Потенційні напрями реформування Конституції України в сучасних умовах

Прийняття 28 червня 1996 року на п'ятій сесії Верховної Ради України Конституції України було видатною подією в історії українського народу, значною віхою у розвитку української державності. На першому етапі розвитку України як демократичної держави, що здійснювала кроки в напрямі побудови сучасної системи публічної влади, Конституція відіграла істотну роль. По-перше, вона на найвищому законодавчому рівні закріпила положення про те, що людина, її життя й здоров'я, честь та гідність є найвищою соціальною цінністю, й наділила особу широкими правами та свободами. По-друге, Конституція ґрунтується на сучасних принципах побудови держави як демократичної, соціальної, правової, закріплює принципи демократичного політичного режиму, плюралістичного, ринкового суспільства. По-третє, Конституція чітко визначила демократичні принципи побудови та організації державної влади [2].

Проте Конституція на час її ухвалення була певним компромісом між тодішніми політичними силами, різними частинами суспільства. З часом виявилася недосконалість певних її положень, конституційні норми, що регулюють організацію вищої влади у державі, не змогли стати вагомою юридичною протидією кризовим явищам. Наприкінці 2004 року було зроблено спробу реформувати Конституцію. Після внесення змін, які часто називають новою редакцією Основного Закону, створилася певна модель конституційно-правового регулювання.

Після прийняття у грудні 2004 року Закону «Про внесення змін до Конституції України» [3] та проведення парламентських виборів за пропорційною системою виникли передумови для посилення ролі парламенту й уряду у здійсненні державної влади. Термін повноважень вищого законодавчого органу збільшено з 4 до 5 років. Затверджено пропорційну систему виборів народних депутатів України. Згідно з внесеними до Конституції змінами Україна перейшла до парламентсько-президентської форми правління.

Однак ця модель конституційно-правового регулювання породила цілу низку проблем у діяльності державної виконавчої влади, протистояння між главою держави та урядом країни, спричинила невідповідність зовнішнього та внутрішнього політичного курсу країни, протистояння місцевого самоврядування і державних адміністрацій у регіонах нашої держави. Не завжди положення, які декларуються Україною у зовнішньополітичному курсі, послідовно реалізуються на практиці. Через це щодо нашої держави в органів Євросоюзу постає багато питань, зокрема в Комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія).

Цілком логічно, що нині в Україні розпочалася підготовка нової редакції Основного Закону, яка має містити корективи, завдяки яким Конституція відповідатиме стану суспільних відносин, а держава та суспільство матимуть змогу адекватно реагувати на вимоги часу. Тож внесення змін до Конституції є свого роду випробуванням на відданість демократичним цінностям.

Реформування Конституції за своєю суттю є творчим процесом національного державотворення.

Щоб забезпечити участь інститутів громадянського суспільства у конституційному процесі, було створено Громадський конституційний комітет для координації інформаційних та організаційних кроків у впровадженні конституційної реформи. Результатом його роботи стали оприлюднені Зелена й Біла книги, які відтворюють бачення політичними силами напрямів трансформації конституційних положень. 27 грудня 2007 року главою держави було підписано Указ «Про Національну конституційну раду» на чолі з Президентом України. На цей орган було покладено завдання — підготувати консолідований проект майбутньої Конституції України на основі нових концептуальних пропозицій щодо її змісту та за наслідками експертного й всенародного обговорення. На думку глави держави, пріоритетними напрямами реформування Конституції є:

— посилення конституційних гарантій прав і свобод громадянина, реального забезпечення захисту цих прав і свобод, у тому числі через суд;

— розширення конституційного регулювання інститутів безпосередньої демократії;

— підвищення ефективності функціонування державного механізму;

— реформування територіального устрою держави і місцевого самоврядування;

— визначення зовнішнього курсу України у процесах світової та європейської інтеграції [8].

Реформування Конституції є достатньо складним правотворчим процесом. Він передбачає уточнення конституційно-правової фіксації питань, які є найважливішими для нашого суспільства на сучасному етапі розвитку. Це насамперед питання виборчих прав громадян, удосконалення діяльності судової системи, пошуку оптимальної для нашої держави моделі реалізації на практиці доктрини поділу влади тощо. У цій статті ми спробуємо проаналізувати сутність кожного зі згаданих питань реформування Конституції.

