Ризики національної системи освіти у зв’язку з приєднанням до Світової організації торгівлі

Освіта України за роки незалежності інтенсивно реформується, однак концепція реформи поки що не має надійної основи, методи здійснення реформ є дискусійними. Безперечно, важлива суспільна проблема стратегічного забезпечення реформування освіти має бути предметом широкого обговорення, комплексної наукової експертизи за участі провідних вітчизняних та іноземних фахівців із педагогіки, психології, економіки, права, державного управління тощо.

Позаду нервове літо випуску—вступу. Міністерство освіти і науки цього року доклало максимум зусиль, щоб випробування абітурієнтів пройшли відкрито й прозоро. Як повідомила газета «Освіта України», у всесвітній мережі запровадили систему «Конкурс», де кожен міг отримати інформацію про вступну ситуацію. Такою можливістю скористалися понад два мільйони користувачів із 46 країн світу. Майже тисяча звернень надійшли на гарячу лінію МОН «Вступна кампанія 2008 року».

* * *

Кількість місць на навчання у ВНЗ за рахунок держбюджету не зменшилася. Вона така сама, як і торік, — близько 145 тисяч у закладах III—IV рівнів акредитації. І це тоді, як чисельність випускників нинішнього літа на двадцять тисяч менша.

О. К.

Вивчаючи цю проблему, потрібно брати до уваги реалії життя українського суспільства, атмосферу, в якій живе кожний пересічний громадянин. Важко не помітити, що суспільство вже втомлене численними реформаторськими ініціативами, які часто формулюються несподівано та здійснюються в авральному режимі. Тому, якщо пропонувати кардинальні зміни у такій вразливій системі, як освітня, потрібно спочатку довести їхню суспільну необхідність, продемонструвати їх значення, забезпечити суспільну підтримку позитивної спрямованості. Ситуацію не поліпшує постійна зміна пріоритетів національних інтересів, зокрема — перманентні політичні ініціативи розпочати істотні реформи, а потім переключити суспільну увагу на інші, політично вигідніші заходи, залишаючи попередні наміри майже без адміністративної й суспільної підтримки. Сьогодні сама система освіти перебуває у широкому просторі реформ: перехід на 12-річну шкільну освіту та у зв’язку з цим радикальна перебудова дошкільної, професійно-технічної, вищої та післядипломної освіти; радикальна модернізація вищої школи відповідно до вимог Болонської декларації; упровадження системи зовнішнього незалежного тестування тощо. Зазначені зміни відбуваються в умовах: 1) інтернаціоналізації та посилення відкритості зовнішньоекономічної й суспільної діяльності (підвищення транскордонної мобільності товарів і послуг, капіталів, інформації та людей); 2) поліпшення соціально-економічного стану країни (що потребує забезпечення економіки країни кваліфікованими фахівцями нової якості); 3) демографічної кризи тощо.

Вступ України 5 лютого 2008 року до Світової організації торгівлі (СОТ) створює нові проблеми1 щодо застосування правил торгівлі послугами в регулюванні національного ринку освіти. Генеральна угода про торгівлю послуг (гатс) діє з 1 січня 1995 року, що разом з іншими багатосторонніми угодами є невід’ємною частиною пакета документів СОТ. Було встановлено основні принципи, що регулюють торгівлю послугами: ринкова конкуренція; режим найбільшого сприяння; специфічне та диференційоване ставлення до країн, що розвиваються. Членство у СОТ автоматично означає для країн-учасниць прийняття на себе  всього пакета угод та домовленостей СОТ, у тому числі ГАТС. Проблеми, які постануть в Україні у зв’язку з ГАТС, вельми істотні тому, що національні правові норми регулювання діяльності у сфері освітніх послуг тільки формуються. Сама угода передбачає цілковите або часткове відкриття внутрішніх ринків послуг для міжнародної конкуренції, а самі освітні послуги є одним із 12 секторів послуг2, включаючи: ділові (46 видів); будівельні та інжинірингові (5 видів); зв’язку (25 видів); дистриб’юторські; транспортні  (більш ніж 30 видів); фінансові (17 видів); освітні (5 видів); медичні та соціальні (4 види); відпочинку, культури та спорту (5 видів); туризму (5 видів); екологічні (4 види) та інші.

