Співробітництво України з Парламентською асамблеєю Ради Європи

Через два десятиріччя виповниться сто років відносинам України з міжнародними організаціями, які починалися зі взаємин із Лігою Націй. Протягом цього тривалого часу змінювалися потреби, інтереси, цілі й України, і організацій. Тепер участь у діяльності міжнародних організацій є не менш важливою частиною зовнішньої політики України, ніж її відносини з іншими державами. Тому варто проводити комплексний та системний аналіз тих можливостей, які надає це співробітництво.

Серед міжнародних організацій вирізняється певна специфічна група – міжнародні парламентські організації (далі МПО), які попри їхню різноманітність мають спільні риси:

– наявність правової основи їхньої діяльності (статут, хартія, угода);

– складаються з держав-членів, а також із міжнародних організацій, а членство може бути універсальним або регіональним;

– схожі цілі, принципи й функції, спрямовані на розвиток міжпарламентських зв’язків;

– своєрідну структуру (конференція, виконавчий комітет, секретаріат, комітети й комісії) [9].

«Нам потрібне парламентське бачення міжнародних відносин більше, ніж будь-коли», – сказав екс-генеральний секретар ООН Кофі Аннан на Першій конференції голів національних парламентів [21]. Справді, на початку XXI століття міжпарламентські організації стали важливим чинником сучасних міжнародних відносин, вони покликані створити нормативно-правову базу для конструктивної міжнародної парламентської співпраці.

Важливим та цікавим аспектом співпраці України з МПО є співпраця з Парламентською асамблеєю Ради Європи, яка до 1974 року називалася Консультативною асамблеєю (далі ПАРЄ). Парламентська асамблея є одним із двох головних статутних органів Ради Європи і представляє інтереси основних політичних партій, наявних у державах–членах організації. В рамках асамблеї співпрацюють представники парламентських структур 47 демократичних держав європейського континенту, що входять до складу Ради Європи.

Парламентська асамблея РЄ стала першим європейським парламентським форумом в історії континенту. Маючи у своєму складі делегації 47 національних парламентів, вона є одним із найбільш представницьких парламентських форумів Європи.

315 членів асамблеї та 315 їхніх заступників обирають або призначають національні парламенти з власного складу. Кількість парламентаріїв від кожної країни становить від 2 до 18 залежно від чисельності її населення. Склад національних делегацій в асамблеї має пропорційно відображати усі основні політичні сили або групи, що представлені у національному парламенті.

В асамблеї сформовано п’ять політичних груп: соціалістів, Європейської народної партії, європейських демократів, європейських ліберал-демократів, а також об’єднаних європейських лівих сил. Деякі парламентарії не належать до жодної з названих політичних груп.

Пленарні тижневі засідання Парламентської асамблеї відбуваються чотири рази на рік у залі засідань Палацу Європи у Страсбурзі.

Президента асамблеї обирають з-поміж її членів на два (раніше – на три) послідовні однорічні терміни (нині ПАРЄ очолює Луїс Марія де Пуч). Президент і його заступники (наразі їх 20), керівники п’яти політичних груп, а також голови комітетів складають Бюро асамблеї.

Окрім того, асамблея обирає Генерального секретаря Ради Європи, його заступника, Генерального секретаря Парламентської асамблеї, суддів Європейського суду з прав людини, а також Комісара з прав людини.

 Асамблея працює з матеріалами, спеціально підготовленими для неї профільними комітетами, із таких напрямів: політичні питання, юридичні питання і права людини, соціальні питання, охорони здоров’я та сім’ї, культури, науки й освіти, охорони довкілля та сільського господарства, регіонального планування і місцевого самоврядування, економіки й розвитку, міграції, біженців та демографії, рівних можливостей для чоловіків та жінок, а також дотримання державами-членами обов’язків і зобов’язань.

У своїй діяльності ПАРЄ керується Статутом Ради Європи від 5 травня 1949 року, стаття 10 якого визначає її як один із трьох основних органів Ради Європи поряд із Комітетом міністрів і Секретаріатом [19]. Статті 22–35 Статуту РЄ присвячені ПАРЄ. Установлено дорадчий характер ПАРЄ, що не наділена законодавчими повноваженнями. Вона робить висновки у формі рекомендацій та резолюцій, котрі мають рекомендаційний характер, надсилає їх до Комітету міністрів (ст. 22), а також розробляє різноманітні міжнародні договори – європейські конвенції, які сприяють формуванню основи європейської нормативно-правової системи. Документи ПАРЄ не мають обов’язкової сили, але ними керуються у своїй діяльності Комітет міністрів, національні уряди, парламенти, партії.