Юридична фіксація та гарантування прав і свобод громадян є одним із головних завдань конституційного процесу. У сучасний період у межах конституційного права почало формуватися так зване право прав людини. Однак ні на національному, ні на міжнародному рівні не закріплено вичерпного переліку прав людини. Це означає, що перелік прав людини може змінюватися  (звісно, у демократичному суспільстві) у бік його розширення. Зазначмо, що розділ стосовно прав людини у чинній Конституції України загалом відповідає світовим стандартам та критеріям. Проте основною тенденцією сучасного конституційного розвитку у світі є подальша демократизація, що сприяє розширенню індивідуальних та колективних прав. Змінюється формулювання навіть традиційних прав, що дає змогу громадянинові повніше скористатися соціальними можливостями сучасної держави. Розпочатий процес конституційної реформи дає можливість розвивати права людини й громадянина, а отже, й удосконалити їхній правовий статус у нашій державі [4, с. 35].

Принциповим завданням сучасної держави є надання громадянам права брати участь в управлінні справами суспільства та формуванні вищих державних органів шляхом виборів [7, с. 202]. Отже, розгляньмо, які зміни стосовно інститутів виборів та референдуму доцільно було б внести у Конституцію.

На наш погляд, необхідно внести деякі зміни до розділу про народне волевиявлення. Насамперед вважаємо за доцільне чіткіше сформувати в Основному Законі перелік принципів виборчого права, доповнивши його, зокрема, принципами періодичності проведення виборів, особистого та одноразового голосування. Водночас слід брати до уваги, що в Україні дозволено застосовувати різні виборчі системи.

Важливою проблемою виборчого права нашої держави є питання верифікації результатів волевиявлення виборців. Як відомо, гостра політична криза стала наслідком випадків фальшування підсумків голосування. Умовою запобігання перекрученням традиційно вважається застосування тієї чи іншої виборчої системи. За час існування незалежної Української держави вибори народних депутатів України послідовно проводилися за трьома головними виборчими системами. Проте перехід від однієї системи до іншої не знімав гостроти проблеми. Ступінь довіри виборчого корпусу до інститутів виборчої демократії знижувався [5, с. 92]. Це пов'язано з застосуванням норми, яка у досить масштабному порядку уможливлює голосування не за місцем проживання. Тож,  лише  зафіксувавши норму, за якою право голосу на місцевих виборах і референдумах мають громадяни України, що належать до відповідних місцевих територіальних громад, цю проблему можна буде розв'язати.

Слід зазначити, що пропорційна система виборів, яка склалася сьогодні в Україні, себе цілковито не виправдовує. Чинна пропорційна система із закритими списками на практиці спричинила подеколи безконтрольність депутатських фракцій, а втім, і уряду, що негативно впливає на виборчу активність населення.

Тож постають питання щодо існування закритих пов'язаних партійних списків за виборами народних депутатів України й депутатів місцевих рад (окрім селищних та сільських). Виборці нашої країни ніяк не впливають ні на персональний склад кандидатів у партійному списку, ні на місце конкретної особи у списку. Унаслідок цього пересічний громадянин фактично не має можливості отримати відомості про кандидатів, внесених до списку за межами першої «п'ятірки».

На нашу думку, ця проблема може бути розв'язана шляхом упровадження до виборчого законодавства України так званих напівжорстких списків під час застосування преференціального голосування, яке використовується сьогодні у Австрії, Бельгії, Данії. Сутність цієї моделі така: у партії або виборчого блоку завжди є «кандидат номер один» — найбільш впливовий, авторитетний та популярний політик, який очолює список кандидатів, а інші кандидати можуть «рухатися» у списку залежно від того, як за них проголосує виборець. Під час такого голосування громадянин має право поставити знак переваги проти прізвища будь-якого кандидата, крім першого у списку. Найчастіше ставляться цифри 1, 2, 3 або літери абетки [6, с. 152].

