Дайте волю!

Ініціювання всеукраїнського референдуму народом в оновленій Конституції України

Річниця прийняття чинної Конституції України позначилася пожвавленням інтересу до проблеми конституційних змін. Поза риторикою політиків і засобів масової інформації щодо їх потреби, глибини та формату, привертає увагу сформульований Президентом України Віктором Ющенком такий алгоритм процесу конституційного оновлення: створений Національною конституційною радою проект передбачається винести на обговорення всього українського суспільства. Відтак «відповідний законопроект, представлений Президентом, буде розглянутий у конституційному порядку: у Верховній Раді, з висновком Конституційного Суду та з винесенням на всеукраїнський референдум — він надасть Конституції найвищу легітимну політичну і суспільну силу».

Слід погодитись із главою держави, що такий алгоритм є «демократичний, оптимальний і необхідний країні», оскільки передбачає залучення до конституційного процесу практично всіх основних його суб’єктів. Проте на основі чинної Конституції України можливе розгортання й інших сценаріїв залежно від подальшого перебігу боротьби за владу владних інституцій: прийняття її нової редакції винятково Верховною Радою України, ініціювання скликання Конституційної асамблеї чи взагалі накладення мораторію на будь-які конституційні зміни тощо.

Досить імовірною є реалізація проголошеної ще під час дострокових виборів Верховної Ради України (2007) ідеї ініціювання проведення конституційного всеукраїнського референдуму за народною ініціативою. Приводом до такого ініціювання може стати тривале зволікання із створенням Національною конституційною радою остаточного консолідованого проекту нової редакції Основного Закону з внесенням цього проекту Президентом України до Верховної Ради, чи неспроможність народних депутатів України конституційною більшістю ухвалити відповідні рішення; підставою — стаття 72 чинної Конституції України, норми Закону України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми». Додаткову аргументацію такому ініціюванню надає «Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Президента України про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої статті 5, статті 69, частини другої статті 72, статті 74, частини другої статті 94, частини першої статті 156 Конституції України (справа про прийняття Конституції та законів України на референдумі)» від 16 квітня 2008 року, № 6-рп/2008 (Справа № 1-2/2008) [4].

У вітчизняній і зарубіжній юридичній науці не існує єдності поглядів стосовно системи критеріїв класифікації референдумів. На думку В. Погорілка та В. Федоренка, «вдалою є їхня класифікація на ініціативні та імперативні. Ініціативні референдуми на загальнодержавному рівні призначаються Верховною Радою та Президентом України, а імперативні — на вимогу не менш як 3 млн. громадян України, наділених виборчим правом, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області» [5, с. 114]. Поділ цей досить поширений і прийнятний, хоча й умовний.

Новітня українська історія знає обидва види всеукраїнських референдумів. Ініціативним, тобто призначеним на загальнодержавному рівні вищим законодавчим органом, й імперативним за юридичною силою рішень був всеукраїнський референдум 1 грудня 1991 року, коли український народ фактично ратифікував ухвалений 24 серпня Верховною Радою Української РСР Акт проголошення незалежності України. Імперативний характер мав всеукраїнський референдум за народною ініціативою 16 квітня 2000-го. Однак Верховною Радою України досі не здійснено спеціальної парламентської процедури з приведення тексту Конституції України у відповідність до його рішень, що фактично надало згаданому референдуму статусу консультативного. Причини цього — політичного й правового характеру. Одну з найістотніших із них вбачаємо у відсутності в Конституції та законах України норм про обов’язковість виконання рішень референдумів.

Виокремлюючи як вид всеукраїнський референдум за народною ініціативою, назвемо його основні ознаки, виходячи з порівняльно-правового аналізу відповідних норм конституцій та актів конституційного значення України й інших держав, вироблених теорією референдного права різноманітних схем класифікації. Отже, всеукраїнський референдум за народною ініціативою може бути за предметом — конституційним, законодавчим, міжнародно-правовим, територіальним чи інституційним: за правовою силою рішень — імперативним, тобто прийняті рішення мають вищу юридичну силу, є остаточними, обов’язковими для виконання на всій території країни й не повинні потребувати подальшого затвердження; за підставами проведення — обов’язковим; за формулою, тобто за конструкцією питань, як простим, так і складним; за територією проведення — загальнодержавним; за суб’єктами ініціювання — не лише імперативним, а й ініціативним, адже в його основі вимога громадян про призначення, підтверджена їхніми підписами.

Ключовою для розуміння суті проблеми є норма частини другої статті 72 чинної Конституції України 1996 року, за якою «всеукраїнський референдум проголошується за народною ініціативою на вимогу не менш як трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по сто тисяч підписів у кожній області».

