Коли прочитав текст змін до Конституції, подумав, що це жарт

Доктор юридичних наук, професор Володимир Шаповал

– Володимире Миколайовичу, нині йдеться про можливість проведення референдуму щодо ставлення громадян до конституційних змін. Як ви гадаєте, чи можливо це і які можуть бути варіанти реалізації такої ідеї?

– Теоретично такий референдум можна провести. Але виникає запитання: які наслідки він матиме? Я переконаний: це може бути лише консультативний референдум. Його результати були б свідченням того, що народ підтримав або не підтримав дії парламенту щодо внесення змін до Конституції. Але ці результати юридично не зобов'язували б парламент. З другого боку, є два способи скасувати відповідні зміни. Це або рішення Конституційного Суду, або рішення самого парламенту. Парламент міг би за процедурою, встановленою в розділі ХІІІ Конституції України, прийняти закон про перегляд закону №2222. Однак останнє, очевидно, зі сфери фантазій.

У свою чергу, може бути інша тема референдуму – щодо прийняття нової Конституції України. Така можливість підтверджена рішенням Конституційного Суду від 5 жовтня минулого року у справі про здійснення влади народом. Там прямо застережено: положення ч.3 ст.5 Конституції України, за яким виключно народу належить право встановлювати конституційний лад в Україні, означає, що прийняття нової Конституції може відбутися тільки на всеукраїнському референдумі. Ніхто інший – ані Президент своїм указом, ані Верховна Рада шляхом прийняття закону – цього робити не уповноважений. Об'єктивно проведення такого референдуму можливе. Але, на моє переконання, для цього потрібні суспільна згода й політична домовленість. І серйозна роз'яснювальна робота.

– Який може бути зміст нової Конституції?

– Про це не можна говорити спрощено. Разом з тим я, наприклад, вважаю за доцільне дещо розширити статусні можливості Президента порівняно з тими, що маємо на сьогодні. Водночас у цілому треба зберегти запроваджену форму державного правління – змішану республіканську.

– Однак нині не існує й можливостей відкинути конституційні зміни чи переглянути їх. І, в принципі, час працює на користь парламенту.

– Юридично, як я казав, є такі можливості: або відповідне рішення Конституційного Суду, або своєрідний реверс, здійснений самою Верховною Радою, або прийняття на референдумі нової Конституції чи нової редакції чинної. Наскільки це можливо політично, говорити не буду. Гадаю, відповідні прогнози робитимуть представники інших професій після березневих виборів.

Щиро кажучи, коли я прочитав текст прийнятих до Конституції змін, то подумав, що це жарт. Тому, попри розуміння складного політичного "підтексту" здійснення цих змін, був здивований, чому певна група народних депутатів не звернулася з цього приводу до Конституційного Суду.

– Якщо проводити референдум, нема відчуття, що громадяни підтримують або не підтримують конституційну реформу...

– Думаю, якби сьогодні запитати громадян України, чи підтримують вони посилення статусу парламенту й водночас послаблення статусу Президента, зрозуміло, яких результатів ми досягли б.

– Яких?

– Вважаю, парламентаризм у нас виглядає "інфантильним" через недостатню розвиненість політичної системи, аморфність багатьох політичних партій, їхню, по суті, тимчасовість. До того ж у засобах масової інформації і на побутовому рівні можна спостерігати зверхні й навіть принизливі оцінки діяльності Верховної Ради. І це впливає на стан масової політичної свідомості, на сприйняття парламентської діяльності.

– Гадаєте, конституційна реформа виправить ситуацію?

Мені здається, що модель організації державної влади, яка існувала до 1 січня поточного року, була більш адекватною і політичній свідомості на суспільному рівні, і, можливо, суспільним потребам.

Посилення засад парламентаризму в Україні сьогодні є небезспірним. Зовні все правильно: реальний парламентаризм – це завжди демократія. Але такий парламентаризм забезпечують усталені політичні партії. У нас, за моїми спостереженнями, так звані партійно-політичні бренди на 80 відсотків, а може, й більше змінюються під кожні загальнонаціональні вибори. Тож чи можна говорити, що за таких умов парламент об'єктивно репрезентуватиме українське суспільство? У мене з цього приводу є сумніви.

І це ключова позиція. Скажімо, у Великій Британії парламентську форму державного правління, яку там прийнято, визначають як правління кабінету. Тобто правління уряду, що спирається на парламентську (фактично партійну) більшість. У ФРН прийняту форму правління називають правлінням партій. З другого боку, важко в наші дні уявити реальність правління партій в Україні. При цьому очевидно, що за конституційними змінами, які відбулися, Верховна Рада буде лише своєрідною оболонкою, а реально владні рішення ухвалюватимуть у "внутрішньому" середовищі представлених у ній сил. Це застереження працюватиме проти посилення засад "класичного" парламентаризму в Україні.