Дуже важливою в сучасних умовах є реалізація у повному обсязі права громадян на судовий захист. Потрібно доповнити текст статті 55 Конституції, яка встановлює, що права та свободи громадянина захищаються в судовому порядку. Ця стаття дає можливість у судовому порядку оскаржити неправомірні дії або бездіяльність органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб. Однак істотним недоліком зазначеної статті є відсутність гарантій відновлення порушеного права з боку держави шляхом судового розгляду справи, винесення й виконання відповідного рішення.

З цим правом тісно пов'язане право громадян на звернення. Робота всіх організацій із пропозиціями, заявами та скаргами громадян здійснюється відповідно до Конституції та чинного законодавства. Основний документ, що реалізує норму, встановлену в статті 40 Конституції України — Закон України «Про звернення громадян» № 393/96-ВР від 02.10.1996 р. (зі змінами та доповненнями, внесеними законами України № 653-XIV від 13 травня 1999 року, № 1294-IV від 20 листопада 2003 року, № 2384-IV від 20 січня 2005 року). Крім того, процедура подання й розгляду звернень громадян регламентується цілою низкою відомчих нормативних актів.

Безперечно, нормативні положення багатьох відомчих інструкцій уже не відповідають новій політико-правовій ситуації, що істотно ускладнює реалізацію права громадян на звернення до державних органів. Усі ці правові норми потребують систематизації на базі загальних принципів і концепцій. Зауважмо, що відомчих нормативних актів часто не публікують у виданнях, які за законом є офіційними джерелами. Та згадаймо основний юридичний принцип «Non obligat lex nisi promulgata», відповідно до якого норми, що суперечать положенням закону й не опубліковані у належний спосіб, не можуть мати юридичної сили.

У зв'язку з цим вважаємо за необхідне доповнити статтю 40 Конституції положенням про те, що відомча нормотворчість у роботі зі зверненнями громадян не може суперечити названому закону.

Актуальним залишається і питання про необхідність проведення в Україні судово-правової реформи, що має привести судову систему, а також усі галузі права у відповідність до соціально-економічних і політичних змін, які відбулися в суспільстві.

Нинішня система судів загальної юрисдикції не зовсім відповідає конституційним основам організації правосуддя. Нераціональна система судових установ і розподіл між ними юрисдикції нерідко спричинюють розгляд суперечок судовими установами одного рівня й несправедливе обмеження права на оскарження судових рішень у певних категоріях справ. Дотепер не завершено формування цілісної системи адміністративних судів, обов'язком яких є захист прав і свобод особи в її відносинах із суб'єктами владних повноважень.

Слід також зазначити, що Президент України указом № 61/2006 від 10 травня 2006 року ухвалив Концепцію вдосконалення судочинства для затвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів.

Набули чинності нові закони «Про судоустрій», «Про Конституційний суд», Цивільний процесуальний кодекс України, Цивільний кодекс України. Прийнято ці закони з метою посилення судового захисту конституційних прав людини й громадянина, розширення можливостей доступу громадян до правосуддя.

Справедливе судочинство і належний захист прав і свобод людини можливі лише за наявності досконалого процесуального законодавства. Проте правового регулювання кримінального судочинства в Україні не реформували ще з радянських часів: Кримінально-процесуальний кодекс України 1960 року, незважаючи на деякі нововведення, не відповідає європейським стандартам захисту прав людини.

І досі не прийнято закону про адміністративні процедури, де були б визначені стандарти відносин особи з органом влади (посадовою особою), дотримання яких повинні перевіряти адміністративні суди.

Через недосконалість судових процедур нерідко суди необґрунтовано повертають позовні заяви, судді затягують розгляд справ. Не розроблено чіткого механізму відповідальності посадових осіб судової системи за тяганину під час розгляду справ, а також суддів — за некваліфіковане виконання суддівських функцій. Стаття 129 Конституції України, визначаючи принципи судочинства, обмежується фіксацією тільки «основних» із них, указуючи, що інші принципи судочинства можуть бути визначені законом щодо окремих судових інстанцій. Вважаємо за доцільне доповнити цю статтю нормою про гарантії розгляду судових справ у встановлені процесуальним законодавством строки. Крім того, Основний Закон, на наш погляд, має містити вказівку про юридичну відповідальність за навмисне порушення визначених строків.

