Безоплатна правова допомога. Чи дочекаємося?

Парламентська асамблея Ради Європи неодноразово закликала органи влади
України полегшити доступ до правосуддя шляхом запровадження системи
безоплатної правової допомоги згідно зі стандартами Ради Європи та практикою Європейського суду з прав людини. Ясна річ, це має бути оптимальна для
українських реалій модель, яка відповідала б європейським нормам
і стандартам в галузі захисту прав людини. Однак чи так насправді?

Правовий захист українських громадян ускладнений відсутністю законодавчого визначення питань надання безоплатної правової допомоги. Хоча право на таку допомогу у випадках, передбачених законом, задеклароване в Конституції. Проте вже протягом тринадцяти років відповідного закону так і не ухвалено. А, між іншим, наша держава зобов’язалася розробити такий законопроект іще тоді, коли стала членом Ради Європи. Лише торік Центр правової реформи та законопроектних робіт при Міністерстві юстиції завершив роботу над проектом нового закону «Про безоплатну правову допомогу». Наприкінці 2008-го його було винесено на розгляд Кабінету Міністрів і 3 березня 2009-го схвалено урядовим комітетом з питань правової політики, оборони та правоохоронної діяльності.

Пояснювальна записка до законопроекту вказує на акти, які передбачають його розроблення: укази Президента № 39 від 20 січня 2006 року «Про План заходів із виконання обов’язків та зобов’язань України, що випливають з її членства в Раді Європи» та № 535/2007 від 18 червня 2007 року «Про Цільовий план Україна – НАТО на 2007 рік у рамках Плану дій Україна – НАТО», а також Постанова Кабінету Міністрів від 20 грудня 2006 року № 1767 «Про затвердження Комплексної програми профілактики правопорушень на 2007–2009 роки» та розпорядження Кабінету Міністрів від 26 квітня 2007 року № 238-р «Про затвердження заходів щодо виконання у 2007 році Плану дій Україна – ЄС». Одне слово, самісінька євроатлантична інтеграція та й годі. При цьому чомусь навіть не згадується Концепція формування системи безоплатної правової допомоги в Україні, cхвалена президентським указом № 509/2006 від 9 червня 2006 року, що передбачає створення засад для впровадження державної системи доступної та якісної правової допомоги, котра відповідала б потребам суспільства.

Законопроект «Про безоплатну правову допомогу» свідчить «про серйозну і гідну всіляких похвал спробу України полегшити її громадянам доступ до правосуддя... Він є вагомим і значущим здобутком на шляху до бажаної мети», йдеться в експертному висновку Ради Європи, оприлюдненому під час «круглого столу» в Міністерстві юстиції 19 березня нинішнього року. Водночас експерти висловили й зауваження до згаданого документа, акцентувавши увагу на чотирьох аспектах, які, на їхню думку, потребуватимуть додаткового аналізу. Це, зокрема, зрозумілість законопроекту; його відповідність напрацюванням пілотних проектів з надання безоплатної правової допомоги, реалізованим в Україні за сприяння Ради Європи; визначення способу імплементації норм майбутнього закону, зокрема, в частині відповідних видатків; організація діяльності адвокатів і забезпечення їхньої незалежності. Європейські фахівці наголосили також на необхідності додаткової експертизи всього тексту законопроекту перед його другим читанням у Верховній Раді.

Українське законодавство не передбачає надання безоплатної допомоги в цивільному й адміністративному процесах. Це не узгоджується з прецедентною практикою Європейського суду з прав людини, європейськими та світовими стандартами. Після ухвалення відповідного закону планується створити механізм реалізації конституційного права громадян на правову допомогу за рахунок державних  коштів. Ним має визначатися зміст такого права, порядок його реалізації, підстави та порядок надання безоплатної правової допомоги, державні гарантії щодо цього, повноваження органів виконавчої влади у зазначеній сфері тощо.

