Нова політична система – це шлях до рівноваги

Як відомо, нині в Україні діє Конституція в редакції, яка набрала чинності з 1 січня 2006 року. Тим самим дано старт новій політичній системі – парламентсько-президентській. Відмова від попередньої, президентсько-парламентської, форми правління пов'язувалася з прагненням відійти від малопродуктивної системи, практики постійних політичних чвар, авторитарного типу політичного режиму. У чому суть, які мета й покликання нововведень? Лаконічна відповідь – це утвердження значно ефективнішої моделі політичної системи. Водночас постає запитання: а як цього досягти? Певно, слід з'ясувати сутнісні складники політичної системи, зокрема, особливості попередньої та можливості поліпшення нинішньої.

Порівнюючи дійсність нашої молодої держави останніх років із визначенням політичної системи, впадає в очі її нестійкий розвиток, відсутність не лише належного, а й досить часто і раціонального упорядкування, унормування в багатьох сферах суспільного життя. Зокрема, останнє стосується політичної сфери, практики виборчих перегонів, строкатості всього політичного ландшафту, відносин влади й опозиції та взаємовідносин між гілками влади.

Певно, що сформована в добу незалежності соціально-політична спрямованість на утвердження засад демократії не піддається сумніву. Також видається, що не викликають заперечень потреби регулювання відносин між різними верствами суспільства, необхідність розвитку інституту громадянського суспільства як такого та його складників. Водночас головне, що привнесено конституційними змінами з початку нинішнього року, – значний перерозподіл владних повноважень у владному трикутнику Верховна Рада - Президент – Кабінет Міністрів – сприймається в суспільстві вельми неоднозначно. І це природно, адже саме ці зміни зачіпають інтереси панівної верстви – всього вітчизняного політикуму.

Йдеться про складники інституційної підсистеми, що визначають форму правління в нашій державі – президентсько-парламентську чи парламентсько-президентську. Перший період доби незалежного розвитку України дав чіткі обриси президентсько-парламентського варіанта. З ним пов'язувалися значні надії на прискорену трансформацію суспільства, розвиток на демократичних засадах.

Однак практика відносин на владному олімпі висвітлила й значні вади такої політичної системи. Справді, функціонування президентури в Україні було пов'язане, особливо за другого Президента, зі значною концентрацією владних повноважень. Окремі заходи цього інституту межували з очевидними вторгненнями в компетенцію інших гілок влади. Варто лише пригадати: Конституційний договір 1995 року, проведення Всеукраїнського референдуму в квітні 2000-го й безуспішні намагання імплементувати його результати, вплив на Конституційний Суд і винесення ним рішення щодо правомірної можливості балотуватися на третій термін Леоніда Кучми тощо.

У цей період існував дуалізм, дублювання виконавчої влади. Так, Президент фактично очолював виконавчу гілку влади, а голова уряду реально був у підлеглому становищі. Аналізуючи ще в 1996 році конституційно-правовий статус інституту президентства та залежність прем'єр-міністра, автору доводилося констатувати: дуалізм становища голови уряду неминуче спонукатиме його на політизацію своїх рішень (часопис "Підтекст", 1996, № 14 (18), С. 7). Часті відставки урядів – підтвердження цього. Більше того, політичну відповідальність ніс здебільшого лише уряд, він ставав заручником розбрату між Президентом і парламентом .

Також досі Президент потужно впливав і на місцеву владу: в областях та районах усім розпоряджалися й керували за ознаками зверхності призначені ним спочатку представники Президента, пізніше – глави адміністрацій. Відповідно до конституційних норм Президенту підпорядковані керівники силових відомств: оборони, внутрішніх справ, служби безпеки, а також Генеральний прокурор. За його пропозицією призначається половина керівного складу Національної ради з питань телебачення і радіомовлення та Національного банку. За Президентом конституційно закріплено право формувати зовнішню політику й командувати збройними силами.

