Конституційне регулювання законодавчого процесу: актуальні проблеми вдосконалення

Серед широкого кола суспільних відносин, які охоплюються конституційним регулюванням, особливе місце посідають відносини, котрі складаються в конституційному та, передусім, ординарному (звичайному) законодавчому процесі. Адже, попри всю важливість Конституції в національній правовій системі, вирішальну роль у ній відіграють звичайні закони, що становлять основний масив законодавчих актів: від них, насамперед, залежить реальне життя будь-якого Основного Закону, його втілення в практику.

З огляду на це, ще в Конституції УРСР 1978 року визначався загальний порядок прийняття законів, яким регулювалися, зокрема, право законодавчої ініціативи, розгляд законопроекту постійними комісіями, обговорення його на засіданні Верховної Ради, ухвалення, підписання й опублікування закону. Після проголошення незалежності України цей порядок неодноразово змінювався, проте в Основному Законі держави 1996 року так або інакше було відтворено більшість положень з визначення законодавчого процесу.

Понад дванадцятирічна практика застосування чинної Конституції України в сфері регулювання законодавчої діяльності засвідчує не лише позитивне значення цього регулювання, а й певну недосконалість, непослідовність, прогалини й суперечності в ньому, що зумовлюють потребу в глибшому теоретичному осмисленні проблем правотворчості. Зупинімося коротко на основних проблемних моментах конституційного регулювання законодавчого процесу.

1. Прийняття законів у переліку повноважень Верховної Ради України визначене як окреме повноваження, поряд з внесенням змін до Конституції, затвердженням Державного бюджету України тощо, тобто повноваженнями, здійснення яких потребує прийняття законів. Водночас, у ст. 91 Основного Закону також говориться про прийняття законів, поряд із постановами й іншими актами; отже, термін «прийняття законів» уживається в Конституції неоднозначно. Усі повноваження, зазначені в ст. 85 Конституції України, передбачають ухвалення парламентом рішень у формі закону, постанови чи у формі іншого акта (наприклад, регламенту); усі, крім повноваження «прийняття законів», оскільки останнє і є прийняттям рішень у формі законів з певних питань, віднесених до його відання. Таким чином, тут ми маємо логічно некоректний ряд, в якому повноваження класифіковані за різними підставами (між іншим, у переліку повноважень глави держави, наведеному в ст. 106 Конституції, видання ним правових актів не розглядається як окреме повноваження; аналогічно вирішене питання стосовно видання актів Кабінетом Міністрів України у ст. 117 Конституції України).

2. Суперечливо, непослідовно й нечітко зафіксований у Конституції предмет законодавчого регулювання. З одного боку, у ст. 92 Основного Закону наведено вичерпний перелік питань, які визначаються або встановлюються виключно законами; а з іншого, у текстах багатьох статей Конституції є посилання на визначення або встановлення законом «порядку», «меж», «підстав», «питань», «випадків» тощо. Зокрема, посилання «визначаються законом» міститься більш як у 30 статтях Конституції, ще майже стільки ж статей містять посилання  «встановлюються законом». У більшості випадків ці посилання є зайвими, оскільки вони загальним чином охоплюються переліком ст. 92; водночас чимало з них, по суті, розширюють вичерпний перелік даної статті. Приміром, згідно з п. 11 частини першої ст. 92 виключно законом визначаються засади утворення й діяльності об’єднань громадян, а ст. 36 Конституції вимагає встановлення виключно законами обмежень щодо членства в політичних партіях і профспілках, хоча в переліку ст. 92 виключного встановлення законом такого роду обмежень не передбачено. Або, наприклад, відповідно до пункту 4 частини другої ст. 92 виключно законами встановлюється порядок використання й захисту державних символів. Водночас у ст. 20 Конституції передбачено, що опис державних символів України та порядок їх використання встановлюються законом, який приймається не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України. Відтак, виникає потреба в додатковому тлумаченні цих неузгодженостей, оскільки йдеться про різні закони: ухвалені звичайною більшістю й ухвалені кваліфікованою більшістю народних депутатів України. Зокрема, щодо захисту державних символів, то він, очевидно, має встановлюватися звичайними законами (наприклад, Кримінальним кодексом України), які приймаються звичайною більшістю складу Верховної Ради України.