Представництво в ПАРЄ здійснюється з депутатів парламенту країни-члена у певній чітко встановленій кількості, до того ж такий представник обов’язково має бути громадянином держави – члена Ради, яку представляє. Проте, якщо парламент не працює, представників делегує уряд держави-члена, якщо представник країни відсутній, голосувати та виступати за нього може спеціально обраний ним заступник (статті 25–26). Позбавити представників країни – члена ПАРЄ їхнього мандата може тільки ПАРЄ. Повноваження представників діють протягом однієї сесії ПАРЄ, яка відбувається в чотири раунди у Страсбурзі. Організуються також виїзні сесії («міні-сесії»). Вважається, що члени ПАРЄ представляють не самі країни, а своїх виборців, тож під час голосування вони керуються не національними, а партійними інтересами. Однак на практиці відбувається геть інакше. Часто члени ПАРЄ – представники різних партій і фракцій у делегаціях дотримуються консолідованої позиції в інтересах своєї країни. Сесія ПАРЄ обирає (серед представників) Голову ПАРЄ терміном зазвичай на 3 роки і його заступників, які разом формують Бюро ПАРЄ для здійснення роботи секретаріату, підготовки порядку денного сесії ПАРЄ, підтримання контактів з парламентами країн і міжнародними організаціями.

Повноваження ПАРЄ згідно зі ст. 23 полягають в обговоренні та винесенні рекомендацій щодо питань, «які становлять спільний інтерес та належать до компетенції Ради Європи, шляхом здійснення спільних заходів в економічній, соціальній, культурній, науковій, правовій та адміністративній галузях, а також у галузі захисту та збереження і подальшого здійснення прав людини й основних свобод» [19].

До порядку денного кожної сесії вносять питання актуальних європейських і міжнародних подій, а також ті, рішення щодо яких приймаються на європейському рівні. Активну участь в обговоренні цих подій беруть відомі діячі всього світу, представники різноманітних міжнародних організацій, наприклад, таких, як ОЕСР, Європейський банк реконструкції та розвитку (ЄБРР), Європейське космічне агентство та деякі спеціалізовані заклади Організації Об’єднаних Націй.

Згідно зі ст. 3 Статуту членом РЄ може стати країна, що «визнає принципи верховенства права та здійснення прав людини і основних свобод всіма особами, які перебувають під її юрисдикцією», а приєднання нових членів може відбуватися з числа будь-яких європейських держав (що визначає регіональний характер РЄ) за рекомендацією ПАРЄ на запрошення Комітету міністрів за умов «здатності і бажання виконувати положення статті 3» (ст. 4). На практиці ПАРЄ призначає юридичних експертів – представників Європейського суду з прав людини, яким доручається оцінка основ національного законодавства і правової практики конкретної держави щодо їхньої «відповідності загальновизнаним стандартам демократії і прав людини». Одночасно ПАРЄ призначає юридичними експертами трьох доповідачів із досьє країни-кандидата. Ними стають представники найважливіших комісій асамблеї: з політичних питань, юридичних питань і прав людини та з моніторингу. На підставі позитивних висновків ПАРЄ затверджує рекомендації Комітету міністрів РЄ. Комітет міністрів ухвалює остаточне рішення й оформляє його як запрошення державі-кандидату стати членом РЄ.

Важливою складовою РЄ є «Комісія за демократію через право Ради Європи», що працює в Італії у Венеції (так звана Венеціанська комісія). Вона здійснює дослідження в галузі політичних, законодавчих і конституційних реформ та дає юридичні висновки з питань створення й функціонування демократичних інститутів влади, а також у сфері конституційного права. За період членства України в РЄ комісією було проведено правову експертизу проектів окремих статей нової Конституції України, проектів Сімейного та Адмiнiстративного кодексiв України, проекту закону України про мiсцевi ради народних депутатiв.

ПАРЄ співпрацює з Європейським парламентом, Парламентською асамблеєю ОБСЄ, Північноатлантичною асамблеєю, Асамблеєю Західноєвропейського Союзу, Консультативним парламентським комітетом Бенілюксу, парламентами країн, що не входять до Ради Європи (переважно США, Канади, Японії). ПАРЄ має статус спостерігача в деяких спеціалізованих установах системи ООН міжнародних неурядових організацій.

Міжнародно-правові документи Ради Європи (хартії, договори тощо), розроблені в організації та ратифіковані країнами-членами нарівні з документами Європейського Союзу, становлять основу європейської міжнародно-правової бази, закладаючи підвалини сучасних європейських демократичних стандартів. За напрямами та функціями, які виконують органи Ради Європи, можна визначити два види її діяльності: правотворча, яку здійснюють Комітет міністрів та ПАРЄ, та правозастосовна, що покладається на Європейський суд з прав людини.

