Реформування спеціального законодавства про службу в органах внутрішніх справ у світлі розробки закону про службу в ОВС та Трудового кодексу України

Нинішня система правового регулювання була й залишається актуальною темою наукових дискусій, що мають практичне значення [2, с. 39]. Як теоретиків, так і практиків цікавлять питання необхідності прийняття окремих нормативних актів, доцільності конкретизації норм законів, раціональний ступінь такої конкретизації, межі втручання права в суспільні відносини, критерії визначення таких меж у різних сферах суспільного життя тощо.

Водночас суспільно-політична дійсність сучасної України характеризується «підвищенням соціальної значущості політико-правової теорії, яка сприяє визначенню пріоритетів економічного, соціального і культурного розвитку суспільства. Сьогодні Україна стоїть на роздоріжжі...» [20, с. 125], чекає на економічні, політичні реформи [22, с. 22–26]. Час справді настав: «Наше общество переживает весьма сложный период, когда прежние идеалы, принципы, нормы (в том числе и юридические) в их обычной «узкоклассовой» трактовке уже не работают, а новые находятся в процессе становления, неустойчивость состояния общества порождает дисгармонию в коллективном сознании народа, социальных групп...» [4, с. 52].

Кардинальна зміна ціннісних парадигм суспільного розвитку, пов’язаних з упровадженням засад ринкової економіки, потребує переосмислення вихідних методологічних положень соціально-економічного розвитку. «Сьогодні можна констатувати, що соціальні трансформації, які відбуваються в українському соціумі та супроводжуються переоцінкою цінностей, конфліктом протилежних ціннісних систем і орієнтацій, деструкціями в ціннісній свідомості, є внутрішнім джерелом загроз і небезпек...» [16, с. 48–49]. Процес побудови в Україні демократичної соціальної правової держави, головним завданням якої є утвердження й гарантування прав та свобод людини, безпосередньо пов’язаний з «гуманізацією соціально-правових інститутів суспільства» [5, с. 26], переосмисленням цілей і завдань правового регулювання [24, с. 21], удосконаленням конструкції юридичних норм, у тому числі й конституційних [1, с. 30–32], «необхідністю вдосконалення механізму правового регулювання в певних сферах суспільних відносин, що потребують спеціальних заходів для підтримання нормального життя людей та існування державних інститутів» [23, с. 219], у тому числі й у царині правоохоронної діяльності держави [19, с. 5–7].

Зазначені характеристики природно екстраполюються й на чинну систему спеціального законодавства, що регламентує порядок та умови проходження служби в ОВС. Як відомо, базові акти – Закон «Про міліцію» та Положення про проходження служби – було прийнято до ратифікації низки міжнародних договорів, конвенцiй і рекомендацiй МОП, прийняття Конституції України, а також законів про державну службу, пенсійне забезпечення працівників ОВС, внесення істотних змiн та доповнень у загальне законодавство про працю. У зв’язку з ухваленням цих та інших нормативних актiв змiст численних норм спеціального законодавства про службу застарiв, тому не повною мiрою вiдтворює потреби практики: ускладнює правозастосовну діяльність, негативно позначається на якостi виконання працівниками ОВС службових завдань, призводить до необґрунтованого зниження рiвня правових і соцiальних гарантiй останніх, дублювання правових положень, що містяться в загальних нормах трудового права, на рiвнi актiв спецiального законодавства про службу в ОВС.

Ситуація поступово змінюється: уже розроблено й прийнято, зокрема, закон про статус ветеранів органів внутрішніх справ та їх соціальний захист, новий дисциплінарний статут ОВС, триває обговорення фахівцями проектів закону про службу в ОВС та Трудового кодексу України. Між тим, в означеному контексті особливо гостро, на нашу думку, постає питання необхідності вдосконалення спеціального законодавства про порядок і умови проходження служби з урахуванням насамперед загальних положень трудового права – галузі, в якій норми покликані захищати насамперед особу найманої праці. 

Трудовому договору в сучасній системі трудового права належить провідне, чільне місце. Його розглядають як угоду про працю між працівником та роботодавцем, юридичний факт, що є однією з головних підстав виникнення й формою існування трудових правовідносин у часі, а також одним із головних галузевих правових інститутів.

