№14, липень 2009

Реституційний процес в Україні: законодавче забезпечення

Поділитися

У багатогранній законодавчій діяльності Верховної Ради поряд із соціально-економічними та політичними дедалі більшу вагу мають питання духовності й культурного розвитку. Яскравий приклад конструктивного підходу до цієї тематики – прийняття законів «Основи законодавства України про культуру» (1992 р.), «Про Національний архівний фонд і архівні установи» (1993 р.), «Про музеї та музейну справу» (1995 р.), «Про бібліотеку і бібліотечну справу» (1995 р.), «Про кінематографію» (1998 р.), «Про охорону культурної спадщини» (2000 р.) тощо. Звісно, в контексті розвитку цих законодавчих актів постало питання й щодо реституційних процесів, які відображали б світові та загальноєвропейські тенденції. Саме тому наша держава поступово й наполегливо долучається до цих процесів, маючи свою позицію стосовно болючої проблеми реституції втрачених або незаконно переміщених пам’яток культури.

Першим кроком у цьому напрямі були загальнополітичні дискусії щодо потреби відповідного закону. З огляду на це прийняття Верховною Радою Закону «Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей» (№ 1068-XIV від 21 вересня 1999 року) стало важливою справою на шляху розбудови цивілізованих відносин у сфері обміну культурними цінностями. Він заклав підвалини для подальшого розвитку та вдосконалення правового поля України в напрямі захисту національно-культурних інтересів. Як зазначено в преамбулі, «цей закон регулює відносини, пов’язані з вивезенням, ввезенням та поверненням культурних цінностей, і спрямований на охорону національної культурної спадщини та розвиток міжнародного співробітництва України у сфері культури» [1].

Для того, щоб зрозуміти, як відбувалося прийняття згаданого закону, звернімося до аналізу архівних документів, які й понині не введені в науковий обіг.

Уперше досліджуване питання було внесено до плану роботи Верховної Ради ще влітку 1995 року. Проект закону, який мав назву «Про переміщення культурних цінностей через державний кордон України», в липні розіслали на погодження 13 міністерствам і відомствам. Аналіз пропозицій і зауважень, що надійшли до профільної комісії1 (лист Міністерства культури України
№ 9-412/14 від 30.11.1995 р. до голови Комісії з питань культури і духовності М. Косіва), засвідчував: окрім редакційної правки, проект закону потребував низки принципових змін і доповнень. Зокрема, це стосувалося питань права власності (Міністерство юстиції), узгодження тексту з відповідними міжнародними документами (Міністерство закордонних справ), зміни назви документа (Державний митний комітет запропонував змінити назву на Закон України «Про культурні цінності»), ліцензування зовнішньоекономічної діяльності установ, що торгують культурними цінностями (Нацкомцінностей), уточнення завдань, компетенції, складу та правового статусу Міжвідомчої ради з питань переміщення культурних цінностей через державний кордон України (НАН України), повернення культурних цінностей, які тимчасово вивозяться з України (Головархів), непоширення дії закону на авторів сучасних творів або осіб, що мають авторське право2 (ДААСП України) тощо [2].

Окремі аспекти проблеми було порушено в листі голови комісії М. Косіва (№ 06-7/14-484 від 19.10.1995 р.) до віце-прем’єр-міністра І. Кураса. Вони стосувалися не тільки змістової частини проекту закону, а й вирішення деяких організаційних і фінансових питань (порушувалося питання про виділення через Мінкультури 180–200 млн. крб. на його розробку).

Істотною вадою первісного тексту законопроекту комісія вважала те, що він ураховував лише ідентичний закон Російської Федерації, а законотворчість інших країн у цій сфері залишилася поза увагою розробників. У листі було зроблено акцент на потребі опрацювання та застосування в законопроекті відповідних міжнародних нормативних актів.

