Особливості сучасного правового забезпечення модернізації освіти України

Сучасна історія демонструє прискорення появи суспільних проблем, що становлять нові загрози та ризики. Недостатня ефективність реакції на ці проблеми з боку держави, бізнесу й суспільства (з об’єктивних чи суб’єктивних причин) призводить до виникнення криз – катастрофічних чи інших драматичних подій, типових чи специфічних негараздів у соціально-економічних системах.

За всіх невизначеностей довгострокової перспективи розвитку національної соціально-економічної системи1 й освітньої сфери України, окрім загальноцивілізаційних і національних проблем, можна назвати низку базових специфічних чинників, які зумовлюватимуть загальну траєкторію модернізації освіти найближчими роками, зокрема: 1) нечіткість стратегічних орієнтирів реформування освіти, істотні проблеми у правозастосуванні; 2) зміна ключової парадигми, орієнтованої на запровадження концепції неперервної освіти2, офіційно прийнятої ЮНЕСКО за основу розвитку освіти; 3) завершення переходу загальної середньої освіти на 12-річне навчання; 4) реформа вищої школи у зв’язку з реалізацією положень Болонської декларації; 5) застосування правил торгівлі послугами для ринку освіти у зв’язку зі вступом до Світової організації торгівлі3; 6) посилення впливу демографічної кризи; 7) реформа, пов’язана із запровадженням обов’язкового зовнішнього незалежного тестування тощо. Згадані чинники мають певне політичне, соціальне та економічне навантаження, аналіз траєкторій, які ними задаються, дає змогу дійти висновку, що найближчими роками реформування освіти України супроводжуватиметься низкою локальних криз4.

Будь-які соціально-економічні реформи повинні бути забезпечені адекватною правовою базою, тим паче реформи в соціальній сфері (бо вони впливають на основні права та свободи людини), й ґрунтуватися на принципі верховенства права. Конституція України у статті 8 закріплює принцип верховенства права, а частина перша статті 92 – пріоритет (верховенство) закону в системі нормативно-правових актів та імперативно встановлює перелік питань, що мають регулюватися виключно законами України. Визначення поняття «верховенство права» викладено в рішенні Конституційного Суду: «Верховенство права – це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема в закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним із проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Усі ці елементи права об’єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України» [7].

Отже, модернізація системи освіти має беззаперечно забезпечувати права людини на освіту та здійснюватися виключно за законами України. Конституція першим положенням статті 53 визначає, що «кожен має право на освіту». Вона також встановлює норми, які регулюють відносини у сфері освіти. Так, у статті 92 встановлюється, що «виключно законами України визначаються: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов’язки громадянина» (п. 1); «основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім’ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони здоров’я; екологічної безпеки» (п. 6) [4].

Розгляньмо деякі політико-правові складники проблемної ситуації, що виникла у зв’язку із впровадженням державної системи обов’язкового зовнішнього незалежного оцінювання.

По-перше, її впровадження є небезперечним з погляду забезпечення конституційних прав людини на освіту. Так, абзац третій статті 53 Конституції встановлює, що «держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам» [4]. У рішенні Конституційного Суду від 04.03.2004 р. визначено, що «доступність освіти як конституційна гарантія реалізації права на освіту на принципах рівності, визначених статтею 24 Конституції України, означає, що нікому не може бути  відмовлено у праві на освіту й держава має створити можливості для реалізації цього права». Абзац четвертий статті 53 Конституції встановлює, що «громадяни мають право безоплатно здобути вищу освіту в державних і комунальних навчальних закладах на конкурсній основі» [6].