Передбачена спеціальним законодавством можливість укладення контракту під час прийняття на службу до озброєних органів державної виконавчої влади є цілком виправданою, адже саме ця форма (вид) трудового договору дає змогу залучити до роботи висококваліфікованого працівника, враховуючи його індивідуальні здібності й професійні навички, ділові якості, рівень спеціальної підготовки з метою забезпечення умов для проявлення ініціативності, підвищення взаємної відповідальності сторін, правової та соціальної захищеності працівника ОВС. Водночас контрактна модель трудового договору в системі ОВС має низку специфічних ознак, зокрема, таких, як особливий характер співвідношення обов’язкових безпосередніх умов контракту та додаткових; підвищений ступінь індивідуалізації змісту умов контракту про службу та обмежена сфера його застосування; особливості суб’єктного складу та публічний характер службово-трудової функції працівника; строковий характер та письмова форма укладення документа.

Ураховуючи, що контракт через свій строковий характер призводить на практиці до істотного погіршення правового становища найманого працівника та те, що контракт як найбільш «гнучка форма трудового договору має укладатися вибірково (із висококваліфікованим фахівцем, ураховуючи його індивідуальні здібності й професійні навички з метою забезпечення умов для проявлення ініціативності, підвищення взаємної відповідальності сторін, правової та соціальної захищеності працівника), викликають непорозуміння приписи ст. 17 Закону «Про міліцію», де встановлено виключно «контрактну основу» комплектування органів міліції. Така ситуація є неприпустимою. Тому вважаємо за необхідне окреслити принаймні два шляхи вдосконалення законодавства про контрактну форму комплектування ОВС. Перший – змінити редакцію вказаної норми закону i застосовувати під час прийняття на службу до міліції, як і загалом до органів внутрішніх справ, за загальним правилом, безстроковий трудовий договір. У випадках, зазначених у ст. 23 КЗпП України, – строковий трудовий договір, а за потреби – його особливу форму – контракт про службу. Такий підхід слід нормативно закріпити під час розробки конче необхідного сьогодні нового базового закону – про службу в ОВС України.

Варто також зауважити, що стосовно такої умови контракту, як строк його дії, в галузевій науці є різні підходи. Деякі автори вважають, що «контракт не обов’язково повинен укладатися на визначений строк. Право його сторін – визначати чи не визначати в ньому конкретний строк» [15, с. 145–146]. Якщо дотримуватися такої думки, то можна дійти висновку, що строк є, по суті, факультативною умовою контракту, а тому перший напрям удосконалення законодавства втрачає сенс: блокується «гнучкість» змісту цієї форми трудового договору, зводиться нанівець можливість реалізації важливого принципу диспозитивності під час установлення сторонами контракту строку дії останнього. Інша група дослідників обстоює позицію, що контракт завжди характеризується іманентною за суттю ознакою – терміновістю [18, с. 223], а відтак є видом строкового трудового договору. Строковий характер контракту, на думку адептів другого підходу, за таких обставин уже не може розглядатися як факультативна умова трудового договору, вона вочевидь може кваліфікуватися виключно як обов’язкова умова в структурі трудового договору. Означений концептуальний підхід, вважаємо, укотре підтверджує актуальність розробки й запровадження такого напряму трансформації спеціального законодавства про службу, як відхід від беззастережного застосування на практиці «контрактної основи» комплектування персоналу ОВС.

Ми солідаризуємося з позицією авторів, які стверджують, що строк (терміновість) є факультативною умовою контракту, хоча слід зазначити, що, на жаль, у правозастосовній практиці насправді відбувається навпаки. Між тим, факультативна природа (характер) умови про строк у змісті контракту підтверджується й прискіпливішим аналізом редакції ст. 21 КЗпП України, де йдеться про можливість установлення останнього саме «за погодженням» сторін трудового договору (контракту), тобто, на їх власний розсуд. До того ж нормотворча практика багатьох зарубіжних країн також свідчить, що не завжди терміновий характер можна віднести до обов’язкових ознак контракту: наприклад, у країнах ЄС існує система «безстрокових контрактів» [7, с. 31]; комплектування посад середнього, старшого й вищого начальницького складу органів внутрішніх справ Росії, згідно з п. 11 Положення про службу РФ, може провадитися на основі в тому числі і безстрокових контрактів про службу [8, с. 17].