Для вдосконалення тексту проекту закону оновили авторський колектив (усього 11 осіб) [3]. До його складу ввійшли відомі вчені, керівники деяких підрозділів Кабінету Міністрів, міністерств і відомств. Згодом Мінкультури на базі попереднього законопроекту підготувало та погодило із зацікавленими міністерствами й відомствами проект закону під новою назвою «Про вивезення і ввезення культурних цінностей»3 і листом № 9-163/13 від 01.02.1996 р. за підписом міністра Д. Остапенка надіслало його до Кабінету Міністрів. Під час підготовки документа врахували зауваження та пропозиції зацікавлених міністерств і відомств, висновки науково-правової експертизи Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. У листі підкреслювалося, що вже в новій редакції закону (на відміну від попередньої) положення узгоджувалися з чинним законодавством і нормативними актами України. Було враховано досвід розвинених європейських країн, вимоги міжнародних угод і конвенцій, рекомендації ЮНЕСКО.

У великій пояснювальній записці Д. Остапенка до законопроекту зазначалося, що чинне українське законодавство не охоплює широкого кола проблем, які виникають у зв’язку з вивезенням за межі України або ввезенням на її територію культурних цінностей. Також законодавчо не визначені органи контролю за цими процесами. Проте активізація міжнародного культурного співробітництва та зростання інтересу світової спільноти до України супроводжується активною виставковою, концертною й іншою діяльністю українських культурних і наукових установ, юридичних та фізичних осіб. Відповідно, значна частина об’єктів, що мають історичну, наукову або культурну цінність, постійно переміщується через кордони нашої держави. Водночас на тлі зростання попиту на антикваріат стійкою є тенденція до збільшення незаконного вивезення та контрабанди культурних цінностей із території України, про що свідчить досвід роботи митних і правоохоронних органів. Викликає занепокоєння зростання кількості зухвалих крадіжок цінностей із музеїв, бібліотек, архівів, інших державних сховищ, а також тих, що належать релігійним громадам.

Інтеграція України до європейських і світових структур, ішлося в документі, супроводжується її залученням до розв’язання проблем запобігання незаконному експорту й імпорту культурних цінностей, їхньої реституції в разі незаконного вивезення до країн походження, що також потребує створення адекватної правової бази. Також підкреслювалося, що саме набрання чинності цим законом дасть змогу взяти під державний контроль переміщення культурних цінностей із території та на територію України, здійснювати ефективний захист національних культурних надбань. А його дія має поширюватися на всіх фізичних і юридичних осіб, охоплюючи всі культурні цінності України незалежно від форм власності.

Після розгляду у відповідних підрозділах Кабінет Міністрів 23 липня 1996 року подав у порядку законодавчої ініціативи проект закону «Про вивезення і ввезення культурних цінностей» на розгляд Верховної Ради (реєстр. № 0932). У ньому передбачалося врегулювати правові, організаційні, економічні та соціальні відносини в разі вивезення та ввезення культурних цінностей незалежно від форм власності фізичних і юридичних осіб, що перебувають та ведуть діяльність на території України. Проект регламентував роботу державних органів регулювання та контролю вивезення і ввезення культурних надбань, запобігав незаконній передачі прав власності на культурні цінності, встановлював відповідальність за порушення законодавства України в цій сфері. А відповідно до економічного обґрунтування реалізація закону мала здійснюватися в межах коштів, передбачених у бюджеті на діяльність причетних до цієї справи державних органів.

Відповідною резолюцією Першого заступника Голови Верховної Ради О. Ткаченка від 23.07.1996 р. цей лист було направлено М. Косіву, В. Буткевичу, О. Жиру, В. Мухіну з проханням внести законопроект у встановленому порядку на розгляд Верховної Ради. Того ж дня сектор реєстрації законопроектів зареєстрував таке подання (реєстр. № 2455) [4].

Відтоді розпочався процес проходження законопроекту в парламенті. Насамперед науково-експертним відділом Секретаріату Верховної Ради було підготовлено висновок (лист № 368/16 від 13.08.1996 р.), у якому наголошувалося, що автори проекту не прописали, а лише задекларували механізм повернення історико-культурних цінностей, які з тих чи інших причин опинилися за межами нашої держави. Хоча, враховуючи багатовікове бездержавне існування та численні війни на терені України, це є одним із першочергових завдань, котре зафіксовано у ст. 54 і 66 Конституції. У висновку пропонувалося змінити назву проекту закону на «Про повернення в Україну культурних та історичних цінностей і порядок їх вивезення та ввезення» й доповнити документ новими розділами «Про повернення в Україну культурних та історичних цінностей», «Регулювання порядку купівлі-продажу культурних та історичних цінностей, ввезення та вивезення їх у комерційних цілях», а також статтею «Про порядок вивезення культурних та історичних цінностей, набутих іноземними та спільними експедиціями в Україні».