Деякі автори вважають, що згідно зі своїм Статутом Рада Європи виконує такі основні завдання: 1) політичне – захист демократії, прав і свобод людини, забезпечення верховенства права; 2) культурне – примноження європейської культурної спадщини; 3) соціальне – забезпечення реалізації основних потреб соціально-економічних прав [6]. Інші вчені вважають, що головним досягненням у роботі Ради Європи є створення ефективної системи європейського права у галузі прав людини [8], забезпечення правового регулювання поведінки держав у цій галузі [15].

Необхідно зазначити, що за період функціонування Ради Європи сформувалася її правова система на основі загальноєвропейських закономірностей розвитку, інтеграційних та інших процесів, пов’язаних з упровадженням у практику ідеї «єдиної стабільної Європи». Формування правової системи Ради Європи відбувалося під впливом як романо-германського, так і англо-американського типу правової системи, а також відповідно до принципів міжнародного права. Держави – члени Ради Європи трансформували основні принципи Загальної декларації прав людини 1948 року в юридичні зобов’язання через створення ефективної системи міжнародних судових гарантій прав людини. А тому головним пріоритетом у роботі Ради Європи є захист прав та основних свобод людини у державах-учасницях [12].

На думку деяких авторів, правова система Ради Європи складається: із права Ради Європи як сукупності юридичних норм обов’язкового та рекомендаційного характеру та їхніх офіційних джерел (конвенцій тощо), що становлять частину сучасного міжнародного гуманітарного права; юридичної практики діяльності політико-правових інститутів Ради Європи у сфері захисту прав людини та виконання інших статутних завдань, котрі формують прецедентне право; основних інститутів Ради Європи [20].

У літературі оспорюється позиція стосовно внесення до права Ради Європи норм рекомендаційного характеру, оскільки вони фіксуються у політичних, а не юридичних джерелах, окрім того, не підлягають ратифікації, а тому недотримання їхніх положень не викликає юридичних наслідків [14].

За сучасних умов зростає роль загальних (загальновизнаних) норм, що містять загальнообов’язкове правило поведінки (відповідно зростає і кількість приписів прямого регулювання). Водночас саме абстрактний, універсальний характер норм, що фіксуються у таких міжнародних договорах, як конвенції, дає можливість якнайефективніше виявити їх саме у таких приписах.

Особливість виявляється й у способах, формах об’єктивізації норм назовні, як правило, це міжнародно-правові договори та рішення Європейського суду з прав людини.

ПАРЄ бере активну участь у розробці так званих європейських стандартів, в тому числі із захисту прав людини, розуміючи під цим визнані європейським співтовариством і закріплені в його документах юридичні норми, а також механізми їх гарантії, захисту та забезпечення на практиці [7]. Їхньою складовою є правові норми, зафіксовані у Конвенції про захист прав та основних свобод людини, Європейській соціальній хартії, Європейській хартії місцевого самоврядування та інших конвенціях та актах Ради Європи.

Ускладнення відносин у правовій системі Ради Європи потребує збільшення приписів загального, прямого регулювання, які сприяли б однозначності у поведінці держав. Але це є можливим лише за фіксації таких приписів у нормативно-правових актах, що створюються спеціальним правотворчим органом.

Необхідно зазначити, що, на думку Л. Луця, правова система Ради Європи є різновидом міжнародно-правової системи, тому їй притаманні й типологічні ознаки останньої. Насамперед це деякі наднаціональні ознаки: наднаціональний юрисдикційний механізм, що забезпечує застосування норм Конвенції про захист прав та основні свободи людини; особливий характер системи права, основу якої становлять конвенційні (загальні) норми та норми, що фіксуються у рішеннях Європейського суду з прав людини; особливі способи об’єктивації (в основному – багатосторонні міжнародно-правові угоди; судова практика – прецеденти); наявність спільного правового поля, в якому діють норми міжнародного (універсального та регіонального права), а також внутрішньодержавного права; створення правових стандартів Ради Європи, які забезпечують єдині вимоги до держав-учасниць (особливо ефективні серед них – стандарти Європейської конвенції про захист прав та основних свобод людини) [11].

Сама Європейська конвенція про захист прав людини й основних свобод, на думку Р. Рісдаля, внесла істотні новації у міжнародне право. Екс-голова Європейського суду з прав людини вважає, що вона, по-перше, закріпила принцип колективного забезпечення прав людини, певною мірою підпорядкувала держави зовнішньому контролю. Подаючи заяву, згідно зі ст. 24 конвенції, держави-учасниці мають можливість запускати розгляд можливих порушень стосовно інших держав незалежно від громадянства жертв таких порушень. Це виходить далеко за межі загальновизнаного права дипломатичного захисту своїх громадян за кордоном [3].

