Класика жанру? Сподіваймося!

Децентралізація публічної влади та реформа місцевого самоврядування — на порозі точки неповернення

Скепсис ніби став гарним тоном, коли в будь-якому контексті вживають словосполучення «реформа місцевого самоврядування» або «адміністративно-територіальна реформа» (чи то відповідно до європейських стандартів «реформа публічної влади»). Справді, ці поняття мають в українському варіанті тривалу драматичну історію.
Але за класичними законами драматургії позитивний поворот сюжету стається тоді, коли на це вже мало хто сподівається. Схоже, події з реформами у галузі регіональної політики в Україні розгортаються саме за таким сценарієм.

2 липня нинішнього року уряд затвердив нову Концепцію державної регіональної політики, розроблену Міністерством регіонального розвитку та будівництва України. Її розробила спеціально створена робоча група, котра впродовж кількох місяців напрацьовувала проект з урахуванням національного досвіду, внутрішніх і зовнішніх чинників, практики інших держав, документів Ради Європи, Конгресу місцевих і регіональних влад Європи, інших європейських організацій. У результаті було отримано документ, що, на думку розробників, повністю відповідає вимогам ефективної сучасної державної регіональної політики. Концепція описує чіткий перелік проблем, які потребують вирішення, передбачає засоби їх розв’язання, інструменти, ресурси та механізм здійснення моніторингу за  виконанням поставлених завдань. На черзі розгляд урядом низки  документів, які фактично є логічним продовженням Концепції державної регіональної політики. Це Концепція реформи адміністративно-територіального устрою, Концепція реформи місцевого самоврядування та Концепція удосконалення системи підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування та депутатів місцевих рад.

Рішуча налаштованість фахівців Мінрегіонбуду на пошук можливостей, а не перепон для  впровадження цих документів у життя, а також факт, що міністерство зі своїми інституційними повноваженнями спроможне зрушити справу з місця, переконують: зміни невідворотні.

З історії питання

Існуюча українська модель публічної адміністрації — результат пошуків і майже щорічних трансформацій, починаючи з початку дев’яностих до 1996 року. Це був шлях від централізованої схеми підпорядкування рад різних рівнів одна одній, яку називають «матрьошкою» — словом з трохи відчутним радянським присмаком — до англо-американської моделі публічної місцевої адміністрації. Такий прогрес необхідно було зафіксувати на фундаментальному юридичному рівні. Що й було зроблено — Конституція закріпила за громадою право на місцеве самоврядування, чітко визначивши його недержавну основу. Саме це дало змогу частково децентралізувати владу. Але, на жаль, одночасно в тій само, чинній нині Конституції 1996 року були прописані положення, які породжували суперечності і стали гальмівним чинником у подальшому процесі еволюційного перетворення публічної влади.

Так, згідно з Основним Законом, територіальні громади міста, села чи селища управляють місцевими справами через органи місцевого самоврядування або самі безпосередньо. Але Конституція тієї само редакції дала визначення статусу районних та обласних рад як таких, що представляють спільні інтереси територіальних громад району та області. А оскільки населення району й області громадою Конституцією не визнається, то й права на самоврядування в цього населення немає. Виходить, міське, сільське та селищне самоврядування є, а самоврядування районного й обласного немає. За Конституцією, районі та обласні ради мають виконавчий апарат, котрий, відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» не здійснює управління, а натомість задовольняється організаційно-правовим, інформаційно-аналітичним і матеріально-технічним забезпеченням роботи ради. У кого в руках управлінські виконавчі функції? Правильно, у районних і обласних державних адміністрацій. В Європі такі адміністрації  виконують контрольно-наглядові функції та координують діяльність територіальних підрозділів органів виконавчої влади у регіонах, що не входять до складу адміністрацій. А в Україні їх в основному запитують про економічні показники в областях. І це в умовах ринкової економіки…

Інше проблемне положення Конституції 1996 року полягає у незабезпеченні нею принципу повсюдності влади. Відповідно до Основного Закону, юрисдикція органів місцевого самоврядування поширюється на території населених пунктів. Отже, виходить, за межами забудови — це юрисдикція місцевих державних адміністрацій? Цим породжується низка проблем, які досі залишаються не розв’язаними.

А перехресне делегування повноважень від держадміністрацій радам і від рад держадміністраціям? Суто український винахід, що відкидає визначальний принцип: лише держава може делегувати повноваження і має контролювати їх виконання, а не навпаки.

Зрештою, і ці конституційні недоречності, і банальне невиконання того, що таки Конституцією передбачено, і часткова відсутність законодавчого підкріплення окремих положень Основного Закону залишили Україну десь обабіч цивілізаційного розвитку громадянського суспільства. Тому що розв’язувати нагальні питання  в своїй громаді практично з порожнім бюджетом із невизначеним статусом комунального майна, із настирливим втручанням державних контрольних органів на кшталт КРУ та Казначейства — справа не з легких. А головне, надання публічних адміністративних послуг кожному окремо взятому громадянинові залишається на дуже низькому рівні, бо система працює так, що участь громади у бюджетному процесі часто є номінальною, так само, як і контроль реалізації того чи іншого муніципального проекту. Остаточне рішення з важливих для громади питань часто приймає, на жаль, не громада. У ліпшому разі з окремими її представниками лише радяться про це.