Свої висновки щодо законопроекту дали профільні комісії Верховної Ради: з питань законності і правопорядку (голова О. Жир), з питань прав людини, національних меншин і міжнародних відносин (голова С. Кіяшко).

Закон пройшов також наукову апробацію в Інституті держави і права ім. В. М. Корецького НАН України. Висновок, підготовлений доктором юридичних наук В. Акуленком, містив низку зауважень і побажань як загального, так і цілком конкретного характеру. Зокрема, це стосувалося назви закону (пропонувалося формулювання «Про вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей»). Підкреслювалося: наявності в законопроекті статті, в якій лаконічно акцентувалося, що незаконно вивезені й незаконно ввезені на територію України культурні цінності, відповідно до міжнародних угод і законодавства України, підлягають поверненню, недостатньо. Треба розробити дієвий механізм розшуку та повернення цих цінностей.

Протоколом № 53 від 4 вересня 1996 року Комісією з питань культури і духовності (голова М. Косів) було вирішено запропонувати Верховній Раді схвалити законопроект у першому читанні [5]. 21 лютого 1997 року його внесли на розгляд парламенту. Доповідачем із цього питання було визначено міністра культури і мистецтв Д. Остапенка (доповідь зробив Л. Новохатько, заступник міністра), а співдоповідачем – голову підкомісії Комісії з питань культури і духовності М. Жулинського.

У доповіді Л. Новохатько підкреслив, що законопроект є першим документом, який усебічно охоплює коло питань, пов’язаних із культурними цінностями, і зазначив, що на шляху до здобуття незалежності Україна зазнала в цій сфері катастрофічних втрат. Культурні цінності «тисячами й мільйонами гинули, вивозилися з її території під час війн, широким потоком пливли до столиць, музеїв, приватних колекцій сусідніх країн, та й не тільки сусідніх. На превеликий жаль, із відновленням державності Україна продовжує втрачати національні скарби. Згідно з інформацією Інтерполу, в Західній Європі нині функціонують майже 40 організованих злочинних груп, які спеціалізуються на викраденні, перевезенні, перепродажу культурних цінностей. Частина цих злочинних організованих груп складається саме з вихідців із колишнього Радянського Союзу, які добре знають, де що лежить ...», – зауважив доповідач [6]. Іншою проблемою, що її виокремив Л. Новохатько, є недостатнє фінансування охорони культурних цінностей. Мінкультури спільно з МВС розробило програму «Музейна безпека» й звернулося до Кабінету Міністрів і Мінфіну з пропозицією, «щоб суми, передбачені в держбюджеті на охорону музеїв, не йшли транзитом через Міністерство культури, не зараховувалися на наші рахунки, бо часто нам цих грошей Мінфін просто не дає і ми не можемо фінансувати охорону... Міліція покидає об’єкти, бо музеї не платять їм. А музеям не платить Міністерство культури, якому, у свою чергу, не дає грошей Мінфін. Тому ми внесли пропозицію, щоб ці гроші не йшли через нас, а Мінфін перераховував їх прямо Міністерству внутрішніх справ ... На жаль, Мінфін нам відмовив» [7].

У доповіді та співдоповіді було охарактеризовано структуру та зміст законопроекту, проаналізовано його окремі статті й саму ідеологію. Вражаючі цифри втрат культурних цінностей через відсутність дієвого законодавства навів М. Жулинський: «Потік культурних цінностей, які перетинають державний та митний кордон України, протягом останніх років значно збільшився. Причому в основному вони вивозяться за межі України або тимчасово з метою виставок, у зв’язку з концертною, науковою діяльністю тощо, або їх намагаються вивезти контрабандним шляхом. Протягом кількох років на українських митницях вилучено близько 10 тисяч предметів культури. Лише протягом 1994 року та чотирьох місяців 1996 року митні служби запобігли вивезенню з України культурних цінностей на суму 15,5 мільярда карбованців (у грошових одиницях того часу. – Авт.). Системного характеру набули крадіжки культурних та історичних цінностей. Якщо в 1992–1993 роках у країні було зареєстровано 136 крадіжок (790 предметів), то в 1994 році ця цифра сягнула 456 крадіжок (1595 предметів), а в 1995 році – 215 крадіжок (1616 предметів). Відбуваються зухвалі викрадення національних реліквій із музеїв та інших сховищ... Cліди цих крадіжок губляться безповоротно» [8].

