Європа на обрії: стан і перспективи співробітництва Україна–ЄС

Відносини між Україною та Європейським Союзом започатковано в грудні 1991 року, коли міністр закордонних справ Нідерландів, головуючої в ЄС країни, у своєму листі від імені Євросоюзу офіційно визнав незалежність України.

Правовою основою відносин між Україною та ЄС упродовж 10 років була й залишається Угода про партнерство та співробітництво (УПС), підписана 16.06.1994 р., що набула чинності 01.03.1998 р. і започаткувала співпрацю з широкого кола політичних, торговельно-економічних і гуманітарних питань. Термін дії угоди офіційно завершено 28.02.2008 р. А 05.03.2007 р. Україна та ЄС розпочали переговорний процес щодо укладення нового рамкового договору, який тимчасово має робочу назву «нова посилена угода» або ж «угода про асоціацію». На період до її укладення щороку за взаємною згодою сторін автоматично продовжується чинність УПС.

Партнерський діалог Україна–ЄС розвивається в рамках щорічних засідань: саміту Україна–ЄС за участю Президента України та «трійки» ЄС у складі глави уряду або держави країни, головуючої в ЄС, президента Європейської комісії та високого представника ЄС з питань спільної зовнішньої та безпекової політики (СЗБП); Ради з питань співробітництва за участю Прем’єр-міністра України та «трійки» ЄС у складі міністра закордонних справ країни, головуючої в ЄС, президента ЄК та високого представника ЄС з СЗБП; комітету та галузевих підкомітетів з питань співробітництва; комітету парламентського співробітництва; регулярних консультацій Україна–«трійка» ЄС і постійних експертних консультацій. Між Україною та ЄС щорічно відбувається понад 80 офіційних зустрічей і консультацій на високому й експертному рівнях.

Пріоритетним напрямом інтеграційного процесу та спільною стратегією щодо України, схваленою Європейською радою на Гельсинському саміті 11.12.1999 р., ЄС визнав процес економічних перетворень в Україні та поступового наближення законодавства України до законодавства Євросоюзу у певних пріоритетних сферах.

Документом «Стратегія інтеграції України до Європейського Союзу», затвердженим указом Президента України від 11.06.1998 р., визначено основні положення зовнішньополітичної стратегії щодо інтеграції України в європейський правовий простір, мету й етапи адаптації законодавства. На виконання Указу Президента України від 9.02.1999 р. «Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади» та Розпорядження Президента України від 27.06.1999 «Про Перелік центральних органів виконавчої влади, відповідальних за здійснення завдань, визначених Стратегією інтеграції України до Європейського Союзу» Кабінет Міністрів запровадив єдину систему планування, координації та контролю нормотворчої діяльності й роботи органів виконавчої влади з адаптації законодавства, затвердив Концепцію адаптації законодавства України до законодавства ЄС. Крім того, Кабінет Міністрів щороку розробляє та затверджує план роботи з адаптації законодавства, передбачаючи в проекті Державного бюджету України на відповідний рік видатки для фінансування заходів з його виконання.

18.03.2004 р. ухвалено Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, якою визначено механізм досягнення Україною відповідності третьому Копенгагенському й Мадридському критеріям набуття членства в ЄС. Цей механізм включає адаптацію законодавства, утворення відповідних інституцій та інші заходи, необхідні для ефективного правотворення і правозастосування в галузі митного, податкового законодавства, охорони праці та соціального забезпечення, захисту інтелектуальної власності, банківської діяльності й фінансових послуг, страхування, конкуренції, охорони здоров’я та життя людей, охорони довкілля, енергетики, транспорту тощо. Указом Президента від 21.08.2004 р. «Питання організації виконання Закону України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» та Постановою Кабінету Міністрів України від 15.10.2004 р. «Деякі питання адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» визначено інституційні механізми (зокрема, створено Координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу та затверджено положення про неї) й організаційно-фінансові заходи реалізації зазначеної мети.

Пізніше, 20.08.2008 р., Наказом Міністерства юстиції «Про здійснення експертизи проектів законів та проектів актів Кабінету Міністрів України, а також нормативно-правових актів, на які поширюється вимога державної реєстрації, щодо відповідності положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини» було встановлено обов’язкову експертизу законопроектів і нормативно-правових актів на предмет їхньої відповідності принципам європейського законодавства.

Слід визнати: з поступовим наближенням українського законодавства до канонів і стандартів Європи справи на сьогодні в нас нібито непогані – закони пишуться, ретельно перевіряються на предмет їхньої відповідності євровимогам і навіть ухвалюються. З усіма євровимогами. І з кожним написаним законом країна бадьоро звітує про черговий успішний крок на шляху до Європи. Кроків таких зроблено й справді чимало. Тільки от Європа, яка на обрії, так на ньому й залишається. Бо із законами в нас усе добре. Значно гірше з їхньою дією.