По-друге, Європейська конвенція вперше надала індивідам статус «суб’єктів» міжнародного права, закріпивши за ними (ст. 25) право на подання індивідуальних заяв у зв’язку з передбачуваним порушенням державою-членом установлених конвенцією стандартів. 

По-третє, важливо, що в системі захисту прав людини було створено механізм тлумачення і застосування Європейської Конвенції для забезпечення виконання державами-учасницями взятих на себе зобов’язань – Європейський суд з прав людини (ст. 19), чого немає, наприклад, у Загальній декларації прав людини.

По-четверте, вказані вище положення слід доповнити пунктом про те, що за майже півстолітній період реалізації Європейської Конвенції про права людини й основні свободи сформувалося прецедентне право Ради Європи, що має важливе юридичне значення. «Формально конкретні судові рішення обов’язкові тільки для держав, що виступають як відповідачі у відповідних справах. Проте інші країни, – вважає екс-голова Європейського суду з прав людини, – фактично керуються ними під час оцінки відповідності внутрішнього правопорядку вимогам конвенції. У багатьох випадках вони спонукали держави, що не є учасниками розгляду, зайнятися вдосконаленням національного законодавства і скоректувати правозастосовну практику» [2]. У свою чергу, В. Мармазов вважає, що держава-учасниця повинна самостійно забезпечити захист прав людини, який відповідав би цілям Ради Європи, а Європейський суд розглядає справу лише у разі, коли її не вдалося вирішити на національному рівні (тобто його роль є додатковою) [13], і в такий спосіб утілюється в життя принцип «субсидіарності».

По-п’яте, в трактуванні Європейського суду з прав людини конвенція  – не застиглий раз і назавжди даний документ, а «живий, такий, що розвивається, договір, який підлягає тлумаченню у світлі тих умов, котрі склалися на нинішній час» [6].

Правові відносини України з ПАРЄ встановлено 14 липня 1992 року після подання заявки на вступ до Ради Європи, а 16 вересня того ж року Верховній Раді України було надано статус «спеціального гостя» у ПАРЄ і розпочався діалог щодо набуття повноправного членства в організації. 26 вересня 1995 року ПАРЄ, зважаючи на втілені рекомендації та зобов’язання України з поліпшення становища з правами людини, захистом національних меншин та конституційну діяльність, проголосувала за Висновок № 190, в якому рекомендувала Комітетові міністрів запропонувати Україні стати членом Ради Європи з отриманням 12 місць у ПАРЄ (п. 13) [1]. 19 жовтня 1995 року Комітет міністрів РЄ ухвалив резолюцію про запрошення України стати 37-м членом організації.

Національні процедури приєднання до міжнародної угоди, а саме ратифікацію Статуту Ради Європи, Україна оформила законом від 31 жовтня 1995 року [10]. Наразі постійна делегація Верховної Ради України в ПАРЄ складається з 24 депутатів (12 основних членів та 12 їхніх заступників), що діють у всіх комітетах ПАРЄ. Експертів України залучали до розробки Рамкової конвенції про захист національних меншин та Європейської хартії регіональних мов або мов меншин.

З початку 2007 року у Києві діє офіс Ради Європи, який очолює Представник Генерального секретаря Ради Європи з питань координації програм співробітництва Ради Європи. До цього в Україні послідовно діяли й були правонаступниками одна одної Бібліотека Української правничої фундації, Центр iнформацiї та документації РЄ, Бюро інформації Ради Європи в Україні [17]. Новий орган в угоді про його створення чомусь не визначається як правонаступник попередніх організацій, що представляли інтереси РЄ в Україні [16]. Крім того, стосовно правового статусу приміщення і посадових осіб РЄ, що працюють в офісі в Україні, діє ратифікована Україною Генеральна угода про привілеї та імунітети Ради Європи 1949 року, яка надає цим особам та приміщенню імунітети та права, подібні до дипломатичного імунітету [4]. Завдання офісу полягає в посиленні ролі Ради Європи у підтримці зусиль України, спрямованих на забезпечення повної та ефективної реалізації своїх зобов’язань перед організацією та сприяння реалізації в Україні загальноєвропейських ініціатив Ради Європи.

Набувши членства в РЄ, Україна взяла на себе низку зобов’язань у сфері реформування чинного законодавства на основі норм та стандартів РЄ. Щодо цього ПАРЄ вже більш як десять років здійснює так звану «процедуру моніторингу» стосовно України. Її запровадили 1993 року, коли ПАРЄ своїми директивами зобов’язала комітети з юридичних питань i прав людини, а також з політичних питань робити доповіді стосовно проблем, що виникають у галузі прав людини у державах-членах, зокрема й виконання ними рішень Європейського суду з прав людини (Директива № 485 (1993). Крім того, зазначені комітети повинні були кожні півроку інформувати Бюро асамблеї про дотримання новими державами-членами своїх зобов’язань перед PЄ (Директива № 488 (1993)).