ГАТС передбачає чотири способи надання освітніх послуг: 1) «постачання через кордон» — зокрема, дистанційна освіта, електронне навчання (споживач залишається на національній території, постачальник послуги — в іншій країні, сама послуга транспортується через кордони); 2) «споживання за кордоном» — споживач прямує на навчання до постачальника послуги; 3) «комерційна присутність» шляхом, наприклад, придбання або відкриття іноземним університетом навчального закладу на національній території, створення філії або представництва; 4) «присутність фізичних осіб», зокрема — тимчасовий приїзд викладачів для надання освітніх послуг (самостійно зайнятих або відряджених іноземним роботодавцем). Розуміння освіти як товару передбачає: 1) прискорену комерціалізацію освіти; 2) стандартизацію якості освітніх послуг. Можна передбачити, що розвинені країни, користуючись цим інструментом, прагнутимуть істотно розширити експорт своїх освітніх послуг, очікуючи на певну політичну й економічну вигоду.

Правила ГАТС передбачають імперативне впровадження парадигми ринку освіти, застосування їх дедалі більше поширюється у світі та Україні. Так, в офіційних матеріалах Міністерства освіти і науки України зазначено: «З виходом до міжнародних освітніх програм якість освіти має розглядатися як ступінь відповідності реальних результатів освіти ринковій кон’юнктурі…» та констатовано: «Вивчення міжнародного досвіду функціонування вищої освіти в ринкових умовах показує, що впровадження механізмів і засобів досягнення цілей Болонської декларації приведе до радикальних змін у законодавчій базі функціонування вищої школи…»  [1, с. 57].

Слід зазначити, і українська освіта загалом, і її окремі навчальні заклади на глобальному ринку освіти мало конкурентоспроможні. Незважаючи на те, що динаміка загальної чисельності іноземних студентів, які навчаються в Україні, є позитивною — їхня кількість збільшилася за останні дев’ять років майже вдвічі та досягла 32,6 тис. осіб у 2007—2008 навчальному році, вони становили лише 2,3 відсотка від загальної кількості студентів денної форми навчання.

Саму законодавчу основу участі України у СОТ становлять: 1) Протокол про вступ України до Світової організації торгівлі [2]; 2) Графік специфічних зобов’язань у секторі послуг. Перелік вилучень із режиму найбільшого сприяння відповідно до статті ІІ ГАТС.

Приєднання до СОТ, природно, матиме для національної системи освіти позитивні й негативні наслідки. Ризики можуть бути пов’язані зі змінами основних засад функціонування вітчизняної системи освіти, можливим погіршенням кількісних чи якісних характеристик освіти, її окремих елементів, а також суспільних відносин, пов’язаних з освітньою діяльністю, національними інтересами щодо її розвитку або соціальними загрозами.

До деяких ризиків, що виникають у зв’язку з примушуванням розвиненими країнами країн «третього світу» лібералізувати торговельні режими та відкрити внутрішні ринки, привертають увагу провідні іноземні фахівці. Так, нобелівський лауреат 2001 року з економіки Дж. Стігліц, критикуючи порядок міжнародної торгівлі, що склався, звертає увагу на фактичну нерівність учасників СОТ та, зазначаючи, наскільки витратним для країн, що розвиваються, є вимушене застосування стандартів і технологічних норм, використовуваних розвиненими країнами [3, с. 183, 192],  пропонує припинити вимагати від них лібералізації ринку послуг [3, с. 248]. Професор Колумбійського університету США Е. Хершенберг зазначає: «Навряд чи простим збігом є той факт, що країни, які розвиваються, вимушені відкривати свої ринки в галузях, у котрих передові країни мають значні переваги» [4, c. 67]. Він, зауважуючи, що «освіта перетворилася на важливіший ресурс, що відрізняє країни, котрі мають потенціал процвітання, від тих, статус яких дедалі більше стає маргіналізованим» [4, c. 68], застерігає, що лише «сильні інститути управління [державного] забезпечують базову підтримку економічних акторів, що стоять перед викликами ринкової нестабільності» [4, c. 69].

Варто зазначити, що ризики можуть бути наслідком не власне приєднання до СОТ, а неадекватного чи некоректного застосування правил ГАТС/СОТ в Україні чи інших країнах, а також відмінностей тлумачення і практичного застосування цих правил сторонами угоди. Необхідно також зважати на те, що окремі ризики є наслідком поєднання інших обставин, зокрема прискорюваних процесів глобалізації/регіоналізації. Часто локалізувати причини, диференціювати джерела ризиків дуже важко.