Через невизначеність предмета законодавчого регулювання парламент приймає закони фактично з будь-яких питань. Цим значно ускладнюється проблема розмежування правотворчих повноважень парламенту, Президента України й уряду, яка тривалий час не знаходить задовільного розв’язання не лише на практиці, а й у теорії права.

3. Щодо окремих повноважень парламенту Конституція України чітко не визначає форми актів, у якій вони реалізуються (закон чи постанова). Зокрема, спірним є питання про форму акта стосовно визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики. Низка повноважень реалізується в формі законів, однак з певними особливостями їхнього змісту та вимог щодо подання, розгляду й ухвалення цих законів порівняно з загальними вимогами до звичайних законів (затвердження загальнодержавних програм, визначення функцій і загальної структури та чисельності Збройних Сил України, схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, затвердження указів Президента України про запровадження воєнного або надзвичайного стану, затвердження переліку об’єктів, що не підлягають приватизації, утворення та ліквідація районів, перейменування населених пунктів, надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів тощо).

Через не досить продумані рішення Конституційного Суду України стосовно парламентського регламенту останнім часом виникла проблема навколо визначення форми прийняття цього акта: чи це має бути закон про регламент, чи він має затверджуватися постановою, чи прийматися безпосередньо як Регламент Верховної Ради України (так ухвалено нині чинний Регламент). 

4. Конституцією невиправдано скорочується коло суб’єктів права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України. Нині їх лише три: Президент України, народні депутати та Кабінет Міністрів України. У регулюванні інституту законодавчої ініціативи взагалі важко знайти певну логіку, хоча від нього безпосередньо залежить якість законодавчого процесу та законодавства. Очевидно, потрібні конституційні зміни, які, по-перше, розширили б коло цих суб’єктів, зокрема, надавши таке право Верховному Суду України, Генеральній прокуратурі й Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини. По-друге, слід упорядкувати та з позицій здорового глузду обмежити законодавчу ініціативу народних депутатів, зважаючи на фракційну будову парламенту та враховуючи специфіку різних законодавчих ініціатив. Наприклад, заборонити внесення альтернативних або дублюючих законопроектів депутатами, котрі належать до однієї депутатської фракції, встановити мінімальну кількість депутатів, якою може ініціюватися новий закон або нова редакція чинного закону, тощо. Позбавлене чіткого розуміння й положення Основного Закону про невідкладні законопроекти глави держави.

5. Потребує законодавчої конкретизації конституційна вимога про особисте голосування народних депутатів України (ч. 3 ст. 84 Конституції), яка, по суті, не працює, особливо щодо юридичних наслідків порушення згаданої вимоги, як стосовно депутатів-порушників, так і долі рішення, ухваленого з порушенням цієї вимоги. На жаль, ця проблема навіть не досліджується фахівцями в галузі конституційного права.

6. Не відповідає логіці парламентсько-президентської форми правління збереження в існуючій редакції ст. 94 Конституції інституту вето глави держави на закони. Багаторічна практика застосування Президентом права вето на закони, в т. ч. конституційні закони та закони про Державний бюджет України, переконує в необхідності перегляду філософії цього інституту в умовах України. Вето глави держави на закон, ухвалений парламентом, має слугувати не знаряддям вирішення особистих, кланових чи замовних завдань, а виключно засобом удосконалення закону, ухваленого законодавчим органом. Тому існує нагальна потреба внесення змін до ст. 94 Конституції України та законодавчої конкретизації інституту вето. 

7. Не є юридично досконалим і конституційне визначення порядку набрання чинності законом у ст. 94, і формула ч. 2 ст. 152 Основного Закону щодо втрати чинності законом за рішенням Конституційного Суду України про неконституційність закону. Практика «оприлюднення» закону взагалі не працює, ця вимога значною мірою надумана. А невизначеність вимог щодо офіційного опублікування закону призводить до юридичних конфліктів, як це сталося з законом про Кабінет Міністрів України. Положення, за яким визнаний неконституційним закон втрачає чинність тільки з дня ухвалення рішення Конституційним Судом України, хибний з правової точки зору. Адже за цим положенням неконституційний закон зберігає чинність і діє в правовій системі впродовж певного часу, з дати набрання ним чинності до ухвалення рішення Конституційним Судом (а це можуть бути місяці й роки). Існування, навіть тимчасове, неконституційних законів чи їхніх окремих положень у системі законодавства суперечить загальним засадам, визначеним у ст. 8 Конституції. На підставі неконституційних положень закону складаються відповідні правовідносини, утворюючи в загальному правопорядку антиконституційні «анклави», що значно ускладнюють процес правозастосування й порушують конституційні права громадян України.