Певною мірою розуміння необхідності забезпечення  реальних умов дії європристосованих законів існує й на державному рівні. Було намагання здійснити кроки і в цьому напрямі. Указом Президента від 30.08.2000 р. затверджено Програму інтеграції України до Європейського Союзу, якою визначено шляхи і темпи реалізації окремих пріоритетів, спрямованих на досягнення критеріїв, що випливають із цілей валютного, економічного й політичного союзу держав–членів ЄС. Указом Президента від 30.08.2002 р. створено Державну раду з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України.

Отож можна констатувати: в період з 1994 по 2004 роки в Україні розроблено доволі потужну законодавчу базу євроінтеграційних процесів і здійснено вагомі практичні кроки на європейському напрямі (вступ до Ради Європи, приєднання до великої кількості угод, вступ до СОТ тощо). Однак багатовекторність української зовнішньої політики, зосередженість переважно на нормотворчій діяльності й ігнорування потреб у серйозних реформаторських кроках і, відтак, наочний розрив між декларованими цілями й реальною практикою, який повсякчас зауважували європейські лідери й аналітики, викликав їхнє неоднозначне та дедалі обережніше ставлення до перспектив української євроінтеграції та відповідну їх оцінку.

Події листопада-грудня 2004 року, відомі як Помаранчева революція, значно підсилили сподівання Євросоюзу на активізацію просування України в європейському напрямі й інтенсифікацію реформаційних процесів, необхідних для її наближення до євростандартів. 2005 року було підписано План дій, який став додатковим інструментом розвитку відносин між Україною та ЄС. Того ж таки року в Україні запроваджено посаду віце-прем’єр-міністра в справах європейської інтеграції. З 1 січня 2009 року почало працювати координаційне бюро європейської та євроатлантичної інтеграції (рішення про створення уряд ухвалив 16.07.2008 р.) у складі секретаріату Президента України.

Однак, попри підсилення євроінтеграційної риторики у вищих ешелонах української влади, з’ясувалося, що започатковане в попередні роки обмеження реальних євроінтеграційних процесів в Україні їхніми інституційним і нормотворчим складниками й у нових політичних умовах не зазнало кардинальних змін. Закладених 2000 року в Програмі інтеграції України до ЄС цілей на кінець терміну її чинності не лише не було досягнуто, а й кроки, що потребували внутрішніх реформ у багатьох галузях суспільного життя, практично не здійснювалися.

Двозначність у провадженні євроорієнтованої політики, непослідовність внутрішніх перетворень більшою чи меншою мірою були притаманні й решті пострадянських країн, котрі опинилися в безпосередній близькості з Євросоюзом. Із другого боку, здійснене за цей час істотне розширення ЄС проблематизувало подальші дії в цьому напрямі: погодившись на приєднання низки східноєвропейських пострадянських і постсоціалістичних країн, Європа зіткнулася з проблемами, обсяги та складність яких перевершували її очікування. Відтак, починаючи з 2005 року у ставленні до перспектив входження України в ЄС відчувається зростаюче розчарування, а вектор зусиль європейської спільноти змінюється від орієнтації на перспективу євроінтеграції на створення зі східних сусідів своєрідної буферної зони між ЄС та євроазійськими державами.

2004 року з метою запобігання утворенню нових ліній поділу між розширеним Європейським Союзом і його сусідами в рамках, визначених у грудні 2003 року Європейською стратегією безпеки цілей, розроблено Європейську політику сусідства (ЄПС), уперше окреслену в Повідомленні Європейської комісії «Про ширшу Європу» в березні 2003 року. ЄПС визначає, яким чином ЄС пропонує налагодити тіснішу співпрацю з відповідними країнами. У звітах про перебіг виконання, складених у грудні 2006-го й у грудні 2007-го, Європейська комісія запропонувала також шляхи подальшого розвитку цієї політики.

У березні 2007 року Єврокомісія схвалила Європейський інструмент сусідства та партнерства «Стратегія ЄС щодо України на період 2007– 2013 рр. (ЄІСП)», розроблений у рамках ЄПС. Мета ЄІСП – наближення країн, раніше охоплених програмою ТАСІС, до норм і стандартів законодавства ЄС. Ним передбачено заходи зі стимулювання наближення України до Євросоюзу та з матеріально-фінансового забезпечення реалізації стратегії «Посилюючи європейську політику сусідства» (грудень 2006 року). Дві головні мети ЄІСП:

– сприяння економічному та глибшому політичному співробітництву між ЄС і країнами-партнерами;

– надання допомоги для використання специфічних можливостей і розв’язання проблем країн, котрі географічно мають єдиний кордон з країнами ЄС або географічно близькі до країн–сусідів ЄС.