Аналіз тексту ГАТС, графіків зобов’язань країн-членів у сфері освіти, інших нормативних актів СОТ щодо освітніх послуг, а також аналітичних матеріалів дає змогу виявити групи потенційних ризиків для національної системи освіти. Вони зачіпають: статус навчальних закладів і правовий режим їхньої діяльності; зміст освіти; мовні питання навчання; якість освіти і кваліфікацій; доступність якісної освіти; розподіл фінансових ресурсів, отримання доходів від надання освітніх послуг; зайнятість і статус освітян; захист інтелектуальної власності українських викладачів і навчальних закладів; якість міжнародної співпраці в освітній сфері.

Ризики правового режиму діяльності навчальних закладів. Вимога ГАТС про надання режиму найбільшого сприяння освітнім послугам і постачальникам освітніх послуг (з урахуванням обумовлених винятків) означає, що іноземні послуги й іноземні постачальники послуг повинні отримати рівний, максимально сприятливий правовий режим і можливості у сфері освіти. Цією вимогою досягається недискримінація на національному ринку освітніх послуг між самими іноземними постачальниками й послугами. Вимога ГАТС щодо надання національного режиму означає, що іноземні послуги й постачальники послуг повинні отримати такий самий правовий режим і можливості, як і вітчизняні послуги й постачальники послуг. Цією вимогою досягається недискримінація між іноземною й вітчизняною складовими національної освітньої сфери. Надання режиму найбільшого сприяння та національного режиму для іноземних постачальників освітніх послуг означає цілковите відкриття національної освітньої сфери. Наслідком такого положення може стати поява іноземних установ усіх типів у всіх видах освіти, іноземних фахівців і персоналу в діючих навчальних закладах, збільшення кількості іноземців у складі засновників приватних навчальних закладів.

Іноземні капітали, інвестиції, фахівців і персонал спрямовуватимуть передусім у види освіти, де отримують максимальні прибутки чи ідеологічні та політичні дивіденди. На практиці проблеми можуть виникати у навчальних закладів усіх типів чи підсекторів освіти, але передусім у тих, де вища вартість і значення послуг — закладів професійної і післявузівської освіти, а також у тих, що надають спеціальні й додаткові послуги. За іноземними інвестиціями в українську освіту можуть стояти також інтереси окремих країн чи недержавних фондів, неприбуткових організацій, підтримуваних урядами.

Ризики змісту освіти. На зміст освітніх програм упливають практично всі способи постачання послуг, однак деякі з них є слабко контрольованими. Так, транснаціональна освіта здійснюється часто в дистанційній (електронній) формі. Водночас будь-яка інформація, отримана з-за кордону, впливатиме на зміст і результати освіти (особливо з суспільних дисциплін: історії, політології, соціології тощо). За способом постачання «споживання за кордоном» зміст освіти визначається лише іноземними освітніми програмами, що несе ризик цілковитої чи часткової фактологічної, методологічної та іншої невідповідності української й іноземної програм за  змістом, рівнем та якістю. Зазначене потребує впровадження інструментів зіставлення програм і результатів навчання. За третім способом «комерційної присутності», хоча зміст освітніх програм ґрунтується на основі українського державного стандарту, іноземний постачальник послуги має значні права щодо пропозиції певних дисциплін і визначення їхнього змісту (особливо в частині компонента освітнього стандарту, наповнюваного самим навчальним закладом). Тому, безперечно, потрібно поширювати вимоги української системи регулювання ліцензування, акредитації та забезпечення якості освіти на іноземних постачальників освітніх послуг. Останнє не потрібно розглядати як порушення принципу національного режиму.

За четвертим способом під час здійснення послуги на національній території іноземні викладачі, як правило, самостійно визначають методи й зміст навчальної програми попри те, що їх запрошують зазвичай працювати в рамках конкретних програм (котрі реалізуються відповідно до державного стандарту). Загалом вимоги до кваліфікації іноземних викладачів, змісту їхньої роботи визначають навчальні заклади, що відповідають за їхню діяльність і результат. Зважаючи на те, що навчальні заклади фінансують роботу іноземних викладачів (у багатьох випадках) та відповідають за якість освітніх послуг перед їх споживачами й органами влади, що забезпечують контроль і нагляд у сфері освіти, можна прогнозувати достатній рівень вимог до кваліфікації та якості роботи іноземних викладачів.