Спроби та поразки

Звичайно, після 1996 року в суспільстві і владі постійно мусувалася тема реформи, бо було очевидно: управління не є ефективним. 1997-го Україна ратифікувала Європейську хартію про місцеве самоврядування, що демонструє обраний вектор розвитку. У 2005-му на суспільну арену вийшла ідея Романа Безсмертного про адміністративно-територіальну реформу, якою декларовано мету наближення публічних послуг до кожного окремо взятого громадянина. Опоненти ж бачили в цій пропозиції лише зручніший механізм збирання податків та контролю (адже кожен воліє бачите тільки те, що йому вигідно бачити в конкретний момент і в конкретній ситуації) і висловлювали сподівання, що парламент не проголосує за модель, запропоновану Романом Безсмертним. Реформа благополучно провалилася, не дійшовши навіть до урядового розгляду. Але не через опонентів, звісно, а швидше через те, що тоді просто не було інституції, подібної до сучасного Мінрегіонбуду, здатної взяти на себе всю титанічну роботу з фактичного втілення положень реформи в життя.

2004 рік подарував Україні, крім відомих революційних подій, неприємне непорозуміння у вигляді прийнятих в інтересах певної політичної сили конституційних змін. Наслідком їх є чотирирічна політична лихоманка й, урешті-решт, відкладання реформ на безрік. І нічого дивного в тому немає. Тут можна, звичайно, шукати, кому саме це вигідно, хто штучно гальмував процес. Але, напевно, все набагато простіше. Політичні сили, постаті, котрі гіпотетично могли б зрушити проблему з місця й боротися з успадкованою системою, просто змушені спрямувати  вектори  сил на боротьбу одне з одним, трагічно усвідомлюючи  її запрограмованість, що не залежить від прізвищ очільників гілок влади. Така собі система політичних координат, в якій вони за волею долі опинилися. Одне слово, представникам влади було не до реформи місцевого самоврядування.

Проте той факт, що забракло політичної волі чи інституційних можливостей для просування реформи влади на місцях не означає, що ключові політичні сили та постаті взагалі нічого не робили в цьому напрямі (чи бодай не планували робити в майбутньому). Віктор Ющенко як послідовний прибічник реформування системи публічної влади 2005 року офіційно звернувся із запитом до Міністерства закордонних справ Швейцарської Конфедерації щодо можливості технічної допомоги нашій державі в справі децентралізації. І як наслідок запиту, 2007-го в Україні за підтримки цієї зразково децентралізованої країни реалізується відповідний проект, так і названий «Підтримка децентралізації в Україні». І, слід зауважити, це не єдиний крок Президента на шляху реформування публічної влади. Утім, рік у рік дедалі об’ємніше практично всі політичні сили у своїх програмних документах декларують (професійно чи не дуже) власне бачення шляхів реформування адміністративно-територіального устрою та самоврядування.

«Місто —  буде, саду — цвісти...»

Міністерство регіонального розвитку та будівництва України утворено відповідною постановою Кабміну від 1 березня 2007 року. На Мінрегіонбуд покладено забезпечення ефективного формування та реалізації державної регіональної політики, політики в сфері будівництва й архітектури, розв’язання проблем з реформування адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування. Попри невеликий проміжок часу з моменту утворення установи, вона вже почала втілювати в життя ключові завдання в сфері будівництва доступного житла, соціально-економічного розвитку регіонів.

У Мінрегіонбуді вважають, що зміни є незворотними. Фахівці міністерства мають на це всі підстави, адже в активі затверджений програмний документ майбутніх перетворень — «Концепція державної регіональної політики». На підході інші фундаментальні документи.

Майбутній сценарій реформ люб’язно погодився прокоментувати заступник міністра регіонального розвитку та будівництва України Анатолій ТКАЧУК, народний депутат України першого скликання Верховної Ради, автор кількох законопроектів, зокрема про територіальний устрій України.

— Анатолію Федоровичу, частина суспільства зневірилася в тому, що регіони розвиватимуться, що місцева влада стане нарешті ефективною, бо навколо цих питань протягом багатьох років точилося стільки розмов, а системних перетворень так і не сталося. Невже реформам таки бути?

— Реформи вже дозріли. По-перше, до цього готові громади, бізнес, а також значна частина управлінців. Єдина слабка ланка — політикани (йдеться не про політиків, бо вони, в європейському розумінні цього слова, також чудово усвідомлюють невідворотність реформ).

По-друге, на відміну від попередніх спроб здійснити реформи тепер в державі є відповідна інституція, котра цим займатиметься, — Міністерство регіонального розвитку та будівництва.