Важливим демократичним принципом є гарантія доступу громадян до правосуддя. На реалізацію цього положення спрямовано статтю 59 Конституції, яка встановлює можливість отримання безоплатної правової допомоги. Однак на практиці відсутність ефективної системи правової допомоги для малозабезпечених осіб, зокрема безоплатної, істотно перешкоджає доступу до правосуддя. Для вдосконалення такої системи пропонуємо доповнити формулювання цієї статті словом «гарантується».

Інформація про порядок звернення особи до суду є недостатньо відкритою, часом незрозумілою. Тексти судових рішень переважно недоступні для осіб, які не були залучені до справи, але інтересів яких ці рішення безпосередньо стосуються. Рішення судів нижчого рівня практично не публікують. Існує практика здійснення судочинства з порушенням принципів відкритості (публічності) судового процесу. Усе це є підставою для внесення до Конституції норми, що зобов'язує публікувати судові рішення.

Чинна Конституція, установлюючи в статті 128 порядок призначення на посаду судді, не протидіє чинникам, які перешкоджають незалежності судді. Процедура добору суддів є непрозорою, що створює сприятливі умови для зловживань і залежності суддів від посадових осіб, задіяних у цій процедурі. На посаду судді не завжди призначають осіб, які мають достатній освітній рівень і високі професійні та моральні якості. Не створено належної системи підготовки й перепідготовки суддів. Неефективна система відповідальності суддів в одних випадках дає їм змогу уникати професійної відповідальності, в інших — створює сприятливі умови для тиску на тих суддів, які у своїй діяльності проявляють незалежність і принциповість. Отже, необхідно докладніше виписати на вищому юридичному рівні процедуру формування суддівського корпусу України, внісши її у VІІІ розділ Конституції, присвячений організації правосуддя.

Великою загрозою для незалежності суддів є недостатній рівень їх матеріального й соціального забезпечення, особливо в місцевих судах, а також неналежне фінансування судів, що змушує їх віднаходити інші можливості для забезпечення потреб у якісному здійсненні правосуддя. Склалася практика визначення в Державному бюджеті України витрат на утримання судової влади, які є значно меншими за необхідні, особливо ті, що пов'язані зі здійсненням правосуддя. Коштів, отриманих від державного збору, що стягується за звернення до суду, не спрямовують безпосередньо на потреби судів. Розмір мита переважно є досить низьким. Незважаючи на те, що роль, функції судів, навантаження на них радикально змінилися, щорічні витрати на їхнє утримання визначають за старою методикою. Причиною цього є недосконалість статті 130 Конституції, яка передбачає державне фінансування судів, фіксуючи окреме виділення коштів на ці потреби в державному бюджеті. Вважаємо за необхідне посилити цю норму, вказавши, що фінансування діяльності судової системи є першочерговим.

Наступним блоком питань конституційного реформування, який ми розглянемо, є пошук оптимальної для нашої держави моделі практичної реалізації доктрини розподілу влади.

Організація державної влади за чинною Конституцією України ґрунтується на принципі розподілу державної влади на три гілки — законодавчу, виконавчу та судову. Як відомо, ця доктрина конституціоналізму склалася у період буржуазних революцій ХVIII століття та була сформульована у працях французького вченого-просвітника Ш.  Монтеск'є. Її суттю було створення системи, за якої жоден орган, жодна посадова особа не можуть сконцентрувати у своїх руках усю повноту державної влади. Однак це завдання було актуальним саме за часів формування буржуазної держави. Згодом склалися дві моделі реалізації доктрини розподілу влади на практиці — американська та європейська. За американською моделлю, яка отримала в науковій літературі назву «система стримувань та противаг», кожна гілка державної влади наділена кількома повноваженнями інших гілок, але є самостійною і формується незалежно від інших. Європейська концепція передбачає наділення уряду країни так званими делегованими повноваженнями — правом видавати нормативно-правові акти, що мають силу закону та діють доти, доки не буде прийнято відповідного парламентського закону. Цілковита незалежність судової гілки влади зберігається.