Чинний Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми» передбачає право вимоги референдумів громадянами України, детально регламентує порядок і строки утворення ними ініціативних груп, їх реєстрації, збирання й підрахунку підписів громадян (статті 15—20) [3]. Однак закон не виокремлює «всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» як вид всеукраїнського референдуму. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 цього закону Верховна Рада України призначає всеукраїнський референдум «з питань затвердження або скасування Конституції України, а також з питань дострокового припинення повноважень Верховної Ради України, Президента України — якщо цього вимагають не менш як три мільйони громадян України, які мають право брати участь у референдумі». Просте порівняння вказує на невідповідність наведеної норми чинного закону України Конституції України. І таких невідповідностей є ще чимало. Упродовж останніх п’ятнадцяти років зроблено чимало спроб реформування референдного законодавства. Однак безрезультатно. Аналіз зареєстрованих у Верховній Раді України майже двох десятків таких законопроектів засвідчує: загалом нових пропозицій з вимоги ініціювання всеукраїнського референдуму за народною ініціативою їхніми авторами не внесено.

Проте потреба в цьому очевидна, на що наголошується в проекті концепції нової Конституції, розробленому робочою групою Національної конституційної ради під керівництвом М. Ставнійчук. На думку її авторів, «нова редакція Конституції України повинна виходити з положень чинної Конституції України і певною мірою розвивати їх». Зокрема, «має бути розширено наявний перелік форм народного волевиявлення. З цією метою пропонується запровадити інститут народної законодавчої ініціативи», а також «істотних змін потребують конституційні положення щодо регламентації проведення в Україні всеукраїнського та місцевих референдумів» тощо.

Ці ідеї досить широко відображено в проекті нового Основного Закону нашої держави, створеному групою науковців під керівництвом В. Шаповала. Стосовно предмету дослідження автори пропонують удвічі зменшити норму кількості підписів громадян України, необхідних для ініціювання всеукраїнського референдуму. Так, частиною першою статті 76 проекту пропонується встановити, що «за народною ініціативою на вимогу не менш як півтора мільйонів громадян України, які мають право голосу, за умови, що підписи щодо призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і не менш як по п’ятдесят тисяч підписів у кожній області, на всеукраїнський референдум виноситься законопроект про скасування чинного закону повністю чи в окремій частині». Але й така редакція вимагає уточнення. Власний досвід керівництва й дослідження виборів і референдумів дає підстави підтримати висловлені в проекті концепції нової Конституції України міркування про те, що «необхідно усунути наявну прогалину, яка полягає у відсутності вимоги щодо збирання відповідної кількості підписів за призначення всеукраїнського референдуму, крім областей України, в Автономній Республіці Крим, містах Києві та Севастополі, а також покласти на Центральну виборчу комісію, інші державні органи обов’язкову перевірку таких підписів у порядку, визначеному законом».

Новелою проекту є пропозиція з розширення в Конституції змісту самого поняття «народна ініціатива» шляхом запровадження інституту законодавчої народної ініціативи (частина перша статті 71), тобто права виборців запропонувати проект закону, що підлягає обов’язковому  розгляду парламентом. При цьому парламент, як правило, може прийняти будь-яке рішення: погодитись із проектом, внести до нього поправки чи відхилити його. Цим народна законодавча ініціатива відрізняється як від референдуму, чиє рішення має силу закону, так і права на звернення до органів влади з пропозиціями (петицією), що передбачає відповідь, але не вимагає обов’язкового розгляду на рівні парламенту. Здійснення народної ініціативи автори проекту прямо пов’язують із пропозицією встановити норми мінімальної кількості зібраних підписів громадян України, котрі мають право голосу, для подання/внесення до Верховної Ради законопроекту таким чином: не менш як півтора мільйона — про внесення змін до розділів І, ІІІ і Х Конституції або проект нової редакції Конституції; не менш як один мільйон — про внесення змін до Конституції України, крім розділів І, ІІІ і Х; не менш як сто тисяч — з питань, віднесених до сфери регулювання законом (стаття 77 проекту). У названій статті проекту, на нашу думку, краще було б вжити термін «народна законодавча ініціатива».

Заслуговують на підтримку пропозиції проекту з проведення всеукраїнського референдуму з питання дострокового припинення повноважень Верховної Ради України (альтернативний варіант статті 95) і конституційного референдуму щодо нової редакції Конституції (стаття 160), а також місцевого референдуму щодо зміни меж територіально-адміністративних одиниць (частина четверта статті 144). Проведення цих референдумів, вочевидь, може здійснюватись і за народною ініціативою.

