Ротація працівників ОВС: методи та механізми її проведення

Наявна правозастосовча практика, наукова доктрина свідчать, що одним з актуальних питань є рівень дотримання трудових прав працівників за зміни суттєвих умов їхньої праці, зокрема внаслідок переведення на іншу роботу.

Особливого значення це питання набуло у сфері службово-трудових правовідносин працівників органів внутрішніх справ, оскільки в окремих випадках, ґрунтуючись на спеціальних нормах, суди виносять рішення [7, с. 8], які порушують навіть конституційні права цієї категорії працівників. Це питання досліджено автором статті загалом [4], зокрема розглянуто і його історичну ґенезу [2]. Наразі автор ставить дещо інше завдання — дослідити такий організаційно-правовий спосіб зміни умов договору про службу в органах внутрішніх справ, як ротація, а також її співвідношення з переведенням на іншу роботу, про яке йдеться в ч. 2 ст. 32 КЗпП України та що широко використовується в спеціальному трудовому законодавстві про службу в органах внутрішніх справ: зокрема, у пп. 24, 30, 31, 54, 85 Положення про службу; пп. 4, 7 Інструкції про порядок застосування нормативно-правових актів з питань грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ та умов оплати праці працівників, які не мають спеціальних звань рядового і начальницького складу, затвердженій наказом МВС України №1236 від 01.11.2003 року; пп. 3.4, 4.11, 5.3 Інструкції про порядок проведення атестування особового складу органів внутрішніх справ, затвердженій наказом МВС України №181 від 22.03.2005 року; пп. 2.2, 2.3, 2.7 та інших Тимчасової інструкції про шляхове забезпечення осіб рядового і начальницького складу та військовослужбовців внутрішніх військ МВС при призначеннях і переміщеннях, затвердженої наказом МВС №815 від 28.11.1996 року; п. 6.6 Методичних рекомендацій з організації діяльності рад зборів середнього та старшого начальницького складу і рядового та молодшого начальницького складу органів внутрішніх справ, оголошених листом МВС №4067/Д від 05.08.2000 року; п. 4 Інструкції про порядок формування в органах внутрішніх справ резерву кадрів на висунення та організацію роботи з ними, затвердженій наказом МВС №335 від 27.04.2001 року; п. 3 Правил оформлення і ведення особових справ осіб начальницького (офіцерського) і рядового складу органів і військ МВС, затверджених наказом МВС №345 від 31.05.1985 року. На підставі відповідних теоретичних узагальнень і висновків автор обґрунтовує конкретні пропозиції з удосконалення спеціального трудового законодавства про службу.

Службово-трудові відносини працівників органів внутрішніх справ мають складну структуру й специфічний суб’єктний склад. Відносини влади-підпорядкування, що виникають на підставі контракту про службу в ОВС — різновиду трудового договору — і не виходять за межі координації спільної трудової діяльності атестованого персоналу, будуються по лінії організації й управління спільною працею, реалізуються в межах трудового колективу органу (підрозділу), а тому мають характер трудового, а не державного, адміністративного управління. Ці обставини обумовили місце зазначених відносин як організаційного елементу службово-трудових правовідносин та приналежність останніх до предмета трудового права, а не адміністративного, конституційного чи інших галузей права. Відносини з «зовнішнім середовищем» виникають під час здійснення працівником органів внутрішніх справ державно-управлінської, юридично-владної функції й реалізуються за межами трудового колективу, в якому він працює. Вони є комплексним (полігалузевим) правовим інститутом і регламентуються вже нормами різних галузей права: адміністративного, кримінально-процесуального, конституційного тощо [3, с. 42—43]. Переведення по службі, оскільки наразі йдеться про зміну істотних умов трудового договору (договору (контракту) про службу в органах внутрішніх справ), за будь-яких обставин означає зміну службово-трудових правовідносин працівника органу (підрозділу) внутрішніх справ із роботодавцем. Це правило стосується, на наш погляд, і ротації по службі, принаймні з огляду на зміст приписів п. 4.11 Інструкції про порядок проведення атестування особового складу органів внутрішніх справ, затвердженої наказом МВС №181 від 22.03.2005 року, де вказаний термін уживається в аспекті характеристики змін умов служби під час здійснення фактичних переведень працівників органів внутрішніх справ на «рівнозначні посади». Слід зауважити, що термін «ротація» без будь-якого тлумачення його змісту вживається й в інших актах відомчого законодавства. Наприклад, про право вищого закладу освіти МВС проводити необхідну ротацію науково-педагогічних та наукових кадрів ідеться в п. 2.2 Положення про вищий заклад освіти Міністерства внутрішніх справ, затвердженого наказом МВС №231 від 01.04.1998 року. Тож сьогодні постала гостра необхідність створення науково обґрунтованої системи ротації кадрів, як одного з організаційно-правових чинників набуття працівниками необхідного практичного досвіду професійної діяльності та елементу планування кар’єри, її нормативно-правового регулювання.

