. Комітет під поняттям «житло належного рівня» розуміє помешкання, безпечне конструктивно й з точки зору санітарно-епідемічних норм та охорони здоров’я, не перенаселене, зі статусом, визначеним чинним законодавством. Також комітет наводить критерії належного рівня житла, а саме: відповідність санітарно-епідемічним  нормам та нормам у галузі охорони здоров’я встановлюється, якщо помешкання забезпечене водою, опаленням, засобами прибирання сміття, санітарними вигодами, електроенергією, а також за умови контролю за такими загрозами, як уміст свинцю та азбесту; перенаселення приміщення встановлюється шляхом визначення співвідношення розміру помешкання до кількості людей, які там проживають, із зважанням на конструктивні особливості приміщення; юридична захищеність – захист законом від примусового виселення (у тому числі заборона виселення без належних доказів необхідності переселення особи, заборона виселення холодної пори року та ін.).

Іншим яскравим прикладом конструювання стандарту соціально-економічного права є тлумачення Комітетом із соціальних прав приписів, вміщених у пункті 1 статті 4 ЄСХ(п) (цей пункт Україною не ратифіковано), а саме: права працівників на винагороду, яка забезпечує їм та їхнім сім’ям достатній життєвий рівень. Так, за загальним правилом рівень мінімальної заробітної плати (з урахуванням обов’язкових відрахувань) не може бути надто нижчим за рівень середньої заробітної плати (межею вважається показник у 60%). Окрім того, мінімальна заробітна плата в будь-якому разі не може бути нижчою за поріг бідності, встановлений у відповідній країні. Проте якщо рівень мінімальної заробітної плати становить 50–60% від рівня середньої, то це ще не означає, що приписи ЄСХ(п) порушено, оскільки комітет вивчає реальну ситуацію та вирішує, чи можна вважати розмір такої оплати достатнім для забезпечення належного рівня життя у відповідній країні, зокрема аналізує вартість життя у ній. З наведених прикладів мінімальну межу розуміють як таку, що не може бути порушена державою за будь-яких обставин, а максимальну – як орієнтир, для досягнення якого державі слід докладати певних зусиль. А повагу до людської гідності можна розуміти у мінімальному змісті так, що жодна особа не може бути проданою та купленою, підданою катуванню чи геноциду, а в максимальному змісті – як повагу до забезпечення достатнього життєвого рівня.

Однією з особливостей соціально-економічних прав є, як відомо, залежність рівня їх реалізації від можливостей національної економіки.  Стандарти соціально-економічних прав людини не повинні ототожнюватися з тим чи іншим типом політичного устрою держави, системи економіки або певною стандартизованою інституцією. Універсальність та загальність стандартів уможливлює певне тлумачення у визначенні їхнього змісту. Не варто забувати про проблеми нав’язування західної політичної і правової культури, ідей побудови ліберально-демократичного суспільства тим країнам, які мають інакші системи цінностей. Отже, під час конструювання стандартів необхідно передбачати можливість тлумачення окремого права людини з урахуванням особливостей того чи іншого суспільства.

Європейська Хартія гарантує доступне й ефективне медичне обслуговування кожного; політику, спрямовану на запобігання захворюванням насамперед шляхом захисту навколишнього середовища; усунення ризиків професійних захворювань для того, щоб гарантувати в законодавстві і на практиці безпечні і здорові умови праці; захист материнства. В галузі системи навчання вона забезпечує безкоштовну початкову і середню освіту; безкоштовні служби професійної орієнтації; доступ до професійної підготовки і перепідготовки; вживання особливих заходів із підтримки іноземців, що проживають на території даної країни.