Закон, який гарантував би право громадян на безкоштовну правову допомогу, конче потрібен. Але запропонована редакція має низку істотних недоліків. Проект пропонує поділ правової допомоги на первинну (надається на найдоступнішому місцевому рівні громадськими приймальнями Міністерства юстиції, іншими державними органами й органами місцевого самоврядування, юридичними клініками, громадськими організаціями) та вторинну (надається адвокатами, їхніми  об’єднаннями, фахівцями в галузі права). Такий поділ має певний сенс. Адже не завжди людині потрібні послуги адвоката в судовому процесі, іноді їй просто треба дізнатися, як отримати спадщину, поділити майно або укласти договір дарування. Спрощення, зокрема, доступу до таких консультацій майбутній закон здатний забезпечити. Але, з іншого боку, в цьому разі, швидше, йтиметься не про первинну правову допомогу, а про закріплення вже існуючого обов’язку органів державної влади та місцевого самоврядування належним чином надавати споживачам «послуги з державного управління» тощо.

На відміну від первинної, вторинна безоплатна правова допомога передбачається лише для незахищених категорій осіб, а саме: малозабезпечених, дітей, осіб, до котрих застосовано адміністративне затримання або адміністративний арешт, інвалідів і ветеранів Великої Вітчизняної війни, потерпілих від тяжких злочинів тощо. За законопроектом вторинна допомога – це складання процесуальних документів, захист від обвинувачення, представництво інтересів осіб, які мають право на таку допомогу, у судах, інших державних органах, органах місцевого самоврядування, перед іншими особами. Надавати її можуть адвокати й фахівці у галузі права, що в установленому порядку пройшли відповідний конкурсний відбір і внесені органом юстиції до реєстру суб’єктів надання безоплатної вторинної допомоги, положення про який мають наразі декларативний характер. При цьому про стандарти якості правових послуг узагалі не йдеться. Водночас деякі країни висувають значно жорсткіші вимоги до професійного рівня зазначеної категорії суб’єктів надання юридичних послуг. Наприклад, у  Польщі для отримання статусу фахівця у галузі права (правового радника) від юриста вимагають, окрім вищої юридичної освіти, проходження стажування протягом трьох з половиною років і складання іспиту. Не останню роль відіграє й репутація спеціаліста. Не потрібно стажуватися лише професорам і докторам юридичних наук, особам, котрі не менше трьох років обіймали посади суддів, прокурорів, здійснювали нотаріальну й адвокатську діяльність. У Німеччині представляти особу в судовому процесі, крім адвокатів, можуть фахівці у галузі права з науковим ступенем доктора права.

З огляду на сучасний стан справ із призначенням безплатного захисника в кримінальному процесі, важко уявити, що адвокати та фахівці в галузі права вишикуються в черги для того, аби пройти такий конкурсний відбір. До того ж законопроект залишає неврегульованим питання порядку й розміру оплати послуг юриста, за яку він погодиться їх надавати. Відповідно до проекту система безоплатної правової допомоги (зокрема, оплата послуг правників) «фінансується з державного бюджету». І більше ані слова. Законопроект чомусь обмежує джерело фінансування лише коштами державного бюджету, ігноруючи можливість залучення, приміром, спонсорських чи благодійних.

Нині безоплатну правову допомогу вдасться отримати лише при провадженні у кримінальних справах від адвокатів, котрі представляють адвокатські об’єднання. Знаєте, як винагороджує наша держава таку працю? За повний робочий день адвокат заробить аж 15 гривень (Постанова Кабінету Міністрів від 14 травня 1999 року
№ 821). Чи можна розраховувати за таких умов на зацікавленість юристів у наданні повноцінної кваліфікованої правової допомоги? Водночас адвокат, що є елементом окремого інституту в системі державної юстиції, усвідомлюючи власну відповідальність перед суспільством, має виділяти  необхідний час на надання згаданої допомоги на безоплатній основі. Умови її надання учасникам кримінального процесу має також  визначати Кримінально-процесуальний кодекс (КПК), учасникам іншого судового розгляду – відповідні процесуальні кодекси та Закон «Про адвокатуру». Законопроект не містить жодного посилання на зазначені документи.