Нинішніх ознак i змісту процедура моніторингу ПАPЄ почала набувати з ухваленням асамблеєю Директиви № 508 (1995), за якою розширювався мандат Комітету з юридичних питань i прав людини i Комітету з політичних питань щодо здійснення моніторингу за виконанням державами-членами обов’язків i зобов’язань. З 25 квітня 1997 року ПАРЄ запровадила новий моніторинговий механізм, який дав поштовх для створення Комітету з питань дотримання країнами-членами обов’язків i зобов’язань (Комітет з питань моніторингу), що було затверджено Резолюцією № 1115 (1997), ухваленою асамблеєю 29 січня 1997 року. У процесі подальшого застосування ПАРЄ не раз вносила зміни i доповнення до існуючого моніторингового механізму (резолюції № 1431 (2005) i № 1515 (2006)), які змінювали його за формою, залишаючи водночас незмінною суть. Головним його завданням є перевірка стану виконання державами–членами PЄ своїх обов’язків i зобов’язань перед РЄ згідно з її Статутом, Європейською конвенцією з прав людини та іншими конвенціями PЄ, сторонами яких вони є. Наразі під процедурою моніторингу ПАРЄ перебувають десять країн: Албанія, Азербайджан, Боснія i Герцеговина, Вірменія, Грузія, Молдова, Монако, Росія, Сербія i Україна.

Висловлюються думки, що практика запровадження моніторингу свідчить про певні подвійні стандарти в діяльності ПАРЄ, оскільки формально рівних учасників поділили на дві групи: ті, додержання прав людини в яких є беззаперечним, і «нещодавно прийняті сумнівні демократи» [5]. Однак це не так, моніторинг спрямовано на те, щоб відстежувати процедуру виконання, узгодження національних стандартів і стандартів Ради Європи. Моніторинг слугує забезпеченню контролю за виконанням державою своїх зобов’язань, відповідними коригувальними висновками, які час від часу оприлюднюються, насамперед під час слухань у ПАРЄ, зокрема, коли Україна порушує певні вимоги.

Цей підхід не новий, він – традиційний. Через подібні процедури свого часу пройшли колишні держави соціалістичного табору. Усі вони, свідомо підкоряючись правилам Ради Європи, вдосконалювали свої правові норми та способи їхнього втілення в життя, аби відповідати високому статусу члена РЄ. Звісно, з розвитком держави, її законодавства певні вимоги, висунуті до неї з боку Ради Європи, можуть втрачати свою актуальність, оскільки зникають причини, що викликали їх. Таку ситуацію можна спостерігати, в разі, коли демократичні процеси в країні відбуваються ефективніше, ніж прогнозували експерти Ради Європи на час ухвалення рішення про прийняття до своїх лав нового члена. Це у певний спосіб стосується й України. Але у всякому разі контрольна функція ПАРЄ не є втручанням у внутрішні справи держав-учасниць.

Процедуру моніторингу регламентовано документами ПАРЄ та інших статутних органів Ради Європи. Факт зняття моніторингу є підтвердженням беззастережно повноправної участі як члена Ради Європи. Це означає, що РЄ не має жодних претензій до держави стосовно підходів до стандартів Ради Європи та їх запровадження, тобто демократичні процеси в державі досягли необхідного рівня і мають необоротний характер. У такому разі процедура моніторингу знімається, адже у ній немає потреби і з боку держави-учасниці, і з боку самої РЄ. Слід чітко усвідомити, що, ухвалюючи рішення про прийняття України до своїх лав, РЄ свідомо авансувала політичні прагнення нашої країни до демократичних перетворень і має право перевіряти, як саме ці процеси відбуваються.

ПАРЄ має певний досвід моніторингу інших держав, на яких відпрацьовувалася модель вступу нових держав-членів. Оптимальним вважався дворічний термін, коли йшлося про такі держави, як Угорщина, на котрій відпрацьовували цю модель. Ми маємо навіть переклад документа щодо узгодження національного законодавства Угорщини з вимогами та стандартами Ради Європи. Для України від початку на дипломатичному рівні встановлювався термін виконання зобов’язань – від одного до трьох років. І Україна погодилася з цим. Моніторинг мав завершитися відповідно через три або чотири роки після вступу до РЄ.