Водночас у жодній європейській країні на захід від України, зокрема навіть у постсоціалістичних, Президент не наділений повноваженнями на власний розсуд звільняти з посади прем'єра або інших членів уряду. Якщо говорити узагальнено, в усіх цих країнах тільки парламент може відправити уряд у відставку, висловивши йому недовіру. Характерно, що в усіх державах на схід від України відправити уряд у відставку може насамперед Президент. Таку особливість взаємозв'язків між парламентом, урядом і Президентом, яка була притаманна Україні до 1 січня, нині змінено. А чи буде такий крок ефективним? Гадаю, минулий січень показав, що проблеми виникатимуть, адже в парламенті відсутній алгоритм досягнення домовленостей. Якщо його знайдуть після виборів, то згодом державний механізм так або інакше збалансується. Але постає запитання: чи не будуть завеликими втрати, поки ми рухатимемося до відповідної перспективи?

– А які можуть бути втрати, на вашу думку?

– Міркуймо хоча б про таке. Скажімо, і в Білорусі, і в Росії модель сильної і навіть могутньої президентури. За новою редакцією Основного Закону в нас дещо інша президентура. Президент України наділений вагомими повноваженнями, хоча, я вже казав, він не має права звільняти з посади прем'єра та інших членів Кабміну. До того ж його причетність до формування уряду (крім заміщення посад міністрів оборони та закордонних справ) є умовною. Очевидно, що на переговорах між Президентом України і, наприклад, Президентом Росії з приводу, скажімо, питань, які ми називаємо газовими, статусні можливості нашого Президента будуть слабкішими. А на таких перемовинах потрібні сильні позиції Президента України. Тому що Президент Росії (я не про прізвища, а про статус) розумітиме: треба домовлятися з іншим або з іншими. Це, мені здається, очевидний приклад. Можна наводити подібні приклади і у сфері внутрішньої політики.

– А чи можна говорити, що надалі від імені держави повинен виступати не Президент, а Прем'єр-міністр чи, можливо, Голова Верховної Ради? Хтось інший має стати "сильною фігурою" в перемовинах із Росією або з іншою "президентською" державою...

– Річ не тільки в тім, хто буде "сильною фігурою", головне, щоб ця "фігура" була одна й була справді сильною з точки зору наявності повноважень і реальної влади. А буде дві (можливо, три) відносно сильні "фігури". Два або три пальці – це, очевидно, не кулак. З них, як відомо, можна робити різні мануальні комбінації, але це не кулак. При цьому виникатиме проблема соціально-психологічного характеру. Мені здається, що коли в нас буде така роздвоєність або "троїстість" у сфері найвищої влади, це не сприятиме її авторитетові в суспільстві. Усе-таки в нашому соціумі є певні традиції у сприйнятті влади як персоніфікованого явища. Уявіть, якщо Прем'єр-міністр буде уповноважений вирішувати ключові питання політики держави. Тоді постає запитання: чим має займатися Президент, якого обрано шляхом прямих виборів? Згадуються слова, які свого часу сказав де Голль: "Я не можу бути Президентом у країні, де функції глави держави практично зведені до відкриття щорічних виставок хризантем".

– Але ж є приклад Польщі. Президент тут обирається народом, парламент формує більшість, прем'єр – лідер більшості.

– Вважаю, приклад Польщі буде коректним для нас, можливо, через 10 років. Характерно, що Польща у своєму державно-правовому розвитку пройшла, по суті, проміжний етап. Тут з 1992 року діяла так звана мала Конституція. Так-от, за тією "малою Конституцією" повноваження Президента були відносно широкими. Надалі поступово відбувалася трансформація статусу Президента, і в 1997 році з прийняттям чинної Конституції Польщі перейшли до моделі організації влади, яку в нас дехто називає європейською. Сподіваюсь, і ми згодом будемо готові перейти до "європейської" моделі. Але сьогодні ми зробили різкий стрибок, який викликає сумнів щодо його адекватності нашим суспільно-політичним реаліям і найближчим перспективам, тим актуальним завданням, що мають бути вирішені в наступні 5–10 років. Це мої суб'єктивні роздуми. Є й інша позиція: треба колись починати кардинальні партійно-політичні й такі, що їх закріплять, державно-правові перетворення. Ну, якщо цю країну не шкода, то треба сьогодні починати саме з таких-от конституційних експериментів.

– Володимире Миколайовичу, все-таки, здається, зміни до Конституції сприятимуть налагодженню об'єктивних відносин між законодавчою владою, яка визначає, діяльність виконавчої влади, і виконавчою владою, що певною мірою залежна від законодавчої влади. З'являється такий собі тандем, співпраця...