Стаття 24 законопроекту зобов’язує адвокатів приймати до провадження справи осіб, котрі потребують безоплатної правової допомоги. Але ж немає, крім етичних, механізмів, які примушували б адвоката це робити. Абсолютно нелогічною є чинна законодавча норма статті 47 КПК щодо призначення адвоката через адвокатське об’єднання. Так, утворення адвокатських об’єднань згідно з Законом «Про адвокатуру» є правом адвокатів, але не їхнім обов’язком. Тому переважна більшість адвокатів займається індивідуальною діяльністю, тобто до складу адвокатських об’єднань не входить. Необхідно, щоб проект передбачав право відмови адвоката приймати до провадження справи у деяких випадках (наприклад, конфлікт інтересів, ризик неупередженості тощо).

Розділ III «Надання безоплатної вторинної правової допомоги» взагалі не узгоджується з чинним КПК, зокрема щодо осіб, котрі мають право на її отримання. Така допомога в кримінальних справах повинна надаватися будь-кому в усіх випадках, коли передбачена обов’язкова участь захисника. Законопроект має передбачати можливість надання безоплатної правової допомоги підозрюваному (обвинуваченому, підсудному) не лише за його клопотанням, а й особи, що проводить дізнання, слідчого та суду. Це необхідно в тому разі, якщо участь захисника є обов’язковою, а запросити його підозрюваний чи обвинувачений не бажає або не може, а також тоді, коли потрібно провести невідкладні слідчі чи інші процесуальні дії за участю захисника, а об’єкт захисту ще не встиг запросити захисника або явка обраного захисника неможлива.

Чимало суперечок серед правників викликають повноваження Мін’юсту та органів юстиції, викладені в останньому абзаці статті 28 законопроекту, відповідно до якого ними «здійснюватиметься контроль за дотриманням порядку надання» (останній, однак, чітко не виписано) правових послуг адвокатами. Ці само органи укладатимуть з відібраними за конкурсом особами договір на надання ними безоплатної правової допомоги певному громадянинові. Дехто з фахівців попереджає про  ймовірність втрати адвокатами незалежності, що є одним з основних принципів їхньої діяльності. Крім того, зазначені положення не відповідають Концепції формування системи безоплатної правової допомоги в Україні. Відповідно до неї передбачалося створити колегіальний орган управління із залученням представників професійних спільнот (адвокатури, суддівського корпусу). Така управлінська структура мала б координувати (а не контролювати) діяльність суб’єктів надання безоплатної правової допомоги, розробляти спільно з органами адвокатського самоврядування стандарти якості її надання та механізми дотримання останніх. А деякі юристи, оцінюючи статтю 28 законопроекту, переконані: чиновникам Мін’юсту передадуть увесь обсяг роботи з організації надання правової допомоги, контролю за її якістю тощо. Міністерство ж розроблятиме й вимоги до професійного рівня адвокатів і фахівців в галузі права, котрі залучатимуться до надання безоплатної правової допомоги, проводитиме тендери з закупівлі правових послуг, розроблятиме практичні рекомендації з їх надання. Інші правники вважають, що проект прямо не зобов’язує юристів надавати допомогу безоплатно, навпаки, передбачає за неї грошову винагороду та ще й надання її на підставі конкурсних (тендерних) процедур. Отож дискутанти роблять висновок, цілком протилежний наведеному вище: документ не містить ознак набуття Мін’юстом контролю над адвокатською діяльністю.

Фахівці продовжують сперечатися. І невідомо, чи постане врешті-решт із тих суперечок Істина. Наразі ж складається враження, що метою розробки й ухвалення згаданого законопроекту є формальне виконання Україною зобов’язань перед міжнародними організаціями та створення максимально непрозорого механізму витрачання коштів державного бюджету на чергову  соціальну програму.

Автор: Світлана ФІЛОНЕНКО