Але специфіка нашої держави в тому, що вона неналежно виконувала свої зобов’язання, тобто не у ті строки і не в тому обсязі, як це було визначено названими стандартами. У цьому і полягає основна проблема здійснення моніторингу щодо нашої країни з боку ПАРЄ. Україна, із свого боку, намагалася формалізувати виконання своїх зобов’язань, тобто підписали, ратифікували – і все. З другого боку, саме наповнення цих реформ реальним змістом Рада Європи й аналізувала. У результаті маємо ситуацію, коли процедуру моніторингу, яка триває уже майже десять років, ще не припинено. Моніторинг є індикатором виконання державою своїх зобов’язань перед Радою Європи.

Також, пам’ятаючи про прагнення України вступити до Європейського Союзу, ми повинні зважати, що він оцінюватиме рівень демократизації насамперед через призму ПАРЄ. У цьому контексті нагадаємо, що Україна досі не виконала в повному обсязі зобов’язань, узятих на себе під час вступу до цієї поважної пан’європейської організації. Інколи можна говорити, що Україна сама, можливо, недостатньо ґрунтовно аналізує на рівні підготовки до ратифікації міжнародного документа можливості його застосування, які містяться у Висновку № 190. Але причини невдач потрібно шукати у власному домі. Такий стан свідчить, що ми недостатньо відповідально ставимося до важливих міжнародно-правових документів, зокрема таких, як Європейська хартія регіональних мов та мов меншин. Варто зазначити й позитивні приклади, зокрема щодо Європейської соціальної хартії, у якій визначено певні соціальні права. Тут Україна, в принципі, на правильній позиції: не поспішаючи, ратифікувати цей документ, оскільки вона свідома своєї спроможності виконати його нині у повному обсязі і за стандартами, закладеними в хартії. Було б гірше, якби документ було ратифіковано за півроку, але практично він не діяв. Експерти ПАРЄ, беручи активну участь у практичних заходах, спрямованих на прискорення ратифікації Україною Європейської соціальної хартії, виявили об’єктивне ставлення до українських реалій. Оцінюючи справжній стан економіки, рівень життя й проблеми із забезпеченням соціальних прав в Україні, вони не радили форсовано ратифікувати цей документ, хоча він і фігурує у тексті Висновку № 190 серед обов’язкових для ратифікації. Відповідно йдеться не про сліпе виконання зобов’язань, а про об’єктивне і таке, що приносить користь і державі, і безпосередньо користувачам соціальних прав. Тому що ратифікувати документ, не маючи можливості забезпечити його ефективне виконання, було б певною профанацією.

Іншим досить негативним для України прикладом ратифікації документа ПАРЄ може бути ставлення до питання про скасування смертної кари. Україна за Висновком № 190 від часу вступу до Ради Європи повинна була накласти мораторій на виконання смертних вироків. Варто наголосити, що під час процедури вступу Україна підписала тексти Європейської конвенції з прав людини, а також Протокол № 6 до неї. А відповідно до правових положень цього документа держава має утримуватися від дій, які суперечать нормам, викладеним у ньому. Треба зауважити, що від дня підписання, а не ратифікації Протоколу № 6 Україна зобов’язалася його виконувати. Тобто дія мораторію на застосування смертної кари отримала подвійний захист: з одного боку, необхідністю виконання Висновку № 190, а з другого – підписанням Протоколу № 6, навіть до його ратифікації. Як відомо, цей протокол було ратифіковано 2000 року, тобто через чотири з половиною року. Слід зазначити, що Рада Європи вимагала ратифікувати його протягом одного року від дати підписання цього документа.

