Децентралізація державної влади – реальний крок до територіального розвитку

Місцеве самоврядування як децентралізована форма управління суспільством є найбільш природною й історично обґрунтованою формою управління державою. Сьогодні це одне з найболючіших питань сучасного суспільного життя України, оскільки надмірно централізована влада стає причиною гальмування розвитку суспільства загалом і кожного (політичного, економічного, соціального, культурно-освітнього й інших) з аспектів громадського життя. А надмірна централізація коштів на державному рівні ставить у цілковиту залежність від державного бюджету реалізацію місцевими органами влади покладених на них функцій.
Судячи з обсягу соціальних та інвестиційних субвенцій, питома вага місцевих кошторисів у зведеному бюджеті України щороку збільшується та перевищує 45 відсотків. Однак, якщо очистити їх від трансфертів з державного бюджету, то реальна питома вага становитиме лише 37 відсотків.

На найвищому рівні управління держава час від часу приймає законодавчі акти та відповідні постанови про передачу повноважень місцевому самоврядуванню. Проте є підстави стверджувати, що все це радше шкодить, ніж допомагає процесу децентралізації влади: реального наповнення владою органів місцевого самоврядування не відбувається через відсутність фінансового забезпечення управління територіальним розвитком.

На місцеві бюджети перекладається лише відповідальність. Органи місцевого самоврядування не мають жодного впливу на розподіл і використання субвенцій, особливо інвестиційного характеру. Мало того, що рішення ухвалюються не на місцевому рівні, іще ж потрібно пройти невиправдано громіздку й тривалу процедуру узгоджень в органах вищої виконавчої та законодавчої влади. Наслідком такого підходу до розподілу субвенцій стає несвоєчасне визначення переліку об’єктів, надходження й освоєння коштів. Крім того, істотної шкоди завдає існуючий суб’єктивізм у розподілі бюджетних ресурсів, коли кошти виділяються непропорційно та нерівномірно, причому певним регіонам надається необґрунтована перевага.

Нинішню систему проведення тендерних процедур за рахунок коштів окремих субвенцій з державного бюджету також можна вважати одним із варіантів централізації фінансового забезпечення управління територіями, позаяк замовниками визначені відповідні міністерства. Приміром, на рахунку обласного бюджету станом на минулорічний вересень перебували 3,1 млн. гривень субвенції на комп’ютеризацію та інформатизацію загальноосвітніх закладів і 1,1 млн. гривень – на придбання шкільних автобусів. Однак, через затягування Міністерством освіти і науки України термінів проведення тендерних процедур, повністю використати вказані кошти не змогли. Аналогічна ситуація в галузі охорони здоров’я: практика останніх років свідчить, що централізація коштів на виконання відповідних державних програм призводить до неритмічності постачання вкрай необхідних медикаментів і виробів медичного призначення.

Тому при вирішенні цього питання першочергових змін потребує саме бюджетний аспект життя української громади.

Формування бюджету має розпочинатися з сільської ради

Формування державного бюджету має відбуватися з низу до гори, тобто розпочинатися цей процес повинен із наповнення місцевих кошторисів. Існує думка, що політика фінансової децентралізації має сягнути аж рівня фінансового федералізму. Проте, хоч би як там було, але наповнення місцевих бюджетів є завданням номер один для можливості надання населенню якісних адміністративних і громадських послуг, встановлення законодавчого статусу права комунальної власності, житлово-комунальної реформи та реформ у галузі освіти, охорони здоров’я, пенсійного забезпечення тощо.

Отож, як бачимо, за такого принципу розподілу бюджету, що існує впродовж сімнадцяти років незалежності України, просто неможливо забезпечити фінансування бюджетних установ, у першу чергу соціального спрямування, таким чином, аби вони мали змогу повністю виконувати покладені на них функції. Адже мається на увазі не лише заробітна плата та енергоносії, а й проведення капітальних ремонтів, оснащення сучасними технічними засобами, високотехнологічним обладнанням. Яким же буде ефект тоді, коли бюджет формуватиметься з низу до гори? Україні це дасть передусім те, що влада на місцях вирішуватиме, як саме, яким коштом утримувати соціальні заклади, а заодно замислиться над їх кількістю та доцільністю існування. Якщо буде запропоновано новий принцип формування бюджету, з’явиться зацікавленість місцевої влади, бо діяти їй доведеться в межах зібраних бюджетних коштів: чим більше збере, тим більше цих коштів піде для розвитку її території. Це основний принцип. Держава практично відмовиться від багатьох соціальних проектів. Кошти з державного бюджету або повністю не виділятимуться, або виділятимуться частково, під програми розвитку цільовими субвенціями, якщо це виявиться непосильним для обласного бюджету.

Забезпечення місцевих бюджетів реальними фінансовими ресурсами має лише одну мету – ефективне здійснення повноважень органів місцевого самоврядування, і потребує створення інституційних і правових засад місцевого соціально-економічного розвитку.

Основними напрямами роботи в плані управління територіальним розвитком мають стати:

– зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів;

– посилення стимулюючих чинників у роботі органів місцевого самоврядування щодо наповнюваності дохідної частини бюджету;

– упорядкування основних видаткових повноважень між рівнями бюджетів на основі принципу субсидіарності (наближення фінансування до рівня, де надаються ті чи інші послуги).