Беручи до уваги розбіжності між практикою застосування контрактної форми трудового договору та приписами чинного законодавства про працю, вважаємо за необхідне внести зміни до редакції ст. 21 КЗпП України, де чітко й однозначно закріпити характер такої умови контракту, як строк його дії, зазначивши його обов’язковий або факультативний (диспозитивний принцип установлення) характер, та розробити в межах системи спеціального трудового законодавства про порядок та умови проходження служби працівників ОВС взірцеву форму контракту про службу в ОВС. Реалізація означеного не лише впорядкує правозастосовну практику, а ще й, що не менш важливо, певною мірою гармонізує відповідні нормативні приписи, які містяться в загальному та спеціальному законодавстві України про працю.

І ще одне питання, до якого варто привернути увагу. Службово-трудові відносини, які виникають на підставі контракту про службу (з урахуванням сьогоднішньої практики застосування цієї форми трудового договору), мають винятково й незмінно строковий характер, що, в принципі, на наш погляд, унеможливлює його «трансформацію», згідно з ч. 2 ст. 39-1 КЗпП України (у разі переукладення), у безстроковий трудовий договір. Цей висновок є похідним від таких ознак контракту, як підвищений ступінь індивідуалізації змісту його умов та обмеженої сфери застосування останнього. Переконані, що сторони (працівник і роботодавець) мають самостійно визначати його зміст, зокрема й умову про строк його чинності. У жодний інший спосіб, у тому числі й передбачений ст. 39-1 КЗпП, термін дії контракту не може бути встановлений, це ігнорує волю його сторін. Контракт про службу в ОВС також характеризується персоніфікацією (адресністю) його умов, а відтак, коли сторони виконали узяті на себе зобов’язання, працівник не вправі претендувати на продовження служби й подальший спеціальний (підвищений) рівень соціально-правового захисту [3, с. 59] без відповідної волі (згоди) на це іншої сторони – роботодавця (органу внутрішніх справ). Останнє суперечить природі контракту, і тому контракт про службу в ОВС, у разі переукладання його сторонами на відповідний строк декілька разів поспіль, не може автоматично (беззастережно, «односторонньо») трансформуватися в трудовий договір на невизначений термін (безстроковий).

Водночас вважаємо за доцільне запровадити, надавши відповідні повноваження безпосередньо начальникам органів внутрішніх справ, практику укладення саме безстрокових контрактів про службу (адже йдеться про фахівців, висока кваліфікація яких фактично підтверджена їх службою протягом декількох десятків років і потреба в яких є нагальною для подальшої організації належної діяльності органу) у випадках продовження строків служби для працівників ОВС, які досягли граничного віку, передбаченого п. 45 Положення про проходження служби. Аналогічний підхід убачаємо обґрунтованим і у випадках, коли йдеться про необхідність залишити на службі осіб середнього й старшого начальницького складу та особливо таких, що мають учений ступінь або вчене звання й працюють у системі відомчих навчальних закладів (п. 8 Положення про службу). Зрозуміло, що означене не заперечує можливості звільнення вказаних категорій працівників ОВС у запас або відставку, зокрема за станом здоров’я, відповідно до висновків військово-лікарської комісії; у зв’язку зі скороченням штатів – у разі відсутності можливості використання на службі, за власним бажанням цих осіб; у зв’язку з переходом у встановленому порядку на роботу до інших міністерств, відомств (організацій, установ); за службовою невідповідністю; у разі скоєння злочину після набрання законної сили обвинувальним вироком суду. Нинішня практика продовження строків служби для зазначених категорій працівників строком виключно на один рік є, на наш погляд, неприйнятною, оскільки негативно впливає і на загальний психологічний клімат у трудовому колективі органу (підрозділу), і безпосередньо призводить до зайвої «бюрократичної тяганини», створює постійну психологічну напруженість серед таких працівників, стресові ситуації і для роботодавця, котрий потенційно може «втратити» висококваліфікованого фахівця, на роботу якого розраховує. Гадаємо, не виключається тут і потенційна можливість реалізації тих чи інших корупційних схем із «щорічним звільненням-працевлаштуванням» тощо. Усе це, зрештою, унеможливлює належне системне, розраховане на тривалий період і стабільні умови праці виконання такими категоріями працівників покладених на них службово-трудових обов’язків. У кінцевому рахунку, втрачає й орган (підрозділ), і система МВС України загалом.