Водночас виникає можливість обійти Конституцію і бодай на деякий час «легально» встановити певні відносини на підставі тимчасово чинних неконституційних положень закону; і ця можливість, за певних умов, може бути використана частиною парламенту або главою держави в політичних чи інших цілях. Яскравим прикладом стали укази Президента України 2007 року про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України й тимчасові «відновлення» її діяльності, коли одні закони, ухвалені парламентом, були підписані главою держави та набрали сили, а інші, прийняті тоді ж, залишилися без підпису й нечинними.

Тут названо лише окремі проблемні питання в конституційному регулюванні законодавчого процесу. Однак уже з цього зрозуміло: чітке визначення у Конституції правил законодавчої діяльності просто неможливе без вирішальної участі в цьому процесі теоретиків права, насамперед, фундаментальної юридичної науки. З другого боку, жодна Конституція не врегулює остаточно законодавчий процес, адже в ньому, як в епіцентрі політичної боротьби, схрещуються суперечливі економічні, політичні й інші інтереси різних суб’єктів, він є ареною щоденної гострої боротьби за владу, яка набула в Україні надмірно великого поширення. Тому конституційне визначення основних начал законодавчої діяльності має доповнюватися та конкретизуватися її законодавчим і регламентним регулюванням. Ідеться, передусім, про необхідність прийняття спеціального закону про закони й законодавчу діяльність, який уже неодноразово ухвалювався парламентом, однак через деструктивну позицію глави держави (колишнього та чинного) до цього часу так і не прийнятий. Також важливо розробити й ухвалити науково виважений закон про підзаконні нормативно-правові акти.

Окрім того, слід звернути особливу увагу на такий акт, як Регламент Верховної Ради. Ухвалення його нової редакції також є надзвичайно актуальним завданням в контексті розвитку парламентаризму та політико-правової реформи й утвердження України як правової держави. Насамперед, має бути чітко визначена юридична природа парламентського регламенту, його місце в системі правового регулювання (з урахуванням місця парламенту в державному устрої) та предмет його регулювання. А вже виходячи з цього, потрібно внести відповідні конституційні зміни, зокрема, викласти ст. 82 Основного Закону в такій редакції: «Порядок проведення засідань, підготовки та прийняття рішень Верховної Ради України встановлюється Регламентом Верховної Ради України відповідно до Конституції України та законів України».

Нарешті, практика законодавчого процесу, а особливо конституційного, дає підстави висловити принципове зауваження методологічного характеру. Ідеться про те, що в умовах політичного розколу суспільства та відсутності бодай тимчасової єдності влади варто утримуватися від прийняття таких актів і рішень, які мають стратегічне значення для розвитку країни, зокрема, нової Конституції (або нової редакції Конституції), засад внутрішньої та зовнішньої політики, кодифікаційних актів тощо. Адже за таких обставин згадані акти можуть бути ухвалені або за умови досягнення тимчасового й дуже хиткого компромісу політичних сил, котрі борются між собою за владу, або як результат незначної тимчасової переваги однієї з сторін. Однак у такому разі неминуче ускладнюється процес реалізації вказаних актів, оскільки їх реальне виконання залежить не лише від суб’єктів, які ухвалили акт, а й від протилежної, опозиційної сторони. Власне, проблеми реалізації чинної Конституції України 1996 року не в останню чергу виникають через її компромісний і непослідовний характер. У період нестійкої політичної ситуації доцільно розвивати передусім законодавче регулювання окремих сфер і окремих питань, перевіряючи практикою різні варіанти вдосконалення чинного законодавства. Особливо важливо виробити в нинішніх умовах механізм самої правотворчості як необхідну передумову й засіб майбутніх реформаційних перетворень у різних сферах життя.

Отже, конституційне регулювання й удосконалення законодавчого процесу, а надто конституційного, в сучасних умовах необхідно здійснювати через послідовний ряд тактичних рішень та юридичних актів, які сприяли б консолідації суб’єкта політичної влади, посилювали його легітимність. І тільки на основі легітимної влади, що спирається на справжню більшість суспільства, ухвалення політико-правових актів стратегічного характеру є виправданим з точки зору інтересів нашого суспільства.  

Автор: Олексій ЮЩИК