Сьогодні також сформовано значний блок міжнародно-правових актів у сфері освіти, які гарантують права людини на освіту. У пункті 1 статті 26 Загальної декларації прав людини йдеться, що «кожна людина має право на освіту. Освіта  повинна  бути безплатною, хоча б початкова і загальна. Початкова освіта повинна бути обов’язковою. Технічна і професійна освіта повинна бути загальнодоступною, а вища освіта повинна бути однаково доступною для всіх на основі здібностей кожного». Стаття 2 Європейської конвенції прав людини (протокол № 1)  встановлює: «Нікому не може бути відмовлено у праві на освіту. Держава при виконанні будь-яких функцій, що вона їх бере на себе в галузі освіти й навчання, визнає право батьків забезпечувати освіту й навчання своїх дітей відповідно до власних релігійних і філософських переконань». При цьому норми, котрі регулюють суспільні освітні відносини, можуть бути як у міжнародних договорах та угодах, що регулюють виключно освітні відносини, так і в різних міжнародних договорах та угодах, у яких питання освіти зачіпаються прямо чи опосередковано, разом з іншими питаннями. Прикладом останніх є Міжнародний пакт про економічні, соціальні та культурні права (Нью-Йорк, 1966 р.), у статті 13 якого закріплено право кожної людини на освіту й визначено основні гарантії його реалізації. Інший приклад – Конвенція про права дитини (1989 р.), де низка статей (зокрема, ст. 28, 29, 32, 33 та ін.) також стосуються освітніх відносин. Тому потрібна експертиза кожної з пропонованих змін до національного освітнього права на відповідність гарантіям прав людини.

По-друге, доступ до вищої освіти регулюється відповідними нормативно-правовими актами. Є декілька обставин, що породжують у сукупності правовідносини допуску до вищої освіти: 1) висловлена й реалізована абітурієнтом добровільна участь, підкріплена його заявою та згодою на подання всіх документів, що необхідно для початку проведення процедур допуску до вищої освіти; 2) наявність відповідного освітнього (освітньо-кваліфікаційного) рівня, що підтверджується документом державного зразка, зокрема щодо повної загальної середньої освіти; 3) успішне проходження передбачених вступних випробувань (конкурсу); 4) етапність контракту (контрактів): заява на тестування – заява на доступ – вступні випробування (конкурс) – оформлення вступу (в тому числі фінансові питання). Право людини на здобуття освіти в Україні може бути обмежено законом5. У Конституції наведено загальний перелік обмежень прав та свобод, дію яких можна поширити й на освітню діяльність. Зокрема, можливе встановлення обмежень, пов’язаних зі збереженням прав та свобод інших людей (стаття 23), а також обмежень допуску до роботи з інформацією – в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання злочинам, для охорони здоров’я населення, захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету й неупередженості правосуддя (стаття 34) [4]. Загальні обмеження допуску до вищої освіти також встановлюються за ознакою стану здоров’я. Так, Закон «Про захист населення від інфекційних хвороб» встановлює, що: 1) прийом дітей до навчальних закладів проводиться за наявності відповідної довідки, виданої на підставі даних медичного огляду (за відсутністю медичних протипоказань щодо перебування у цьому закладі, за проведення профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень6, відсутністю контактів з хворими на інфекційні хвороби або бактеріоносіями) (стаття 15); 2) неповнолітні, учні та студенти, які відмовляються або ухиляються від проходження обов’язкових попередніх і періодичних профілактичних медичних оглядів, відсторонюються від відвідування відповідних закладів (стаття 21) [3]. Окрім того, для деяких професій встановлюються певні специфічні обмеження.

Проведення процедур допуску до вищої освіти є за своєю природою цивільно-правовим договором. Вищий навчальний заклад заздалегідь повідомляє перелік, правила, процедури, строки та форму вступних випробувань, апеляцій на їх результати, відомості про ліцензію на здійснення освітньої діяльності, сертифікати про акредитацію відповідної спеціальності певного напряму тощо. Абітурієнт подає заяву про прийом, додаючи відповідні документи. Його підпис підтверджує згоду брати участь у процедурі допуску до вищої освіти7, а також те, що його ознайомили з умовами навчання. Волевиявлення вищого навчального закладу фіксується у затверджених його керівником і погоджених8 із уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі освіти і науки правилах прийому.

Фактично за правовим змістом договір між абітурієнтом і вищим навчальним закладом є угодою про надання освітніх послуг із відкладеною умовою (попереднім договором9). Відкладеною умовою в цьому випадку є успішне проходження конкурсу.