По-третє, в цій установі працюють справжні професіонали, які до того, як обійняти нинішні посади, роками вивчали тему. Саме тому нову Концепцію державної регіональної політики було розроблено та схвалено в такий стислий термін — п’ять місяців. Для порівняння: попередній аналогічний документ 2001 року (його належним чином так і не впровадили) готувався сім років.

По-четверте, це буде прогресивний сегментний, або «мозаїчний» підхід. Ось приклад.

Малі міста та селища занепадають через руйнування інфраструктури, що знижує їхню інвестиційну привабливість. Там скорочуються робочі місця, люди намагаються виїжджати звідти.

Завдяки об’єднанню зусиль різних міністерств ми зможемо дати в окремі опірні міста цільові субвенції на спорудження закладів освіти, охорони здоров’я, спорту, будівництво чи реконструкцію міських доріг і шосейних шляхів навколо.

Це зробить місто привабливішим для розвитку бізнесу, для життя людей. Адже там створюватимуться робочі місця не лише для городян, а й для мешканців приміської зони (30-хвилинна доступність), для котрих буде цілком прийнятно їздити щодня на роботу замість того, щоб подаватися на заробітки далеко від дому.

Маємо розуміти просту істину. У розвинених країнах у сільському господарстві зайнято три-чотири відсотки працездатних. Проте в сільській місцевості мешкає близько 20 відсотків населення, що засвідчує: люди з сільських поселень їздять на роботу до міста. Це — об’єктивний процес, його не оминути.

Тому розвиток малих міст і селищ стримає відплив населення з сільських регіонів і водночас забезпечить сільських мешканців нормальною роботою та соціальною інфраструктурою.

Саме такий підхід дає змогу де-факто розпочати реформу адміністративно-територіального устрою.

— Існує поширена думка: щоб реформи пішли, відбувалася децентралізація,  необхідно змінювати багато положень Конституції і кардинально — законодавчу базу. Чи справді без цього  кроку не можна й ступити?

— Не погоджуюся з тими, хто каже про необхідність змінювати багато положень Конституції та приймати цілий пакет законів. Більшість реформ можна розпочати вже за нинішньої Конституції. Конституційні зміни потрібні тільки для запровадження виконкомів районних і обласних рад.

У міністерстві нині готуються необхідні законопроекти, якими вирішуються більшість питань упорядкування адміністративно-територіального устрою, розвитку місцевого самоврядування та стимулювання місцевого розвитку в межах чинної Конституції.

— Як ви оцінюєте перспективи ухвалення необхідних змін законодавства в парламенті?

— Справді, проектом змін до цьогорічного бюджету уряд передбачив один мільярд (!) гривень на розвиток малих міст. Як відомо, парламент перед канікулами так і не підтримав цих урядових ініціатив. Тепер, коли навіть уявити, що в жовтні депутати проголосують «за», то чи зможуть на місцях ефективно освоїти кошти? Ось такий промовистий приклад.

Стосовно інших принципових законопроектів, то й тут є проблеми. Адже сьогодні, на жаль, багатьох депутатів не цікавлять законопроекти загального характеру. Тому позитивне рішення можливе лише за домовленості між керівниками фракцій. Досягти її складно, але можливо. Адже, повторюся, все-таки є дуже велика зацікавленість у проведенні адміністративно-територіальної реформи й у реформуванні місцевого самоврядування не тільки з боку простих людей, а й з боку великого бізнесу. Із цим не можна не рахуватися.

— Якщо реформи справді незворотні, то коли громадам, людям на місцях очікувати відкриття нових можливостей, і, звісно, нової відповідальності? У зв’язку з цим, як ви оцінюєте ступінь готовності громад здійснювати повноцінне врядування?

— Міністерство розробляє відповідні методики підготовки в областях пропозицій з утворення нових громад і районів відповідно до концепцій реформи адміністративно-територіального устрою та місцевого самоврядування.

Отже, новий адміністративно-територіальний устрій на рівні областей буде сформований не у Києві, а в кожному конкретному регіоні з урахуванням інтересів громад, районів, областей, а найперше — їхніх мешканців.

Готовність людей до життя й роботи по-новому є. Важливо те, що тепер і міста, і села можуть отримати одне від одного допомогу. А раніше тільки перші розвивались за рахунок пригнічення других. Нині земля — у сільських громадах, фінанси — у містах. Отже об’єднання цих ресурсів дасть новий імпульс місцевому та регіональному розвитку.

За відсутності форс-мажору часові орієнтири мають приблизно такий вигляд:

— 2008-й рік — методологічна підготовка, розробка й удосконалення концептуальних документів, підготовка проектів законів;

2009-й — ухвалення відповідного законодавства, утворення громад і районів;

2010-й — вибори міських голів, рад усіх рівнів за новим принципом.

— Плани справді амбіційні. Хочеться лише побажати нам усім, щоб вони втілилися в життя.

— Програми цілком здійсненні. Головне — шукати можливості, як зробити, а не знаходити причин, чому задумане не може стати реальністю.

— Дякую за розмову.

Автор: Олена САС