Резолюція ПАРЄ від 5 жовтня 2005 року за № 1466 «Про виконання обов’язків та зобов’язань Україною» [18] виокремила такі правові проблеми України: брак законів про Президента України та Кабінет Міністрів України, а також закону про Регламент Верховної Ради України (п. 1); потреба ратифікувати Європейську конвенцію про транскордонне телебачення (п. 8); брак нового закону про адвокатуру (п. 12); невідповідність ролі та функцій прокуратури вимогам підпункту 11 Висновку ПАРЄ № 190 та пункту 9 Перехідних положень Конституції України 1996 року (п. 13); брак проекту нового Кримінально-процесуального кодексу (п. 15); брак ратифікації Конвенції про корупцію у контексті кримінального права, Конвенції Ради Європи про діяльність проти торгівлі людьми, Протоколу № 14 до Конвенції про захист прав людини та основних свобод, Протоколу № 12 до Європейської конвенції з прав людини та Європейської соціальної хартії (п. 17); брак закону про виконання рішень Європейського суду з прав людини та невиконання рішень Європейського суду з прав людини (п. 18). За три роки, що минули, деякі з переліку цих проблем уже розв’язано, зокрема, прийнято Закон «Про Кабінет Міністрів України», ратифіковано Європейську соціальну хартію і т. ін. Проте інші ще чекають свого вирішення. Крім того, як принципову проблему України і її законодавства ПАРЄ виокремлює нехтування заувагами та рекомендаціями Венеціанської комісії під час розроблення та прийняття змін до Конституції України. У передбачливості міжнародної установи в цьому питанні ми переконалися нині, коли відбулося цілковите розбалансування владних повноважень між гілками української влади, і йдеться про прийняття нової Конституції. До речі, в розпал прийняття змін до Конституції України, в січні 2004 року, один із депутатів ПАРЄ від України Р. Зварич запропонував призупинити членство України в Раді Європі як засіб тиску на українську владу за її, на його думку, протизаконні дії. Проте важко погодитися, що в разі призупинення членства України в ПАРЄ справи з додержанням законності та захистом прав людини в Україні поліпшилися б. Призупинене 1996 року асоційоване членство Білорусі в ПАРЄ не змінило становища щодо демократії. Нині ПАРЄ висловлюється за завершення в Україні проведення конституційної реформи з розширенням повноважень місцевого самоврядування, а також проти внесення змін до Закону «Про статус народного депутата України» у розділі про впровадження імперативного мандата.

ПАРЄ зайняла активну позицію під час кризи 2007 року в Україні. Це видно з її Резолюції № 1549 від 19 квітня 2007 року, в якій вона закликає до вдосконалення виборчого законодавства і визначає, зокрема, що виборча система України має бути змінена ще до проведення можливих дострокових виборів. Зокрема, пропоновано відкрити виборчі партійні списки, щоб виборці мали змогу визначити свою позицію стосовно конкретних осіб.

Асамблея із занепокоєнням відзначала, що положення виборчого законодавства України, які регулюють дострокові вибори згідно зі встановленими Конституцією часовими рамками у 60 днів, є невідповідними та не гарантують прийнятних умов для проведення вільних і справедливих виборів.

ПАРЄ також висловлювала жаль стосовно того, що уряд не діє відповідно до формально прийнятого указу Президента щодо організації дострокових виборів доти, доки не доведено його нелегітимності, та не виділяє відповідного фінансування.

Досить гнучку позицію ПАРЄ зайняла стосовно Конституційного Суду України. У резолюції, зокрема, наголошується, що повноваження КС мають бути гарантовані й шановані, а тиск на суддів у будь-якій формі є неприйнятним. Висловлюється стурбованість тим, що за 8 місяців від часу формування Конституційний Суд не ухвалив жодного рішення, яке унеможливило б подолання кризи на початковому етапі її розвитку.

«Існує термінова необхідність винесення судового рішення щодо конституційності президентського указу від 2 квітня 2007 року. Якщо таке рішення буде прийнято, воно має сприйматись як обов’язкове до виконання усіма сторонами», – наголошено у резолюції ПАРЄ.

Завдяки членству у Раді Європи та відповідній квоті, виділеній для нашої держави, на посаду судді Європейського суду з прав людини було обрано відомого українського юриста Володимира Буткевича.

 

Висновки. Проаналізувавши п’ятнадцятирічну практику відносин, зокрема і в правовій сфері, з такою впливовою міжнародною парламентською організацією, як ПАРЄ, можемо сказати про її позитивний вплив на українське законодавство й українське державотворення. Завдяки дієвій допомозі ПАРЄ Україна прийняла Адміністративний та Кримінальний кодекси, запровадила посаду Омбудсмана, сама Конституція України містить поради експертів ПАРЄ та вимоги її статуту – «Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність». Звичайно, ми можемо дорікати ПАРЄ десятирічним моніторингом України, проте це не є виною ПАРЄ, це є бідою України. Можна говорити про дуже щільну деталізацію цією поважною організацією своїх пропозицій, хоча, з другого боку, це варто назвати корисною конкретизацією. Зокрема, у Резолюції ПАРЄ № 820 «Про стосунки національних парламентів і засобів масової інформації» викладено рекомендації стосовно організації роботи журналістів у парламентах: наявність галерей і робочих приміщень для преси, студій для електронних ЗМІ, про швидке розповсюдження документів і протоколів, за можливістю декількома мовами, про надання аудіо- і відеозаписів засідань та дебатів, про обов’язкове запрошення на брифінги й прес-конференції, що не мають фракційного характеру, всіх зацікавлених сторін. Усе це свідчить, що, навіть приймаючи документи, які, здавалося б, не мають обов’язкової юридичної сили, ПАРЄ істотно впливає на молоді європейські демократії, зокрема й Україну, змушуючи їх поступово підвищувати рівень захисту прав людини і соціальних гарантій. Крім того, ПАРЄ залишається важливою трибуною для українських парламентаріїв та виступає безстороннім арбітром під час вирішення істотних питань української політики.