По-третє, запровадження зовнішнього незалежного оцінювання відбулося у правовому «вакуумі», бо регулювалося не законами про освіту, а підзаконними актами, які суперечили нормам цих законів. Так, пункт 1 статті 34 Закону «Про загальну середню освіту» визначає, що «контроль за відповідністю освітнього рівня учнів (вихованців), які закінчили загальноосвітній навчальний заклад I, II і III ступенів, вимогам Державного стандарту загальної середньої освіти здійснюється шляхом їх державної підсумкової атестації», а пункт 2, – що «поточне та підсумкове оцінювання знань учнів і вибір їх форм, змісту та способу здійснює загальноосвітній навчальний заклад» [2]. Ключовими є норми щодо особливостей контролю: а) форми – державної підсумкової атестації; б) змісту – підсумкового оцінювання знань учнів на відповідність вимогам Державного стандарту загальної середньої освіти10. Суб’єктом, який здійснює контроль, є загальноосвітній навчальний заклад. Із упровадженням зовнішнього незалежного оцінювання сформовано новий правовий субститут, який визначає особливості контролю: а) форми – тестування шляхом «зовнішнього незалежного оцінювання навчальних досягнень випускників навчальних закладів системи загальної середньої освіти»; б) змісту – виконання тестів, які відповідають вимогам чинних навчальних програм загальноосвітньої підготовки. Суб’єктом, що здійснює контроль, є Український центр оцінювання якості освіти. Тобто базові правові норми законів про освіту відомчими актами замінено на нові.

Слід зазначити, що в рамках нинішньої політичної системи суспільні (зокрема, правові) інститути неспроможні сповна виконувати свої функції. Тому й заміщуються субститутами, інституціями, покликаними забезпечити функціонування державного механізму в нових умовах. Поява субститутів – реакція на недосконалість системи або на перекручення, що виникли внаслідок ослаблення конкретних інститутів і їхньої нездатності виконувати необхідні функції. Однак субститути не можуть відігравати самостійної ролі й бути каркасом політичної системи, структуруючи та забезпечуючи її стабільність. Особливість субститутів у тому, що, іноді виконуючи роль повноцінних інститутів, вони, по суті, не є такими, бо їхніх функцій або зовсім не визначено законодавчо, або їхнє реальне наповнення персоніфіковано, тобто залежить від політичного суб’єкта влади й з його волі може змінюватися в надзвичайно широкому діапазоні. Персоніфіковані субститути, не маючи повноцінної легітимності, є не тільки функціональною заміною ослаблених інститутів, а й інструментом подальшої експансії влади керівної особи. Іноді створення субститутів може передувати ослабленню інститутів. «Вихолощення» суспільного інституту та перетворення його на порожню оболонку, а то й просто підміна відповідним субститутом можуть бути поступовими, розтягнутими в часі, а можуть відбуватися миттєво, у стислі терміни. Субституціоналізація суспільних відносин відбувається шляхом спрощення, примітивізації, застосування режиму «ручного керування», що унеможливлює  їхню стійкість11.

Висновки. Методологічна основа запровадження реформаторських державних рішень має забезпечувати ідентифікацію проблем і викликів, врахування цілісної сукупності майбутніх благ та загроз, потенційних досягнень і втрат. Потрібно аналізувати не лише «прогрес» чи «соціально-економічні наслідки», а й «виробництво» загроз і ризиків реалізації кожного управлінського заходу. Реформи генерують негативи та позитиви. Нерідко ці два складники стратегічних рішень «розведено» в часі: реформи дають нетривалий ефект і зумовлюють майбутню потенційну небезпеку. Потрібно розуміти, що ризики можуть бути як наслідком суспільної еволюції (прихованих та явних негативних змін, що поступово накопичуються), так і продуктом цілеспрямованого конструювання. Тягар ризиків скорочує соціальні, економічні й інтелектуальні ресурси, призводить до формування в суспільній свідомості відстороненості, браку громадської рефлексії. А державне управління перетворюється на «гасіння пожеж». Кожне реформаторське рішення треба запроваджувати виключно в межах концепції формування правової соціально орієнтованої ринкової держави, забезпечуючи проведення широких правових, соціальних, економічних та інших експертиз.