Також він наголосив, що пропонований законопроект – це комплексний нормативний акт, який охоплює різні галузі права. Його головним змістом є створення правової бази для діяльності держави як гаранта збереження культурних цінностей нашого народу (незалежно від форм власності на них) і визначення прав та обов’язків державних органів, установ, організацій, підприємств, посадових осіб, громадян України, іноземних громадян і осіб без громадянства стосовно переміщення культурних цінностей через державний та митний кордон України.

Низку дискусійних питань і цікавих думок виявили обговорення та запитання народних депутатів (Я. Кендзьор, Б. Олійник, В. Білоус, В. Свято, Т. Кияк, В. Яворівський, М. Косів).

Підсумки дискусії підбив Голова Верховної Ради О. Мороз, який, попрохавши підтримати пропозицію розробників цього законопроекту й прийняти його в першому читанні, сказав: «Я просив би, шановні депутати, зважити на те, що така скрута економічна, а ми обговорюємо такий законопроект. Мине час, зросте добробут людей, але те, що ми зараз закладаємо, в правовому відношенні буде надзвичайно корисним для держави і для народу ... Ми робимо корисну, надзвичайно корисну справу» [9].

За результатами голосування проект закону в першому читанні було схвалено 240 голосами народних депутатів. Уже за хвилину на голосування винесли питання про схвалення його в цілому, бо зміни не пропонувалися. Рішення було прийнято («за» проголосували 243 народні депутати) [10].

Відповідно до результатів голосування О. Мороз 21 лютого 1997 року підписав Постанову Верховної Ради № 105/97-ВР «Про проект Закону України «Про вивезення і ввезення культурних цінностей», згідно з якою проект було схвалено в першому читанні, а Комісії з питань культури і духовності з урахуванням пропозицій і зауважень постійних комісій доручено доопрацювати та внести його на розгляд Верховної Ради [11].

Уже 24 лютого 1997 року листом № 06-7/12-74 комісія звернулася до голів постійних комісій із проханням надіслати свої пропозиції та зауваження [12]. На виконання цього рішення пропозиції щодо законопроекту надіслали низка комісій (з питань оборони і державної безпеки, з питань законності і правопорядку, з питань ядерної політики і ядерної безпеки, з питань екологічної політики, з питань державного будівництва, діяльності рад і самоврядування). Голова Нацкомцінностей О. Федорук також направив листа з пропозиціями голові комісії М. Косіву.

Як зазначалося в листі М. Косіва до Голови Верховної Ради, на 16 квітня 1998 року щодо цього проекту від комісій і народних депутатів України надійшло загалом близько 150 зауважень і пропозицій, переважну більшість яких урахували.

На початковому етапі розгляду проект закону від 23.07.1996 року вирішував лише питання вивезення і ввезення культурних цінностей. Згодом, ураховуючи численні зауваження та нагальні потреби, під час доопрацювання законопроекту до кола питань, що їх він повинен був урегулювати, додали питання повернення в Україну незаконно вивезених культурних цінностей. Уже на цьому етапі проект закону мав сприяти поверненню в Україну пам’яток історії та культури, що опинилися за її межами, охороні права громадян на володіння, користування й розпорядження культурними цінностями, міжнародному культурному обміну, введенню культурних надбань нашого народу до світового культурного процесу, створенню в Україні цивілізованого ринку мистецьких, історичних та антикварних предметів. Але це все потребувало уточненого переліку культурних цінностей нашої держави (й ускладнило роботу над законопроектом), а також приведення термінології та окремих правових норм у відповідність до міжнародних договорів України.