Проте, на наше переконання, невиправданим є невключення у статті 145 проекту до відання Автономної Республіки Крим права на організацію та проведення місцевих референдумів, ґарантованого пунктом 2 частини першої статті 138 чинної Конституції України, а також відсутність у проекті повноваження територіальної громади села, селища, міста щодо забезпечення проведення місцевих референдумів, закріпленого частиною першої статті 143 чинного Основного Закону. Доцільно було б доповнити проект нормою з ініціювання місцевих референдумів на вимогу встановленої кількості виборців територіальної громади.

Принципово важливою, вважаємо, є пропонована редакція статті 160, частиною другою якої передбачено: всеукраїнський референдум з конституційних змін проводиться не раніше ніж через шість місяців і не пізніше року після повторного схвалення Верховною Радою України рішення про внесення змін до Конституції України або проекту нової редакції Конституції України. Аналогічну норму доцільно виписати в новій редакції Основного Закону щодо референдумів загалом, адже чинна Конституція України, надаючи право Президентові України проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою (пункт 6 частини першої статті 106), не містить зобов’язальної норми та не встановлює строків його проголошення. А це неодноразово породжувало звинувачення в ігноруванні народного волевиявлення.

Пропозицію про порядок встановлення дати проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, до речі, містив проект закону України «Про референдуми в Україні», внесений 23 вересня 1999 року народними депутатами України — членами депутатської фракції «Батьківщина» у Верховній Раді Ю. Тимошенко, О. Турчиновим, І. Кириленком, В. Алєксєєвим, В. Альохіним, В. Бабичем, А. Біликом, О. Білорусом, О. Блохіним, В. Борзовим, Д. Гнатюком, М. Габером, М. Гуцолом, В. Давидовим, І. Кірімовим, С. Кондратевським, І. Куньовим, В. Мартиновським, О. Мельниковим, М. Мичком, О. Настенком, С. Правденком, О. Пухкалом, О. Ременюком, С. Сафроновим, В. Сушкевичем, П. Толочком, О. Юхновським (реєстр. № 4073). Відповідно до частини другої статті 42 їхнього проекту ця дата «призначається не раніш як за 60 днів і не пізніш як  за  90  днів від дня видання Указу про проголошення цього референдуму». Народний депутат України Є. Жовтяк у проекті єдиного офіційно зареєстрованого у Верховній Раді України Виборчого кодексу, внесеного 10 вересня 2002 року, реєстр. № 2174, пропонував визначати її «указом Президента України не раніше, ніж через 90 днів, і не пізніше, ніж через 120 днів з дня підписання указу про проголошення всеукраїнського референдуму» (частина друга статті 352).

Отже, попри критику Європейською Комісією за демократію через право (відомої як Венеціанська комісія) проекту нової Конституції України, створеного групою науковців під керівництвом В. Шаповала, внесення до нього наведених норм, поза сумнівом, є істотним кроком у розширенні безпосереднього здійснення влади народом, єдиним джерелом котрої він є. Натомість у вже відомих документах — офіційно внесеному до Національної конституційної ради фракцією Комуністичної партії у Верховній Раді України проекті нової редакції Конституції, у проекті стосовно змін Конституції, підготовленому Ю. Тимошенко, а також у пропонованому фракцією Партії регіонів до розгляду в парламенті проекті закону України «Про внесення змін до Конституції України» — запровадження таких норм не передбачається.

Змінити в Конституції норми кількості необхідних підписів виборців пропонує очолюване О. Тягнибоком Всеукраїнське об’єднання «Свобода»: «…загальноукраїнські референдуми і плебісцити проводяться з ініціативи не менше десяти відсотків від загальної кількості виборців, підписи яких мають зібрати у двох третинах повітів за умови, що в кожному повіті буде зібрано не менше десяти тисяч підписів» (частина третя статті 41), а «місцеві референдуми і плебісцити проводяться з ініціативи не менше десяти відсотків виборців громади» (частина п’ята статті 41). Внесення таких змін, на нашу думку, призвело б до істотного збільшення кількості підписів, потрібних для ініціювання всеукраїнського референдуму. Так, згідно з протоколом Центральної виборчої комісії (далі — ЦВК) «Про результати виборів народних депутатів України» від 15 жовтня 2007 року на позачергових виборах до Верховної Ради України «загальна кількість виборців, внесених до списків виборців на виборчих дільницях, — 37588040», а тому при запровадженні 10-відсоткового цензу необхідно буде зібрати понад 3.75 мільйона підписів, що є звуженням нині ґарантованих можливостей реалізації конституційного права громадян України на ініціювання всеукраїнського референдуму.