Ризики мови навчання. Розширення пропозиції програм різного рівня й напрямів підготовки за всіма способами постачання послуг іноземними мовами в умовах зняття обмежень для іноземних постачальників освітніх послуг є позитивним. Це, безперечно, має підвищити загальний рівень володіння іноземними мовами. Проте одночасне таке розширення несе ризик розмивання ціннісно-мовної складової української освіти, зниження якості навчання української мови, рівня володіння мовою студентами. Також існує небезпека диференціації населення за рівнем лінгвістичної компетенції внаслідок відмінностей у можливостях доступу до якісних освітніх послуг.

Ризики щодо якості освіти і кваліфікацій. Важливим аспектом міжнародної співпраці у сфері освітніх послуг є визнання та встановлення еквівалентності документів інших держав про вищу й післядипломну професійну освіту і вчені звання. Іноземні фізичні особи, постачальники освітніх послуг різних країн, можуть опинитися в Україні в нерівних умовах стосовно визнання їхньої кваліфікації у різних правових режимах, що є порушенням принципу найбільшого сприяння, закладеного в правила ГАТС/СОТ. Гарантувати рівність усім іноземним постачальникам послуг у питаннях визнання кваліфікації важко. Потрібно вдосконалити законодавство, чітко обумовлюючи відповідність кваліфікаційним вимогам як умову зняття обмежень, або використовувати узагальненіше формулювання, наприклад, «громадяни третіх країн отримують дозвіл органів влади на ведення викладацької діяльності відповідно до національного законодавства».

У частині, що стосується якості освітніх послуг потенційні зони ризику можуть бути пов’язані: а) з неможливістю вчасно забезпечити якість національної експертизи під час ліцензування в умовах гіпотетичного збільшення потоку іноземних постачальників освітніх послуг; б) з несформованістю національної бази для використання «Керівних принципів із забезпечення якості у сфері транскордонної вищої освіти» для розширення можливостей національної системи освіти у забезпеченні якості транскордонної вищої освіти; в) з відсутністю аналогічного міжнародного документа для інших підсекторів освіти, спроможного становити основу для розширення можливостей національної системи забезпечення якості транскордонної освіти інших видів.

Ризики у фінансовій сфері. Вони пов’язані з перерозподілом фінансових потоків, доступом до фінансових ресурсів, отриманням доходів від надання послуг. Безперечно, що в разі імпорту освітніх послуг (наприклад, здобуття освіти за кордоном) гроші споживача цієї послуги залишаються за межами країни: іноземна система освіти отримує додаткові доходи за рахунок коштів українських споживачів, а національна — недоотримує і, як наслідок, позбавляється певних ресурсів розвитку. Під час транскордонного переміщення послуги чи послуг фізичних осіб-постачальників гроші також спрямовуються за кордон. За комерційної присутності гроші за послуги отримує організація, «комерційно присутня» у країні, потім ці кошти або інвестуються в країні перебування, або їх вивозять.

Ще один фінансовий аспект, пов’язаний з фінансуванням державних навчальних закладів. Воно здійснюється за нормативами, що визначаються для кожного типу й категорії навчального закладу з розрахунку на одного учня та студента. Якщо завважити, що ця схема фінансування сьогодні не поширюється на приватні навчальні заклади (у яких найбільше може концентруватися іноземний капітал або присутність), то рано чи пізно після вступу до СОТ може постати питання про принципи й порядок «рівноправного» фінансування навчальних закладів. Багато правових норм, пов’язаних з фінансовою допомогою чи фінансуванням з бюджету, можна класифікувати як субсидування вітчизняних освітніх послуг чи постачальників цих послуг, що, згідно з ідеологією й правилам ГATС/СОТ, є дискримінаційним бар’єром для іноземних постачальників послуг — нерезидентів.

Слід зазначити, що освіта України як вид економічної діяльності є мало привабливою для інвестування зовнішньоекономічної діяльності. Так, прямі іноземні інвестиції в освіту України досягли максимуму на початку 2007 року та становили 36,7 млн. дол. США, зменшившись на початку 2008-го до 18,1 млн. дол. США (0,06% від обсягів інвестицій в економіку України). Інвестиційна зовнішньоекономічна активність підприємств теж є низькою: максимум інвестицій — 3563,5 тис. дол. США було зафіксовано на початку 2001 року, а з 2003-го їхні обсяги є мізерними та становлять майже 4 тис. дол. США.