Поняття «ротація» походить від латинського rotatio — обертання, обертальний рух. Попри це до характеристики сутнісних ознак поняття «ротація кадрів», її мети в науковій доктрині існують різні підходи. Так, О. Ноздрачов  під ротацією на державній службі розуміє різного роду «переходи» (направлення) службовців на інші державні посади чи до інших органів. Він також уважає, що цей інститут добре відомий законодавству про працю й виражається поняттям «переведення на іншу роботу», та пропонує в цих питаннях керуватися саме нормами КЗпП [6, с. 392]. А. Юшко характеризує ротацію кадрів і як «особливий вид переведення на іншу роботу, який здійснюється тільки у випадках, передбачених законом, і не потребує згоди працівника», він слушно зазначає, що ротація є «ефективним антикорупційним заходом», та «оскільки ротація пов’язана з переміщенням на іншу роботу, то підстави, порядок проведення та наслідки даного правового явища повинні встановлюватися нормами трудового права» [8, с. 74, 76]. Натомість Н. Неумивайченко наголошує, що, «перш ніж зайняти певну позицію в цих дискусіях, треба виявити цілі та мету ротації. З одного боку, як випливає із законодавства, ротація сприяє запобіганню корупції і така ротація застосовується в межах посади. З другого боку, ротація — це просування працівника на інші посади». Далі, після аналізу цього явища в царині держслужби, дослідниця доходить висновку, що Закон України «Про державну службу» слід «доповнити статтею, що ротація кадрів — це переведення на іншу посаду чи в інший державний орган на визначений строк державних службовців, які працюють на окремих посадах у випадках, передбачених законами України» [5, с. 126, 128].

Ротація персоналу органів внутрішніх справ України, який за Законом «Про міліцію» проходить державну службу в озброєному органі виконавчої влади, є не лише можливою, а й життєво необхідною. Проте законодавець має не просто формально закріпити це у відповідних приписах, а й чітко визначити механізм його здійснення з урахуванням загальних гарантій трудового законодавства для найманих працівників під час переведення їх на іншу роботу. Тому вважаємо за необхідне звернути увагу на таке:

1) просуваючи по службі, перевагу потрібно надавати особам, які мають значний позитивний професійний досвід роботи на аналогічних або попередніх щаблях, але має бути відкритим і «канал ротації» кадрів для здійснення «бокового входження» талановитих людей з позаапаратних сфер (наука, військова служба) на достатньо високі посадові рівні без поступового проходження всіх щаблів адміністративної драбини;

2) не можна погодитися з тим, що ротація не потребує згоди працівника, оскільки такий підхід суперечить ч. 3 ст. 43 Конституції, яка забороняє примусову працю. Під час проведення ротації всі категорії державних службовців, у тому числі й ті, що проходять службу в органах внутрішніх справ, повинні давати свою згоду в письмовій формі, а сама ця процедура (надання такої згоди працівником) як власне можливість здійснення ротації на деяких посадах у системі органів внутрішніх справ повинна бути детально виписана в спеціальному трудовому законодавстві (це доцільно зробити на рівні, наприклад, відповідних норм Закону України «Про міліцію»);