Наступна тенденція розвитку інституту трудового договору, на яку необхідно звернути увагу, – це диверсифікація видів останнього за суб’єктним складом, специфікою трудової функції працівника й іншими підставами [13, с. 233–234], що є одним із напрямів поширення сфери дії трудового права в сучасних умовах державотворення й загострює питання про необхідність розробки наукової проблеми єдності та диференціації правового регулювання порядку та умов укладання, зміни й припинення трудового договору зі спеціальними суб’єктами трудових правовідносин – «працівників, подібних до найманих» [21, с. 15]. До таких суб’єктів, зокрема, належать державні службовці, судді, прокурори, військовослужбовці, працівники ОВС. Указаний процес (тенденція) означає віднесення до  суб’єктів трудового права, а відтак – трудового договору осіб, які раніше або взагалі не вважалися суб’єктами трудового права, або належали до них із великими вилученнями та застереженнями.

Розрізняють як загальну правову модель трудового договору, так і її різновиди (модифікації) залежно від строку його чинності, характеру та кількості трудових функцій, порядку виникнення трудових правовідносин та ін. [9, с. 6–21]. Одним із різновидів є трудовий договір із службовцями, які проходять «напівмілітаризовану» держслужбу в ОВС. Аналіз змісту спеціального законодавства про порядок та умови проходження служби в ОВС дає можливість визначити  такі особливості інституту трудового договору в системі комплектування персоналу: висока питома вага спеціальних норм у системі правового регулювання укладення, зміни та припинення договору із працівниками ОВС; «невисокий ступінь особистої залежності по службі» [6, с. 96–98] та суб’єктний склад службово-трудових відносин (контракту про службу) та ін.

З огляду на зазначене ст. 7 чинного КЗпП України має зазнати змін  щодо конкретизації переліку категорій працівників, трудові відносини яких регулюються спеціальним законодавством про працю, а також установлення чітких критеріїв, допустимих меж і обсягу диференціації правового регулювання стосовно кожної такої категорії працівників, оскільки відсутність чіткого «балансу» в регулюванні загальними та спеціальними нормами трудового законодавства призводить до непорозумінь у правозастосовній діяльності, а також зниження рівня правових гарантій для таких працівників [11], що є неприпустимим.

Службово-трудовим відносинам працівників ОВС, у тому числі міліції, властиві основні ознаки, характерні для трудових відносин найманих працівників [12, с. 389–390], а тому в новому Трудовому кодексі України необхідно чітко вказати саме на трудо-правову природу норм, що регламентують відносини, які виникають під час проходження «напівмілітаризованої» держслужби, у тому числі й працівниками ОВС. Такий напрям розвитку відповідає міжнародним стандартам (Велика Британія, Канада) [25, с. 211–212], а також завданням реформування нинішньої системи органів внутрішніх справ.