Зокрема, наголошувалося, що, незважаючи на неодноразові звернення комітету до прем’єр-міністрів П. Лазаренка та В. Пустовойтенка, виконавчою владою так і не створено державного органу, який відповідав би за збереження культурних цінностей, що також неабияк ускладнило роботу над законопроектом. Вирішення цих питань, як і втілення закону в життя, потребувало фінансового забезпечення (на жаль, це питання залишилося відкритим).

Після того, як законопроект прийняли в першому читанні, Комітет з питань культури і духовності (на той час його очолював Л. Танюк) запропонував Верховній Раді прийняти його в другому читанні. Слід зазначити, що до законопроекту існувало дві порівняльні таблиці (реєстр. № 735 від 03.12.1997 р. та № 932 від 11.06.1999 р.), співавторами яких були Кабінет Міністрів і профільний комітет, а авторами остаточної редакції – народні депутати України [13].

Як свідчить аналіз порівняльних таблиць, удосконалення законопроекту відбувалося в кількох напрямах: визначення остаточної назви закону (С. Ніколаєнко, В. Білоус), його термінологічне наповнення (В. Журавський, О. Яковенко, М. Жулинський), юридичні неузгодженості (С. Пхиденко, О. Кожушко, П. Шейко), уточнення фіскальних та управлінських засад дії документа (Б. Кожин, В. Білоус, І. Кірімов), посилення його міжнародного контексту (В. Журавський, С. Пхиденко), компетенція державних органів регулювання й контролю за вивезенням, ввезенням і поверненням культурних цінностей (С. Ніколаєнко, О. Кожушко, П. Шейко), функціонування державної експертизи (В. Журавський, А. Коропенко, М. Лавриненко, Ю. Бублик), авторські та суміжні права (Б. Кожин, В. Мухін, М. Жулинський).

У процесі роботи над законопроектом до комітету загалом надійшло 223 пропозиції і доповнення. Майже всі їх після докладного обговорення врахували в остаточній редакції документа.

21 вересня 1999 року на дев’ятому сесійному засіданні Верховної Ради під головуванням О. Ткаченка проект закону «Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей» було винесено на обговорення у другому читанні. У ході засідання розглянули низку нових пропозицій народних депутатів, що істотно не впливали на ідеологію документа. Тож його поставили на голосування в цілому у другому читанні з урахуванням поправок: за проголосували 202 депутати, проти – 1, утрималися – 2, не голосували – 128. Рішення не було прийнято. Під час другої спроби голосування отримали такі результати: за – 256, жодного проти, утрималися – 2, не голосували – 77. [14]. Так, на першій сесії третього скликання Закон «Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей» було прийнято, а вже 1 жовтня – направлено на підпис Президентові та, відповідно до процедури, через 15 днів отримано з підписом Президента.

Нині Закон «Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей» № 1068-XIV зі змінами, внесеними відповідно до законів «Про внесення змін до деяких законів України у зв’язку з прийняттям Закону «Про внесення змін до Закону «Про Національний архівний фонд і архівні установи» № 594-15 від 06.03.2003 р., «Про внесення змін до деяких законів України у зв’язку з прийняттям Закону «Про телекомунікації» № 2599-15 від 31.05.2005 р., по суті, є основним засадничим документом, який регулює реституційний процес. Незважаючи на те, що вже минуло майже десять років, він загалом є досить дієвим інструментом державної політики в цій сфері духовного життя. Звичайно, з метою викристалізації окремих складових сучасної реституційної політики процес удосконалення та адаптації чинного законодавства у сфері реституції до європейських і загальносвітових норм має не припинятися. Саме тому питання часткового внесення змін і доповнень до цього закону або навіть і прийняття нового, який відповідав би викликам часу, вже назріло.

Джерела

1. Поточний архів Верховної Ради України (далі – ПА ВРУ). – Ф. 1, оп. 22, спр. 4640. – Арк. 1.

2. Там само. – Арк. 49–58.

3. Там само. – Арк. 30.

4. Там само. – Арк. 9.

5. Там само. – Арк. 73.

6. ПА ВРУ. – Ф. 1, оп. 42, спр. 215. – Арк. 54.

7. Там само. – Арк. 58.

8. Там само. – Арк. 60–61.

9. Там само. – Арк. 67.

10. Там само.

11. ПА ВРУ. – Ф. 1, оп. 22, спр. 4640. – Арк. 111.