У сфері  зайнятості Хартія забороняє примусову працю; працю осіб, що не досягли 15-річного віку; передбачає особливі умови праці для осіб віком від 15 до 18 років; гарантує право заробляти на життя вільно обраною працею, а також  цілковиту зайнятість; створення справедливих умов праці, зокрема у сфері тривалості робочого дня й розміру винагороди; захист від сексуальних домагань і моральних принижень; свободу створення профспілок й інших організацій працівників для захисту своїх економічних і соціальних інтересів; свободу кожного вступати чи не вступати в такі організації; заохочення спільних консультацій, колективних переговорів, механізму примирення і добровільного арбітражу; захист на випадок звільнення; право на страйк. Хартія гарантує правовий захист сім’ї; право на соціальне забезпечення, соціальну допомогу і соціальні служби; право на захист від бідності та соціального відчуження; вживання спеціальних заходів для захисту осіб літнього віку, родини, дітей і молоді; право на возз’єднання родини; право громадян на виїзд із країни; наявність процедурних гарантій у разі висилання з країни; спрощення імміграційного режиму для європейських працівників; право чоловіків і жінок на однакове ставлення і рівні можливості у галузі зайнятості; права іноземців, що проживають і легально працюють на території даної країни, заборону дискримінації за ознаками раси, статі, віку, кольору шкіри, мови, релігії, поглядів, національності, соціального походження, стану здоров’я, чи належності до національних меншин у галузі всіх прав, проголошених Хартією; право осіб з обмеженими правами на соціальну інтеграцію та участь у суспільному житті.

Останніми роками прецедентне право комітету розширювалося за безпосереднього тлумачення ним положень ЄСХ(п). Також переглянуто самі підходи в тлумаченні положень ЄСХ. За словами європейських учених, «прикметник «соціальна» має тлумачитись у ширшому розумінні – як «пов’язана з суспільством», а не винятково орієнтована на захист відносин, пов’язаних із працею». Комітет, опрацювавши перші звіти за ЄСХ(п), розробив основні підходи до їх тлумачення. Наприклад, ст. 26 ЄСХ(п), котра фіксує право на гідне ставлення на роботі, інтерпретується комітетом як така, що має містити зміну обов’язку доказування у справах за участю працівників, право працівника на ефективний державний захист та на відповідну компенсацію. Комітет установив, що ст. 17 ЄСХ(п) (ратифікована Україною) вимагає від держав юридичної заборони усіх форм тілесних покарань дітей удома, у школі чи інших закладах. До того ж така заборона має фіксуватись як на усіх рівнях законодавства, так і в підзаконних та локальних нормативно-правових актах.

Комітет у своїй діяльності (як, до речі, і Європейський суд) використовує концепцію межі оцінювання, що в сучасних дослідженнях визначається як здійснення тлумачення приписів міжнародного договору у справах певного типу з метою забезпечення належних умов реалізації та захисту прав і свобод людини, а також досягнення балансу між ними і національним інтересами. Комітет із соціальних  прав установив, що національні суди мають вирішувати справи у світлі принципів, вироблених комітетом із певного питання, або законодавець може уповноважити суди використовувати Хартію під час прийняття рішень.

Головною метою запровадженого ЄСХ(п) правопорядку щодо соціально-економічних прав є досягнення державами РЄ умов, за яких можуть ефективно здійснюватися викладені у ЄСХ(п) права та принципи, через здійснення відповідної політики усіма національними та міжнародними засобами. З метою досягнення цілей ЄСХ(п) діє контрольний механізм юридичного оцінювання комітетом відповідності національного законодавства та практики держави-учасниці вимогам, установленим ЄСХ(п).

З огляду на те, що ЄСХ(п) стала частиною національного законодавства України, особливо актуалізувалося питання врахування практики Комітету з соціальних прав, який наділений винятковими повноваженнями з юридичної оцінки відповідності національного законодавства та практики держави-учасниці вимогам, установленим ЄСХ(п). Правильне тлумачення норм ЄСХ(п) є особливо важливим для України, оскільки порушення приписів зазначеного міжнародного договору може призвести до прийняття негативних висновків комітету чи резолюцій Комітету міністрів Ради Європи .

Автор: Віктор СОКОЛОВ