«4 С» зміцнять фінансову базу органів місцевого самоврядування

Варта уваги запропонована доктором економічних наук Валентиною Мамоновою модель децентралізації фінансового забезпечення управління розвитком територій за принципом «4 С» – самостійності, самодостатності, самобутності та самодіяльності. Реалізація такої моделі сприятиме фінансовій незалежності місцевого самоврядування, прискоренню розвитку окремої території.

На базі матеріалів Черкащини, зокрема, даних фінансового управління обласної державної адміністрації, бачимо, що можуть дати в частині реалізації принципу самодостатності такі зміни у бюджетній політиці:

1. Спрямування 10 відсотків податку на прибуток від підприємств недержавної форми власності до місцевих бюджетів на виконання інвестиційних проектів дозволить планувати відповідні програми на середньо- та довгостроковий періоди. В абсолютному вираженні ці відрахування дадуть змогу місцевим бюджетам додатково отримати 36 млн. гривень.

2. Зарахування плати за землю до переліку доходів, які не враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, призведе до того, що місцеві бюджети на виконання власних повноважень отримають додатково близько 40 млн. гривень.

3. Вилучення надходжень від адмінштрафів із переліку доходів, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, і внесення до переліку тих, що не враховуються, дасть додатковий фінансовий ресурс у 0,2 млн. гривень.

4. Зарахування до місцевих бюджетів плати за державну реєстрацію, ліцензії й сертифікати, яка надходить до держбюджету, дасть їм додатково 6,9 млн. гривень.

5. Зарахування до місцевих бюджетів збору за спеціальне використання водних ресурсів загальнодержавного значення дасть додатковий фінансовий ресурс – 18,5 млн. гривень.

Збільшити можливості розвитку території цілком логічно за рахунок розширення повноважень місцевих органів у формуванні фінансових ресурсів, котрі й забезпечують самостійність територіальних громад у здійсненні їхньої життєдіяльності. Отож особливої актуальності набуває пошук шляхів зміцнення власних доходів бюджетів органів місцевого самоврядування. Посилити їхню зацікавленість у нарощуванні дохідної бази місцевих бюджетів пропонується за рахунок таких заходів:

– запровадження податку на нерухоме майно забезпечить істотне збільшення фінансових ресурсів місцевих бюджетів. Водночас треба врахувати відсутність необхідної бази даних про об’єкти нерухомого майна та загального реєстру прав власності на нього;

– розширення прав місцевої влади в сфері податкового стимулювання шляхом диференціації ставок місцевих податків і зборів, плати за торговий патент, єдиного податку для фізичних осіб і фіксованого податку на здійснення підприємницької діяльності. Для досягнення цього необхідно прискорити внесення змін до законів України «Про спрощену систему оподаткування», «Про патентування деяких видів підприємницької діяльності», до Декрету Кабінету Міністрів «Про місцеві податки і збори» та розділу ІV Декрету Кабінету Міністрів «Про прибутковий податок з громадян» у частині оподаткування доходів фізичних осіб від підприємницької діяльності щодо збільшення граничних розмірів зазначених податків і платежів. Оптимізація ставок зазначених податків істотно зміцнить фінансову базу органів місцевого самоврядування;

– упорядкування діючих пільг із сплати платежів до місцевих бюджетів та їх мінімізація. Лише 2008 року очікувані втрати місцевих бюджетів від надання пільг зі сплати податку з власників транспортних засобів і плати за землю перевищили 45 млн. гривень. Аби цього уникнути й водночас дотриматися положень статті 103 Бюджетного кодексу України, необхідно передбачити субвенцію з державного бюджету на компенсацію цих втрат бюджетами місцевого самоврядування на виконання власних повноважень унаслідок наданих законодавством податкових пільг.

Потрібно, понад те, посилити зацікавленість органів місцевого самоврядування в мобілізації доходів і державного бюджету. Зробити це можливо шляхом запровадження та перерахування додаткової дотації з держбюджету місцевим бюджетам від перевиконання доходів загального фонду Державного бюджету України, за рахунок яких здійснюється перерахування дотацій вирівнювання у пропорціях, визначених законом про бюджет на наступний рік.

Очевидно, щоб зробити реформи, зокрема, бюджетну й адміністративно-територіальну, нерозривно пов’язані з діяльністю органів місцевого самоврядування, максимально безболісними та комфортними для населення, і тим самим певною мірою забезпечити їхню ефективність, необхідно забезпечити, в першу чергу, законодавче підґрунтя здійснюваних реформ і одночасне паралельне втілення цих реформ у життя. Без прийняття відповідних законів децентралізація бюджетних коштів просто неможлива. Без адміністративно-територіальної реформи, без ухвалення оновленого Бюджетного кодексу, який декларуватиме зрозумілі, прозорі та сталі правила гри, Україна буде приречена. Тому доцільно розглянути питання про децентралізацію державної влади на основі децентралізації фінансового забезпечення управління територіальним розвитком у Верховній Раді України та внести необхідні зміни й доповнення до законів (окрім згадуваних вище): «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про місцеві податки і збори», «Про Державний бюджет України».

Автор: Віктор ПАВЛІЧЕНКО