____________________________________

1 Досі серед української політичної еліти домінує неявно сформульоване уявлення про процес трансформації, що ще триває, виключно як адаптацію до вільної (ринкової) конкуренції.

2 В англомовній науковій літературі для описання концепції неперервної освіти використовуються різні терміни: recurrent education, permanent education, continuing education, further education, extension education, extra-mural education, life-long education. На наш погляд, сутність цієї концепції найточніше відображає останній із них, тобто «освіта протягом усього життя». 

3 Докладніше див.: Жиляєв І. Ризики національної системи освіти у зв’язку з приєднанням до Світової організації торгівлі // Віче. – 2008. – № 18. – С. 50–54.

4 Ключовою тезою «Тектології» A. Богданова є визнання, що «кожна зміна (системи) має розглядатися як особлива криза. Кожна неперервність може бути розбита аналізом на нескінченний ланцюжок криз» [1, с. 253].

5 Єдиною правовою підставою обмеження прав людини міжнародні правові акти визнають закон. Уперше це закріплено в пункті 2 статті 29 Загальної декларації прав людини: «При здійсненні своїх прав і свобод  кожна  людина повинна зазнавати тільки таких обмежень, які встановлені законом виключно з метою забезпечення належного визнання й поваги до прав і свобод інших та забезпечення справедливих вимог моралі, громадського порядку та загального добробуту в демократичному суспільстві».

6 Дітям, яким не було зроблено профілактичних щеплень згідно з календарем щеплень, відвідування цих закладів не дозволяється.

7 В українському освітньому законодавстві цей документ не зовсім коректно називається «заявою про вступ до вищого навчального закладу» – див., наприклад, пункт 11 Умов прийому до вищих навчальних закладів України.

8 Погодження в цьому випадку слід розуміти як обов’язкову процедуру встановлення відповідності правил прийому до вищого навчального закладу затвердженим умовам прийому до вищих навчальних закладів. Гарантування відповідності здійснюється спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі освіти і науки та засвідчується відповідним нормативно-правовим актом.

9 Згідно зі статтею 635 Цивільного кодексу України попереднім є договір, сторони якого в певний термін зобов’язуються укласти договір у майбутньому (основний договір) на умовах, встановлених попереднім договором [8].

10 Державний стандарт базової і повної середньої освіти затверджений урядовою постановою 2004 року та розрахований на навчання впродовж 12 років. Згідно з Положенням про державну підсумкову атестацію учнів (вихованців) у системі загальної середньої освіти, затвердженим наказом МОН України № 94 від 18.02.2008 р., державна підсумкова атестація є формою контролю за відповідністю освітнього рівня випускників загальноосвітніх навчальних закладів, що надають повну загальну середню освіту, відповідним навчальним програмам.

11 Проблему субститутів докладно висвітлено в [5].

Джерела

1. Богданов А. А. Тектология.  Всеобщая организационная наука. Кн. 1. – М.: Экономика, 1989. – 304 c.

2. Закон України «Про загальну середню освіту» // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 28. – ст. 230.

3. Закон України «Про захист населення від інфекційних хвороб» // Відомості Верховної Ради. – 2000. – № 29. – ст. 228.

4. Конституція України // Відомості Верховної Ради України – 1996. – № 30. – ст. 141.

5. Петров Н. Субституты институтов // Отечественные записки. – 2007. – № 6; http://www.strana-oz.ru/?numid=40&article=1573

6. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України про офіційне тлумачення положень частини третьої статті 53 Конституції України «держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах» (справа про доступність і безоплатність освіти) від 04.03.2004 р. № 5-рп/2004 // Офіційний вісник України. – 2004. – № 11. – С. 72. – ст. 674.

7. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м’якого покарання) від 02.11.2004 р. № 15-рп/2004 // Офіційний вісник України. – 2004. – № 45. – С. 41. – ст. 2975.

8. Цивільний кодекс України // Відомості Верховної Ради України. – 2003. – № 40. – ст. 356.

Автор: Ігор ЖИЛЯЄВ