Припинення службово-трудових правовідносин працівників ОВС також відбувається відповідно до вимог трудового законодавства. У Положенні про проходження служби міститься перелік підстав, за якими можна звільнити зі служби працівника ОВС. Він відрізняється від закріпленого у відповідних статтях Кодексу законів про працю України. Гадаємо, що це є природним проявом диференціації правового регулювання трудових відносин найманих працівників [10, с. 394–395]. Однак, на наш погляд, означена система спеціальних підстав припинення договору про службу потребує доопрацювання. Слід розробити загальний перелік підстав для працівників ОВС, взявши за основу відповідні приписи Положення про проходження служби, доповнивши останні такими підставами: припинення громадянства України; розголошення відомостей, що належать до службової таємниці; закінчення строку служби, передбаченого контрактом; переведення працівника, за його згодою, до іншого органу (підрозділу) внутрішніх справ; відмова працівника від переведення на роботу разом з органом внутрішніх справ в іншу місцевість, а також відмова від продовження служби у зв’язку з істотною зміною умов праці; на підставах, передбачених за згодою сторін у контракті про службу; у разі відмови особи від прийняття Присяги; ненадання працівником у встановлених законодавством порядку і випадках, або надання недостовірних відомостей про прибутки (слід законодавчо закріпити такі випадки, наприклад, під час прийняття, просування та звільнення зі служби – під час вирішення питання про призначення пенсії); за згодою сторін договору; у зв’язку з порушенням стороною приписів законодавства про службу, угоди, колективного договору чи умов договору; за власним бажанням (без вказівки на необхідність наявності при цьому тих чи інших «поважних причин», оскільки таке формулювання (пп. 63, 64 Положення про службу) суперечить конституційному принципу свободи праці в системі органів МВС); у разі незадовільного результату проходження терміну випробування під час прийняття на службу та недотримання встановлених спеціальним законодавством обмежень, пов’язаних із проходженням служби.

Замість такої підстави звільнення працівника ОВС, як «за порушення дисципліни» (пп. 63, 64 Положення про службу), зважаючи на змістовну невизначеність формулювання, що означає – потенційно – наявність ґрунту для непорозумінь, у деяких випадках зловживань на практиці, чітко конкретизувати перелік підстав звільнення зі служби з обставин, пов’язаних із незадовільною поведінкою працівника ОВС. Такі положення слід виписати не в підзаконному акті – Положенні про службу, як нині, а на виконання п. 22 ст. 92 Конституції України, в акті вищої юридичної сили – законі (наприклад, у відповідних статтях розроблюваного нині закону про службу в ОВС України).

У законі слід закріпити можливість звільнення працівника ОВС, у тому числі й на підставах, установлених сторонами під час укладення контракту про службу. Але водночас у контракті обов’язково має бути  передбачено й відповідальність, у тому числі моральну, органу внутрішніх справ за дострокове розірвання контракту на підставах, що не пов’язані з незадовільною поведінкою працівника ОВС, у разі порушення законодавства, зокрема й у сфері охорони праці. Вважаємо, саме такий збалансований підхід урівноважить систему прав сторін, захистить права й законні інтереси працівників ОВС.

Трудовий договір є досить динамічним галузевим правовим інститутом, а одним із напрямів удосконалення практики його застосування є поглиблення наукового дослідження й вирішення на законодавчому рівні низки питань, пов’язаних із застосуванням договору під час реалізації службово-трудових відносин особливої категорії держслужбовців – працівників ОВС України. Проте, як зазначалося на початку, цим не вичерпується перелік проблем, що потребують уваги наукового загалу, а тому відповідні дослідження буде продовжено в наступних наукових публікаціях, адже «для сучасної юридичної науки... подібні дослідження вкрай важливі з огляду на зміну наукової парадигми та завдань, які стоять перед дослідниками, а саме: науковий пошук здійснювати через призму відношення «людина в праві й право для людини»» [14, с. 3].

Джерела

1. Андріїв В. М. Особливості закріплення трудових прав у законодавстві України // Трудове право України. – 2007. – № 1. – С. 30–32.

2. Бесчастний В. М., Гребеньков Г. В. Сила права як політико-правовий феномен // Віче. – 2007. – № 9–10. – С. 39–40.

3. Бесчастний В. М., Лавріненко О. В. Механізм соціального забезпечення працівників органів внутрішніх справ // Віче. – 2007. – № 7–8. – С. 58–61.

4. Вайшила А., Левченков А. И., Литвинов А. Н., Тюренков М. А.  Личность и правовое регулирование: творческие поиски раскрепощенного сознания (философия права на постсоветском пространстве): Монография. – Луганск: РИО ЛГУВД, 2006. – 136 с.