Український конституціоналізм, на жаль, не має тривалої традиції практичного втілення принципу розподілу влад. Саме це створило підґрунтя конфлікту між главою держави та вищим органом виконавчої влади. Цей конфлікт не раз в історії незалежної України провокував політичну кризу.

Сучасний політичний процес в Україні має кілька особливостей, без урахування яких неможливо адекватно оцінити перспективи розвитку конституціоналізму. Серед них слід назвати невирішеність фундаментальних питань організації влади. Метою внесення змін до Конституції є створення умов для недопущення у подальшому кризових явищ. Для цього, на наш погляд, необхідно створити чітку модель реалізації в Україні розподілу державної влади, у першу чергу, вдосконалити регулювання взаємовідносин між главою держави та Прем'єр-міністром і урядом загалом під час здійснення державно-владних повноважень.

Для розв'язання цієї проблеми вважаємо за доцільне розширити інститут контрасигнатури, який передбачав би набуття будь-яким указом Президента, який він має право видавати відповідно до статті 106 Конституції, юридичної сили за умови згоди з боку глави уряду або того з його членів, сфери діяльності котрого стосується цей указ. Це може бути реалізовано за допомогою одночасного підписання указу Президента відповідною посадовою особою. Така практика нині досить поширена у світі. Наприклад, Конституцією Італії 1947 року у статті 89 прямо передбачено, що всі акти, зокрема й видані главою держави, скріплюються також підписом Голови Ради міністрів [1]. Чинна Конституція України передбачає практику контрасигнатури лише в деяких випадках. У пункті 31 статті 106 Основного Закону встановлено, що акти Президента скріплюються підписом Прем'єр-міністра тільки у разі видання указу про призначення дипломатичних представників України або прийняття вірчих грамот у закордонних голів дипломатичних представництв, у разі формування Ради національної оборони та безпеки України, введення в Україні надзвичайного стану та у разі створення Президентом судів у встановленому законом порядку. В усіх інших випадках Конституцією контрасигнатури не передбачено.

Однак пункт 15 статті 106 Конституції України надає Президентові право припиняти дію актів Кабінету Міністрів, що створює певний дисбаланс у стосунках між Президентом та урядом. Отже, на нашу думку, після внесення пропонованих змін буде створено умови для ефективнішої роботи вищих органів влади.

Вважаємо, що ця система може стати завершеною за лише умови вдосконалення положень про відповідальність Кабінету Міністрів України.

Закон № 2222-ІV вніс доповнення до частини другої статті 113 Конституції України, відповідно до яких Кабінет Міністрів одночасно, з одного боку, є відповідальним перед Президентом, як у старій редакції Конституції, а з другого боку — підконтрольним і підзвітним Верховній Раді України. Незрозуміло, який саме державний орган несе перед виборцями відповідальність за урядову політику — коаліційна більшість у Верховній Раді чи глава держави.

Реалізація пропонованих конституційних змін дасть можливість прийняти нову редакцію базових законів, зокрема, про Президента України, Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, внести зміни до виборчого законодавства, а також законодавства про судоустрій.

Джерела

1. Италия: Конституция и законодательные акты. — М.: Прогресс, 1988. — 352 с.

2. Конституція України: Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. Офіційне видання Верховної Ради України. — К.: I.В.А., 1996. — 52 с.

3. Конституция Украины, принятая на пятой сессии Верховной Рады Украины 28 июня 1996 года с изменениями и дополнениями, согласно Закону Украины «О внесении изменений к Конституции Украины» № 2222-IV. — Харьков: Весна, 2007. — 48 с. 

4. Мусіяка В. Головна мета суспільства і держави // Вибори та демократія. — 2005. — №3 (5). — С. 35.

5. Паніна Н. Українське суспільство 1992 —2006: соціологічний моніторинг — К.: Інститут соціології НАН України, 2006. — 92 с.

6. Филонов А. В., Пашков С. Н. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Курс лекций. — Донецк: ДИВД, 2001. — C. 152.

7. Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн. Академічний курс: підручник. — К.: Юрінком Інтер, 2008. — С. 202.

8. Ющенко В. Україні потрібна Конституція національного творення // Дзеркало тижня. — 2008. — № 7(686).

Автор: Віктор БЕСЧАСТНИЙ