3) пріоритетним у механізмі ротації по службі слід визнати не власне боротьбу з корупцією, а підвищення ефективності діяльності органів внутрішніх справ, раціональність використання кадрів, адже таке просування по службі розширює світогляд, підвищує управлінську кваліфікацію працівників, запобігає кадровому застою та консерватизму, дає змогу краще вивчати кадри та готувати їх до роботи на керівних посадах. Зважаючи на це, слід змінити редакцію п. 4.11 Інструкції про порядок проведення атестування особового складу органів внутрішніх справ, затвердженої наказом МВС №181 від 22.03.2005 року, поширивши ротацію на всі випадки переведення по службі, а не тільки тоді, коли йдеться про переведення на «рівнозначні посади»;

4) необхідно внести відповідні зміни і до загального, і до спеціального трудового законодавства про порядок та умови проходження служби в органах внутрішніх справ задля забезпечення постійної зайнятості професійних державних службовців, у тому числі й осіб рядового і начальницького складу міліції (відповідно до статей 1, 16 Закону «Про міліцію» останні вважаються такими, що проходять державну службу в озброєному органі державної виконавчої влади), їхньої правової захищеності, у тому числі за зміни керівництва та незалежно від політичної динаміки в країні.

Підсумовуючи, зазначимо, що права й свободи громадян, які виникають та реалізуються в процесі трудової діяльності в сфері правоохоронної діяльності держави, є важливою частиною системи прав людини, а ефективність їхнього захисту, передусім судового, — показником  рівня соціально-правової захищеності особи найманої праці, органічною складовою проблеми забезпечення й захисту прав людини в державі. Реалізація зазначеного вище під час удосконалення спеціального законодавства про службу та його гармонізації із приписами загального трудового законодавства, на наше переконання, сприятиме посиленню соціально-правового захисту [1, с. 61] працівників органів внутрішніх справ — особливої категорії найманих працівників, які проходять державну службу в озброєному органі державної виконавчої влади.

Джерела

1. Бесчастний В. М., Лавріненко О. В. Механізм соціального забезпечення працівників органів внутрішніх справ // Віче. — 2007. — №7—8. — С. 58—61.

2. Лавріненко О. В., Остафійчук М. М. Історико-правове дослідження законодавства, що регламентує порядок зміни умов служби персоналу органів внутрішніх справ // Науковий вісник Київського національного університету внутрішніх справ. — 2006. — №4. — С. 254—265.

3. Лавриненко О. В. Современный механизм правового регулирования служебно-трудовых отношений работников ОВД Украины (теоретико-методологические аспекты) // Вестник Академии МВД Республики Беларусь. — 2006. — №2. — С. 40—43.

4. Лавріненко О. В. Сучасний механізм реалізації конституційних гарантій у сфері трудових відносин працівників органів внутрішніх справ України: теоретико-прикладний аналіз проблемних питань // Форум права. — 2008. — № 2. — С. 280—314. — http://www.nbuv. gov.ua/e-journals/FP/2008-2/ 08lovapp.pdf.

5. Неумивайченко Н. М. Особливості виникнення, зміни та припинення трудових правовідносин державних службовців: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.05. — Харків: Нац. юрид. академія України ім. Я. Мудрого, 2002. — 226 с.

6. Ноздрачев А. Ф. Государственная служба. — М.: Статут, 1999. — 434 с.

7. Ухвала судової колегії в цивільних справах Верховного Суду України від 29.04.1998 // Вісник Верховного Суду України. — 1998. — №4. — С. 8.

8. Юшко А. Правові аспекти ротації кадрів як один із шляхів запобігання корупції // Право України. — 1999. — №7. — С. 74—76.

Автор: Олег Лавріненко