Такий обсяг повноважень об'єктивно потребував від Президента утвердження потужного штабу. Водночас варто мати на увазі, що місце й роль цього президентського штабу конституційно чітко й виважено не було визначено. Це, звичайно, по-своєму вирішувалося самим Президентом, а також тими діячами, які очолювали адміністрацію. Саме в перші два роки президентства Леоніда Кучми технічно-канцелярська посада керівника його адміністрації підноситься до рівня впливової політичної фігури (саме в Україні, а не в Росії чи середньоазіатських державах). Штаб президента фактично постав вельми впливовим владним полюсом, який відігравав у державних справах провідну роль. Прикро, але й фактом лишається те, що цей прецедент політичної дійсності не отримав належного унормування, закріплення в Конституції 1996 року. Відповідно потреби виконання величезних повноважень глави держави й особисті амбіції керівників його адміністрації ставали підвалинами вдалих (чи не зовсім) прикладів авторитарного правління. З таким перебігом подій не могли змиритися не лише "одвічні опоненти" Президента. Здоровий глузд більшості парламентаріїв підказував доцільність обмеження повноважень, відхід від демократичних відхилень чи навіть волюнтаристських збочень.

Саме тому в суспільстві загалом і у владних колах усвідомлювалася потреба зміни стану речей. Наслідком цього та компромісом політичних інтересів стали конституційні зміни, прийняті Верховною Радою України 8 грудня 2004 року. Набуття чинності останніми з початку нинішнього року окреслює нову форму правління – парламентсько-президентську. Слід проаналізувати сутність змін, можливості до консолідації політичних сил і владних інститутів й тим самим формування за нових умов ефективнішої форми державного правління.

Конституція України в редакції, яка чинна з 2006 року, привнесла зміни в розподіл повноважень у трикутнику: Президент – парламент – уряд. Порівняно з попередньою практикою прерогативи інституту президентства відповідно були звужені. Водночас Президент, засади легітимації цього інституту, форма його всенародного обрання означають, що це вельми потужний владний інститут. Президент України є главою держави й виступає від її імені, він є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод людини та громадянина. Президент забезпечує правонаступництво держави, представляє її в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю, веде переговори та укладає міжнародні договори України. Президент як державний інститут постає активним і впливовим у системі владних відносин і державного устрою. За Президентом залишається повноваження визначати внутрішній та зовнішньополітичний курс держави.

За нинішніх конституційних норм значно впливовішим та зі зрослими можливостями політичного впливу став парламент. Певним пробним кроком ствердження нових можливостей, окрім іншого, було й парламентське рішення від 4 січня 2006 року про відставку уряду Юрія Єханурова. Саме Верховна Рада після цьогорічних парламентських виборів (26 березня 2006 року) матиме ширші права та повноваження порівняно з попередніми роками. Найважливіші складники утвердження парламентсько-президентської форми правління в нашій державі припадуть на період після березневих виборів. Підтвердженням цього є пункт 2 у Прикінцевих і перехідних положеннях стосовно того, що нинішня Верховна Рада продовжує здійснювати конституційні повноваження до набуття повноважень Верховною Радою України, обраною у 2006 році.

Відмінними рисами діяльності Верховної Ради України в руслі подальшого розвитку парламентаризму стане фракційне унормування, створення парламентської більшості у формі коаліції фракцій, а також збільшення владних повноважень парламенту. Так, згідно зі статтею 83 за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій має формуватися коаліція депутатських фракцій, до складу якої ввійде більшість народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради. Як зазначається в останньому абзаці згаданої статті, депутатська фракція у Верховній Раді, у складі якої буде конституційна більшість, матиме права коаліції депутатських фракцій, що передбачені нинішньою Конституцією. Звичайно, це стане можливим у віддаленішій перспективі. Після березневих виборів у Верховній Раді парламентська більшість буде, найпевніше, коаліційною й вельми строкатою. До сходження в майбутньому потужної однієї-двох партійних фракцій потрібен не лише час, а й детермінанти утвердження потужних загальнонародних партій. І цьому мають прислужитися не лише нові засади виборчої системи.

Принципово новим стає положення, що відповідно до чинної Конституції коаліція депутатських фракцій у парламенті вносить пропозицію Президенту України щодо кандидатури Прем'єр-міністра. Встановлюється 15-денний термін для Президента щодо вивчення й подання відповідної кандидатури про призначення її Верховною Радою. Також до прерогатив Верховної Ради віднесено призначення за поданням глави уряду інших членів Кабінету Міністрів, голів Антимонопольного комітету, Держкомітету телерадіомовлення, Фонду держмайна та звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку глави і членів уряду. Виняток становлять керівники зовнішньополітичного та оборонного відомств (кандидатури останніх призначаються парламентом за поданням Президента). Парламентська більшість, або коаліція фракцій, за цих умов, постає політично відповідальною, й Кабінет Міністрів є підконтрольним і підзвітним Верховній Раді в межах, передбачених Конституцією.