Ризики ринку праці. Принцип національного режиму потребує рівних прав у національній освітній сфері для громадян України й викладачів — нерезидентів, що може сприяти певному перерозподілу на ринку праці на користь останніх. З одного боку, це позитивно, бо розширюються можливості вибору послуги для користувача. З другого — є ризики, пов’язані із завданнями захисту споживача від недобросовісного постачальника, а також забезпечення прав національних педагогічних кадрів. Ці ризики потребують формування комплексу заходів, спрямованих і на стимулювання просування вітчизняних постачальників послуг, і на забезпечення дійового контролю якості освітніх послуг, що надаються іноземними постачальниками.

Ризики щодо інтелектуальної власності українських викладачів і навчальних закладів. Освітні програми в українських навчальних закладах ґрунтуються переважно на результатах інтелектуальної праці їхніх педагогічних та науково-педагогічних працівників (підручники, програми, методики тощо) й переважно мають вільний доступ. Однак практика й культура захисту інтелектуальної власності в українській системі освіти не забезпечує належного рівня її охорони. Тому збільшення відкритості системи освіти і розширення доступу до національних освітніх ресурсів потребує поліпшення системи захисту інтелектуальної власності в цій сфері, розробки (з урахуванням сучасного світового досвіду) ефективних механізмів та інструментів збереження інтелектуальних освітніх ресурсів.

Ризики щодо міжнародної співпраці в освітній сфері. Вступ до СОТ припускає врахування положень міжнародно-правового регулювання багатьох позицій двосторонньої міжнародної співпраці з освіти. Так, відповідно до вимоги ст. VII про надання зацікавленим країнам—членам СОТ можливості вести переговори про їх приєднання до діючих угод чи про укладення відповідної угоди про приєднання, Україна повинна повідомляти Раду з торгівлі послугами СОТ про наявні угоди і про вжиття нових заходів чи внесення змін до діючих угод за стандартною формою. Отже, є ризик порушення умов ГАТС, якщо не буде здійснено систематизацію й інвентаризацію двосторонніх та багатосторонніх договорів у сфері освіти.

Висновки. Сьогодні спроможність кожної країни (національної соціально-економічної системи) в умовах відкриття національних кордонів, лібералізації торгівлі та посилення конкуренції товарів та послуг, які не можуть виготовляти (надавати) інші, або роблячи зазначене, поєднуючи їхню високу якість із прийнятними витратами, стала sine qua non (неодмінною умовою — лат.) національної конкурентоспроможності, економічного успіху суспільства. Національна система освіти у виконанні цього глобального завдання відіграє важливу роль. Слід зауважити, що, виконавши необхідні умови для набуття членства у СОТ, треба модернізувати державну політику, стимулюючи формування стратегічних заходів реформування освіти на всіх її рівнях, усіма інституціями освіти. Це завдання ускладнюється через потребу одночасно виконувати інші міжнародні загальнодержавні та суто освітянські зобов’язання, такі, як, приміром, приєднання до Болонського процесу. Вплив специфічних політичних заходів на оновлення стратегії подальшого розвитку країни ще не до кінця осмислено, однак можна визначити такі її важливі складові. По-перше, держава повинна концентрувати та спрямовувати на освітні реформи різноманітні фінансові, адміністративні та технічні ресурси. По-друге, завдання формування ефективної стратегії розвитку потребує відпрацювання тісного, постійного й рівноправного співробітництва представників влади та громадянського суспільства, невід’ємною складовою якого є інституції, що пов’язані з освітою. По-третє, потрібно вирішити питання стратегії освітніх реформ, кардинального вдосконалення правової бази національної системи освіти.

Джерела

1. Освіта України — 2007: Інформаційно-аналітичні матеріали діяльності Міністерства освіти і науки України у 2007 р. /К. М. Левківський, В. П. Погребняк та ін. — К.: Знання, 2008. — 287 с.

2. Протокол про вступ України до Світової організації торгівлі // Офіційний вісник України. (Стаття 960). — 2008. — № 31. — С. 12.

3. Stiglitz J., Charlton A. Fair Trade for All: How Trade Can Promote Development. — N.-Y., Oxford: Oxford University Press, 2005. —
315 p.

4. Хершенберг Э. Глобальная реструктуризация, знания и обучение //  Вопросы экономики. — 2004. — № 8. — С. 66—76.

Автор: Ігор ЖИЛЯЄВ