– Ніби так. Це об'єктивно один із здобутків. Попри моє загалом негативне ставлення до конституційних змін, які відбулися (я вже не кажу про політичні "технології", що при цьому були застосовані), це позитивний крок. Адже він сприятиме налагодженню співпраці більшості політичних сил, представлених у парламенті. Уявіть: відбулися вибори, перше засідання новообраного парламенту. І, як писав відомий киянин, "Аннушка уже пролила масло", розпочався місяць, фактично відведений для формування коаліції "депутатських фракцій". Панове, домовляйтеся, інакше буде достроково припинено повноваження Верховної Ради! Далі відповідна коаліція має подати Президентові кандидатуру на посаду Прем'єр-міністра, і розгортається процес формування персонального складу Кабінету Міністрів. Якщо не вклалися у визначений 60-денний термін, так само виникає підстава для розпуску Верховної Ради. Усе це означає, що політичні сили будуть змушені домовлятися. І мені здається, це позитив.

– Чи нині запрацює виразніше механізм політичної відповідальності – і Верховної Ради, і виконавчої влади за стан економіки в Україні?

– Очевидно, після того, як почала діяти нова редакція Конституції, має змінитися політичний суб'єкт, відповідальний за згадуваний стан. У принципі, це повинна бути відповідальність не Президента, а репрезентованих у парламенті політичних сил, які формуватимуть уряд. Але не є таємницею, що політичні групи, які нині присутні на виборах, уособлюють певні, зокрема економічні, інтереси. Отож, їм треба буде відповідно домовлятися. І, очевидно, такі домовленості шукатимуть у парламенті й поза ним. До речі, постає не риторичне запитання: наскільки все це потрібно українському народові, який за Конституцією є єдиним носієм влади?

– Як за нового розподілу влади зміниться роль Ради національної безпеки і оборони як конституційного органу?

– Можна передбачити, що будуть спроби коригувати роль РНБО, адже це орган фактично при Президенті. І, будучи позбавленим значної частини повноважень щодо сфери виконавчої влади, Президент намагатиметься винайти важелі впливу через Раду національної безпеки і оборони. Але тут є одна істотна обставина. З одного боку, РНБО – це орган конституційний, статус якого встановлений окремою статтею Основного Закону. І там передбачено, що рішення РНБО вводяться в дію указами Президента. Але, з другого боку, тільки два члени цього органу за посадою (міністр оборони та міністр закордонних справ) призначаються безпосередньо за участю Президента. Він подає відповідні кандидатури, Верховна Рада їх затверджує чи не затверджує. Усіх інших членів РНБО Президент не призначає. Усі інші – це партійно-парламентські номінанти. І тут існуватиме певна проблема.

За будь-яких умов я не знаю прикладу, щоб після здійснення конституційних змін не наставав період, коли основні "фігуранти" державної влади не намагалися посилити свої статусні можливості на практиці, яка може виходити за межі "конституційної букви". Тому дай, Боже, щоб був кваліфікованим новий склад Конституційного Суду, котрому об'єктивно знайдеться багато роботи щодо тлумачення Конституції.

– А чому, на вашу думку, є така впевненість, що тільки-но сформують Конституційний Суд, він обов'язково скасує конституційну реформу?

– Ті, хто так думає, очевидно, самі діяли б так на місці суддів Конституційного Суду. Тобто звикли до того, що будь-яке питання можна вирішувати виключно політичними засобами. А правові засоби – це щось супроводжувальне, похідне. Це, по-перше. А по-друге, хотів би наголосити: дев'ять років тому Конституційний Суд формувався в більш-менш стерильному суспільно-політичному середовищі. Тоді ніхто досконало не знав, що може Конституційний Суд і як це може бути використане. А сьогодні знають…

– Тож острах парламентаріїв, що Конституційний Суд обмежить їхні повноваження, до певної міри обґрунтований?

– Ну, по-людськи це можна зрозуміти. Я був би нещирий, якби це заперечував. Уявіть: є дві протилежні позиції, причому кожна формально має право на існування... Одні кажуть, що не можна розглядати в суді конституційні зміни, бо з 1 січня вони вже інтегровані в текст Основного Закону і їх відповідна оцінка буде судовим переглядом самої Конституції. А інші стверджують, що існує проблема за фактом порушення процедури внесення змін до Конституції. І далі: закон про внесення конституційних змін – це чинний закон. То хто сказав, що його не можна оцінювати на предмет конституційності? Тобто виходить, що не так усе просто.