5. Венедіктов В. С. Деякі питання захисту прав працівників ОВС у процесі реалізації службово-трудових відносин // Трудове право України. – 2007. – № 1. – С. 26–29.

6. Воловик В. Про галузеву належність правовідносин, пов’язаних з застосуванням праці мілітаризованих державних службовців // Право України. – 1999. – № 2. –
С. 96–98.

7. Законодавство ЄС: питання адаптації // Право України. – 1994. – № 5–6. – С. 31–32.

8. Кудрявцев А. В., Сергун П. П. Служба в органах внутренних дел. – М.: Академия МВД РФ, 1996. – 138 с.

9. Лавріненко О. В. Інститут трудового договору за законодавством України про працю: теоретико-прикладні аспекти: Монографія. – Донецьк: Норд-Прес – ДЮІ ЛДУВС, 2007. – 164 с.

10. Лавриненко О. В. Механизм правового регулирования служебно-трудовых отношений работников органов внутренних дел: актуальные вопросы терминологии и методологии применения общих и специальных норм трудового права // Российский ежегодник трудового права. – 2007. – № 3. – СПб: Изд-во Санкт-Петербургского гос. ун-та, 2008. – С. 371–395.

11. Лавріненко О. В. Сучасні проблеми захисту трудових прав атестованого персоналу ОВС України під час вирішення індивідуальних службово-трудових спорів: Монографія. – Донецьк: ДЮІ ЛДУВС, 2006. – 304 с.

12. Лавриненко О. В. Трудовые отношения работников органов внутренних дел: особенности содержания и структуры, проблема отраслевой принадлежности // Российский ежегодник трудового права. – 2006. – № 2. – СПб: Изд-во Санкт-Петербургского гос. ун-та, 2007. – С. 361–390.

13. Львова П. М. Особливості правового регулювання служби жінок – працівників органів внутрішніх справ // Вісник Університету внутрішніх справ. – 2000. – Вип. 11. – С. 233–244.

14. Мірошниченко М. І. Державність і право України: генезис у європейському контексті (З найдавніших часів до початку XIX ст.): Монографія. – К.: Атіка, 2006. – 544 с.

15. Науково-практичний коментар до законодавства України про працю / Б. С. Стичинський, І. В. Зуб, В. Г. Ротань. – К.: А.С.К., 2000. – 1149 с.

16. Пашков В. Вітальна безпека як основа правового господарського порядку // Підприємництво, господарство і право. – 2007. – № 11. – С. 48–51.

17. Пашутін B. B. Склад правового регулювання суспільних відносин // Проблеми правознавства та правоохоронної діяльності. – 2006. – № 2. – С. 3– 11.

18. Прокопенко В. І. Трудове право. – К.: Вентурі, 1996. – 482 с.

19. Селіванов В. М. Право і влада суверенної України: методологічні аспекти: Монографія. – К.: Ін Юре, 2002. – 672 с.

20. Сорока Г. Б. Модель «правильної» побудови держави або «трансформація» сучасної демократії // Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ. – 2007. – Спецвипуск № 3. – Ч. II. Ідея права та держава. – С. 125–130.

21. Трудовое право Украины / Под ред. Г. И. Чанышевой, Н. Б. Болотиной. – Х.: Одиссей, 1999. – 354 с.

22. Чекаленко Л. Складний шлях перетворення України на парламентсько-президентську республіку // Персонал. – 2006. – № 8. – С. 22–26.

23. Чистоклетов Л. Г., Поповчук С. К. Поняття та види адміністративно-правових режимів // Південноукраїнський правничий часопис. – 2007. – № 4. – С. 219–220.

24. Щербина В. І. Охоронна функція трудового права в умовах ринкових відносин (постановка та шляхи розв’язання проблем) // Трудове право України. – 2007. – № 1. – С. 20–25.

25. Ярмиш О. Н. Проблеми взаємовідносин між правоохоронними органами та населенням: вітчизняний та зарубіжний досвід // Вісник Університету внутрішніх справ. – 1999. – Вип. 8. – С. 211–214.

Автор: Віктор Бесчастний