Тоді українська сторона офіційно наголошувала на успіхах України в просуванні європейським напрямом. Як зазначалося на пленарному засіданні Верховної Ради 6.04.2007 р., «одним з головних досягнень співробітництва між Україною та ЄС в рамках Плану дій, безперечно, стало виконання Україною головних критеріїв ринковості економіки та надання з боку Європейського Союзу статусу країни з ринковою економікою. Зокрема, завдяки скоординованій співпраці українського уряду та парламенту в напрямі законодавчого закріплення зобов’язань України стосовно вступу до СОТ Верховною Радою України у 2006 році було прийнято пакет з 20 законопроектів. Таким чином, українське законодавство було практично приведено у відповідність до норм Світової організації торгівлі. Це, у свою чергу, стало додатковим стимулом та сигналом для продовження діяльності стосовно започаткування переговорного процесу про створення зони вільної торгівлі (ЗВТ) між Україною та ЄС, що має стати невід’ємною частиною нової посиленої угоди».

Однак, попри те, що Україна продовжує докладати зусиль, спрямованих на інтеграцію, і з її боку також зростає певна обережність у ставленні до власних європейських перспектив і розуміння того, що зовнішньополітичні досягнення не панацея й не спроможні розв’язати євроінтеграційних проблем. 2.07.2008 р. Постановою Кабінету Міністрів затверджено Державну цільову програму інформування громадськості з питань європейської інтеграції України на 2008–2011 роки.

На сьогодні представники Єврокомісії констатують уповільнення й гальмування необхідних і передбачених раніше реформ в Україні, відзначаючи водночас чергові успіхи в переговорних процесах, зокрема в розробці нової угоди про асоціацію.

20.03.2009 р. на саміті ЄС затвердив нову модель співробітництва з країнами, що межують з ЄС, – програму «східного партнерства», розраховану на Україну, Грузію, Вірменію, Азербайджан, Молдову та Білорусь. Програмою передбачено заходи зі стимулювання інтеграційних процесів між цією шісткою пострадянських країн, розташованих у безпосередній близькості до кордонів ЄС, і між ними й ЄС у цілому. Це, зокрема, співпраця в енергетичній сфері, створення інтегрованої системи управління кордонами як ефективного засобу протидії нелегальній міграції, допомога, спрямована на вирівнювання соціально-економічного розвитку окремих регіонів у самих країнах–учасницях програми «східного партнерства» тощо.

Огляд змін, що зазнали за останні 15 років стосунки України з ЄС, дає змогу дійти таких висновків:

1) у стосунках Україна–ЄС наша країна, незалежно від внутрішньополітичної конкретики і змін владних персоналій, традиційно зорієнтована на обмеження євроінтеграційних зусиль нормотворчою й інституційною роботою та активною діяльністю на зовнішньополітичному напрямі. При цьому потреби в реальних внутрішніх реформах ігноруються;

2) у стосунках Україна–ЄС можна виділити принаймні чотири великі етапи.

Перший з них (1991–1994 рр.) був періодом обережних кроків назустріч, спрямованих не так на досягнення реального результату, як на взаємне «вивчення» й оцінку можливостей і намірів партнера.

Другий (1994–1998 рр.) – період формування загальної стратегії відносин і розробки принципів взаємодії.

Третій (1998–2004 рр.) – характеризується з боку ЄС як етап великих сподівань і очікувань, а з боку України – як етап формального ставлення до євроінтеграції та створення радше іміджу «євроінтеграційної країни», аніж досягнення справжнього результату.

Четвертий етап (2005 р. – і по сьогодні) можна визначити з європейського боку як етап швидкої зміни ейфоричних надій європейської спільноти на розчарування й «утомленість» та зміну чітко окресленого інтеграційного вектору співпраці на створення буферної зони стабільності навколо власних кордонів. Українське ж ставлення до євроінтеграційних процесів не зазнало істотних змін: йому, як і на попередніх етапах, притаманне превалювання риторики над практичними реформаторськими кроками.

Враховуючи відсутність необхідних для євроінтеграції України реформ багатьох сфер суспільного життя, запропонована модель «східного партнерства» є сьогодні оптимальним варіантом, що, хоча й віддаляє в часі перспективу реалізації європейських намірів нашої держави, однак спроможна слугувати стимулом здійснення реальних кроків у цьому напрямі через «втягування» у Європу шляхом створення зони вільної торгівлі та інших механізмів європеїзації країни.

Автор: Тетяна МЕТЕЛЬОВА