Тимчасова  спеціальна комісія з доопрацювання проекту Конституції України 27 червня 1996 року відхилила пропозиції народного депутата України Ю. Кризського та інших про встановлення відсоткового співвідношення кількості необхідних підписів громадян України з вимогою призначення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою до чисельності населення [1, с. 41]. Висловлені тоді застереження, що є частина областей, де практично неможливо зібрати по 100 тисяч підписів, спростовують результати ініціювання всеукраїнських референдумів. Так, за даними протоколу ЦВК «Про загальні підсумки збирання підписів громадян України під вимогою проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою» від 15 січня 2000 року, було «зібрано під вимогою проведення всеукраїнського референдуму 3 947 955 підписів громадян України, які мають право голосу». З постанови ЦВК «Про підписи громадян України під вимогою про проведення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, які не підлягають врахуванню» від 29 грудня 2006 року за № 1302 дізнаємося: відповідно до надісланих з лютого по березень 2006 року до ЦВК 104 ініціативними групами з 27 регіонів України документами «загальна кількість зібраних ними підписів громадян України становить 4 656 182 підписи». Через звернення про порушення законодавства України під час збирання підписів ЦВК здійснила перевірку вірогідності документів, за результами якої постановила «вважати такими, що не підлягають врахуванню, 224 509 підписів громадян України», тобто кількість недійсних підписів становила 4,82%.

Повчальною для ініціаторів референдумів у зв’язку з цим є норма чинного Федерального конституційного закону «Про референдум Російської Федерації», за якою «якщо кількість недостовірних (чи) недійсних підписів становила 5 і більше відсотків від загальної кількості підписів, відібраних для перевірки, Центральна виборча комісія Російської Федерації вказує це в своєму рішенні про результати висунення ініціативи проведення референдуму. Після прийняття даного рішення процедури з реалізації ініціативи проведення референдуму припиняються» (частина третя статті 20) [6]. Таку само норму включено й до проекту модельного законодавчого акту «Про загальнонаціональний референдум» (частина третя статті 12), ухвалення якого очікується вже цього року Міжпарламентською Асамблеєю держав—учасниць СНД.

Корисним для українських законотворців має стати й використання рекомендаційного характеру документів авторитетних міжнародних організацій Ради Європи. Серед них, насамперед, «Керівні принципи для конституційних референдумів на національному рівні», ухвалені Венеціанською комісією на її 47-й пленарній сесії (Венеція, 6—7 липня 2001 року). Документом передбачено, що конституційний референдум «може проводитися за народною ініціативою, якщо: — або певна частина електорату пропонує текст змін, який після цього підлягає всенародному голосуванню; — або певна частина електорату вимагає, щоб текст змін, прийнятий парламентом, підлягав всенародному голосуванню» [2, с. 185]. Загальні положення конкретизовано у викладі приципу J «Спеціальне регулювання народної ініціативи» цього ж документу [2, с. 188] і з певною правкою включено до розділу ІІІ «Кодексу належної практики щодо референдумів», ухваленого Радою за демократичні вибори на її 19-й сесії (Венеція, 16 грудня 2006 року) та Венеціанською комісією на її 70-й пленарній сесії (Венеція, 16—17 березня 2007 року) [2, с. 200—201].

Гадаємо, доцільно було б у новій редакції Конституції України також запровадити відомий у світі так званий інститут зустрічної пропозиції, тобто право певної кількості громадян чи органу влади висувати зустрічну (альтернативну) пропозицію в контексті процедури народної законодавчої ініціативи чи референдуму. Рішення про таку пропозицію приймається у результаті загальнонародного голосування.

Отже, наведені факти засвідчують реальність ініціювання всеукраїнського референдуму за народною ініціативою на основі існуючих конституційних норм. Але не слід забувати: референдум є сильною «зброєю», до якої слід вдаватися вкрай обережно.

Джерела

1. Бюлетень Верховної Ради України. — 1996. — № 107-2.

2. Європейський демократичний доробок у галузі виборчого права: Матеріали Венеціанської комісії, ОБСЄ/БДІПЛ, ПАРЄ / За ред.
Ю. Ключковського. — К.: ФАДА, ЛТД, 2008. — 340 с.

3. Закон України «Про всеукраїнський та місцеві референдуми»: Прийнятий 3 липня 1991 р., № 1286—ХІІ // Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 33. — Ст. 443; остання редакцiя вiд 1 жовтня 2007 р.

4. Офіційний вісник України. — 2008. — № 32. — Ст. 1056.

5. Погорілко В. Ф., Федоренко В. Л. Референдне право України: Навч. посібник. — К.: Ліра-К, 2006. — 366 с.

6. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (Одобрен Государственной Думой 11 июня 2004 г., Советом Федерации 23 июня 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. — № 27. — Ст. 2710.

Автор: Сергій ДЕРЕВ’ЯНКО