– Володимире Миколайовичу, яка найімовірніша перспектива розгляду цих питань у Конституційному Суді?

– Знаєте, я б такого прогнозу, обіймаючи посаду представника Президента в Конституційному Суді, не давав. До того ж ми не знаємо, хто буде в новому складі Конституційного Суду.

– Тобто рішення суду залежить від того, "а судді хто". Феміда ж сліпа?

– Феміда сліпа тільки у вигляді тих зображень, які юристи один одному дарують на дні народження і які стоять на столі в багатьох представників нашої професії. Інші пояснення – від лукавого. Адже був Конституційний Суд, котрий у відомих випадках зміг очевидні за змістом конституційні положення оцінювати, скажімо, "нетрадиційно". Водночас треба врахувати, що є питання, на які немає однозначних відповідей. Я, до речі, намагаюся довести в наукових працях, що існує світова традиція конституціоналізму, але в нас часто-густо намагаються шукати "незнайдених шляхів". У нас можуть пробувати довести, що функціональним є велосипед із квадратними колесами. Тобто все це – справа громадянської і професійної свідомості "конструкторів".

– Cформований і після виборів Конституційний Суд може переглянути реформу?

– Так, питання про конституційність конституційної реформи (даруйте за каламбур) об'єктивно існуватиме стільки, скільки існуватимуть приписи Основного Закону, введені в дію з 1 січня поточного року. Але, щиро кажучи, буде доволі кумедно, якщо відповідне питання порушать через рік, коли приміром Президент уже реалізує своє право розпуску Верховної Ради, передбачене ревізованою Конституцією. Тобто з часом це питання буде "затерте" державно-політичною практикою.

Та маю відчуття, що ситуація з Конституційним Судом може так роздратувати всіх, що суспільство буде готове до змін формату самого Конституційного Суду. Скажімо, змінити його структуру й організацію, а також повноваження. Відверто кажучи, якби Конституційний Суд не мав повноважень перевіряти на відповідність Конституції зміни, що вносяться до неї, проблеми формування його складу не існувало б.

І хочу сказати, що Конституційний Суд України – це єдиний у Європі, можливо, й у світі відповідний орган, який має такі повноваження. Важливим є те, що, здійснюючи експертизу конституційних поправок, він стає безпосереднім учасником процесу конституційних змін. Свого часу я наполягав на тому (позиція не була сприйнята в КС), що висновки Конституційного Суду з приводу конституційних змін повинні мати консультативний характер. Про подібне, до речі, прямо йдеться в Конституції Молдови. Там Конституційний Суд дає консультативні висновки щодо пропозицій переглянути Основний Закон. Але парламент цієї держави може ухвалити своє, відмінне рішення. А наш парламент зобов'язаний врахувати висновок Конституційного Суду. Тим самим висновок КС України є імперативом для Верховної Ради, і це якраз створює проблеми.

До речі, закликаю переглянути деякі інші повноваження Конституційного Суду й обов'язково додати до них те, що є майже в усіх європейських країнах, – розгляд конституційних скарг громадян. Наприклад, за певних умов громадянин, права якого ущемлені, може оспорити в Конституційному Суді правовий акт, який застосовувався й на підставі якого Верховний Суд прийняв остаточне рішення. При цьому Конституційний Суд може визнати цей акт неконституційним, у зв'язку з чим відповідні рішення судів загальної юрисдикції переглядаються. Це досить ефективний механізм судового захисту прав індивідів.

Прикметно, що за останній рік конституційна скарга була запроваджена у Вірменії та Азербайджані, а в Україні її немає. Хочу звернути увагу на одну обставину: згадувана конституційна реформа в Україні практично не торкнулася судової влади.

– Володимире Миколайовичу, ви дев'ять років пропрацювали суддею Конституційного Суду, знаний теоретик-конституціоналіст. Як ви оцінюєте ситуацію з формуванням КС нині?

– Ситуація є ненормальною, це очевидно, але вона може видаватися логічною з урахуванням певних чинників. Перший – наближення парламентських виборів, і деякі політичні сили прагнуть з позицій самовідчуття як імовірних переможців підійти до вирішення питання про заповнення квоти Конституційного Суду, яка належить Верховній Раді. А другий чинник полягає в тому, що в нас, на жаль, не існує традицій досягнення реальних політичних домовленостей у межах і за межами парламенту, немає відповідних навичок і спроби домовитися нерідко переходять у режим протистояння. А були б домовленості між основними силами, представленими у Верховній Раді, щодо кандидатур суддів КС, гадаю, питання було б вирішене за півгодини.

– Дякуємо вам за розмову, відверту й актуальну.

Інтерв'ю підготували Світлана Писаренко, Олена Чоповська, Наталія Джаббарова.