Змістом співробітництва України з Радою Європи на сучасному етапі є таке:

– реформування чинного, а також розробка та імплементація нового законодавства відповідно до стандартів Ради Європи у галузі прав людини та верховенства права;

– співпраця у галузі забезпечення свободи функціонування ЗМІ;

– розбудова толерантного, демократичного суспільства, яке базується на європейських стандартах, зокрема, стосовно соціальних прав та прав національних меншин, рівноправності жінок та чоловіків, захисту дітей тощо;

– об’єднання зусиль для посилення ефективності боротьби проти тероризму, корупції та організованої злочинності.

Джерела

1. Висновок № 190 (1995) Парламентської Асамблеї Ради Європи щодо заявки України на вступ до Ради Європи від 26 вересня 1995 року. – Сайт Верховної Ради України. – http://zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/ main.cgi?nreg=994_590

2. Виступ Голови Європейського Суду з прав людини Р. Рісдаля в Москві на IV позачерговому загальноросійському з’їзді суддів 4 грудня 1996 р. // Энтин М. Л. Международные гарантии прав человека. Опыт Совета Европы. – М., 1997. – С. 7.

3. Виступ Голови Європейського Суду з прав людини Р. Рісдаля в Москві на IV позачерговому загальноросійському з’їзді суддів 4 грудня 1996 р. // Энтин М. Л. Международные гарантии прав человека. Опыт Совета Европы. – М., 1997 – С. 6–7.

4. Генеральна угода про привілеї та імунітети Ради Європи 1949 р. // Сайт Верховної Ради України. – http:// zakon1.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg= 994_019

5. Глотов С. А. Конституционно-правовые проблемы сотрудничества России и Совета Европы в области прав человека: Дис. … д-ра юрид. наук. 12.00.02. – Саратов, 1999. – С. 17.

6. Глотов С. А. Россия и Совет Европы: политико-правовые проблемы взаимодействия.  – Краснодар: Сов. Кубань, 1998. – С. 395.

7. Горшкова С. А. Стандарты Совета Европы по правам человека и российское законодательство. – М.: НИМП, 2001. – С. 15.

8. Дженис М., Кейр, Брэдли Э. Европейское право в области прав человека (Практика и комментарии). –
М. : Права человека, 1997. – С. Х.

9. Дмитриева Г., Лукашук И. Международный принцип демократии // Международная жизнь. – 1992. – Ноябрь/декабрь. – С. 15.

10. Закон України «Про приєднання України до Статуту Ради Європи» від 31 жовтня 1995 року // Відомості Верховної Ради. – 1995. – № 38. – С. 287.

11. Луць Л. А. Сучасні правові системи світу: Навч. посіб. – Львів: Юрид. ф-т Львівського націон. ун-ту ім. Івана Франка, 2003. – С. 228.

12. Луць Л. А. Сучасні правові системи світу: Навч. посіб. – Львів: Юрид. ф-т Львівського націон. ун-ту ім. Івана Франка, 2003. – С. 222.

13. Мармазов В. Европейский Суд – не сторонний наблюдатель. // Юридическая практика. – 2002. – № 14(224). – С. 4.

14. Мармазов В. Є., Піляєв І. С. Рада Європи: політико-правовий механізм інтеграції. – К., 2000. – С. 126.

15. Международное право. – М.: Международные отношения, 2000. – С. 279.

16. Меморандум про взаєморозуміння між Урядом України та Радою Європи стосовно заснування в Україні Офісу Ради Європи та його правового статусу // Відомості Верховної Ради. – 2008. – № 24. – С. 229–230.

17. Меморандум про взаєморозуміння між Урядом України та Радою Європи щодо створення в Україні Бюро інформації Ради Європи та його правового статусу // Відомості Верховної Ради. – 2002. – № 23. – С. 154–155.

18. Резолюція ПАРЄ № 1466 від 5 жовтня 2005 р. «Про виконання обов’язків та зобов’язань Україною» // Сайт Верховної Ради України. – http://zakon1.rada.gov.ua/ cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994_611

19. Статут Ради Європи від 5 травня 1949 року. // Сайт Верховної Ради України. – http://zakon1.rada.gov.ua/ cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=994_001

20. Чиж І. С. Україна в Раді Європи. – К.: Парламентське вид-во, 2001. – С. 65.

21. Annan K. Conference Presiding officers National Parliaments. – Lausanne: Inter-Parliamentary Union, 2001. – P. 20.

Автор: Олександра Коваль