Посиленню структуризації суспільства та парламенту підпорядковується нова, пропорційна, система виборів. Згідно з відповідним законом та 3-м пунктом Прикінцевих та перехідних положень Конституції у нинішній редакції, усі 450 народних депутатів Верховної Ради обираються на засадах пропорційної системи з обранням народних представників у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків політичних партій відповідно до закону. Водночас зазначу, що низький 3-відсотковий прохідний бар'єр, який став своєрідним компромісом різних політичних сил Верховної Ради четвертого скликання, об'єктивно загальмує створення потужніших і численніших партійних фракцій. Хоча законодавець, як і прихильники такого прохідного бар'єра, аргументували його зниження інтересами демократії – представництва інтересів широкого спектра електорату.

На відміну від попереднього періоду за нинішніх умов значно зростають вплив і можливості уряду. Після виборів 2006 року уряд стає менш залежним від Президента. Стаття 114 Конституції України визначає особливості призначення Прем'єр-міністра та членів уряду. Так, Прем'єр-міністр призначається Верховною Радою за поданням Президента. Щодо кандидатури прем'єра, то її вносить Президент за пропозицією коаліції депутатських фракцій (або однієї фракції, що налічує більшість народних депутатів від конституційного складу парламенту). Конституція України в редакції, яка чинна з 2006 року, зберігає й розвиває принципи противаг і стримування владних можливостей Президента, парламенту та уряду.

Так, за Президентом конституційно визначено право достроково припиняти повноваження Верховної Ради у трьох випадках, якщо:

1) протягом одного місяця у Верховній Раді на буде сформовано коаліції депутатських фракцій відповідно до статті 83 Конституції України;

2) протягом 60 днів після відставки уряду не сформовано персонального складу Кабінету Міністрів;

3) протягом 30 днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.

Згідно з конституційним положенням, рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради приймається Президентом після консультацій із Головою парламенту, його заступниками та головами депутатських фракцій. Тобто законодавець конституційно стимулює до конструктивності та плідної діяльності парламент нашої держави. І що це можливо, демонструють політичні сили країн розвиненої демократії. Скажімо, останні (2005 року) вибори до німецького Бундестагу мали вельми складний результат: не було явного переможця серед загальнонародних партій. Правоцентристські християнські демократи та лівоцентристські соціал-демократи, "вгамувавши" розбіжності (ідеологічні постулати та настанови), поєднали свої центристські підходи в інтересах виборців і загалом держави. Тим самим розбіжності за політичної волі було відтіснено на другий план. За оцінкою експертів, саме Німеччина цим прикладом дає урок демократії для європейських держав. Його варто взяти до уваги й українським партіям та політикам.

Аналізуючи рішення Верховної Ради від 10 січня 2006 року, варто вести пошук шляхів запобігання таким колізіям. З досвіду Німеччини, вистражданого протягом не одного довоєнного десятиліття, слід узяти на озброєння принцип вотуму конструктивної недовіри, застосування якого конституційно визначено стосовно глави німецького уряду. Конструктивізм тут полягає в тому, що рішення Бундестагу про відставку федерального канцлера має організаційні наслідки лише за умови, якщо протягом двох діб (48 годин) більшість депутатів проголосують за кандидатуру нового глави уряду. Здається, мале уточнення, але воно унеможливлює часті відставки уряду, що були у Веймарській республіці. Більше того, такий підхід підвищує політичну відповідальність парламентських фракцій.

Розвитку шляхів підвищення ефективності нової політичної системи України, конструктивної діяльності Верховної Ради має прислужитися законодавче визначення прав, можливостей і засад роботи політичної опозиції. Ініціювання необхідних законів, розробка законопроектів або альтернативні підходи мають прислужитися пошуку оптимальних шляхів досягнення суспільно значущих завдань.

Автор: Андрій КУДРЯЧЕНКО