Місцеве самоврядування в структурі політичних систем: вітчизняний і зарубіжний досвід

Однією з провідних тенденцій суспільного розвитку України, як і загалом європейських країн, є трансформаційні зміни у змісті та складових їхніх політичних систем, модернізаційні процеси, які відбуваються в інститутах політичної влади.
Зазначмо, що до активного наукового вжитку категорію «політична система суспільства» запроваджено на етапі розвитку суспільства, коли поряд із державними інституціями почали діяти політичні партії, громадські об’єднання та рухи, інші важливі суб’єкти політико-владних відносин. Сучасні дослідники вирізняють соціологічну та правову концепції у визначенні сутності політичної системи [2].

Наприклад, прибічники соціологічної концепції визначають політичну систему як динамічний механізм, який перетворює імпульси, що йдуть від оточення й від самих політичних структур, на політичні рішення, які формують політичну поведінку та інші громадські позиції [6].

Згідно з правовою концепцією політична система — це сукупність державних і недержавних соціальних інститутів, які здійснюють владу, управління суспільством, регулюють взаємовідносини між громадянами, соціальними та етнічними групами, забезпечують стабільність суспільства, відповідний порядок у ньому. Слід підкреслити, що правова концепція є методологічним орієнтиром для розуміння таких основних функцій політичної системи: визначення мети, завдань, шляхів розвитку суспільства, розробка та здійснення конкретних прав його діяльності, визначення й розподіл матеріальних та духовних цінностей відповідно до інтересів і становища соціальних спільнот, гармонізація, впровадження інтересів державних утворень, соціальних верств, індивідів, духовно-ідеологічна діяльність, формування політичної свідомості громадян або маніпулювання нею, забезпечення внутрішньої та зовнішньої безпеки суспільства [8].

Варто також зазначити, що політична система — це сукупність трьох взаємодіючих підсистем: інституціональної, інформаційно-комунікативної та нормативно-регулятивної. Інституціональна підсистема складається з таких інститутів, як держава, політичні партії, групи інтересів. Інформаційно-комунікативна підсистема встановлює зв’язок між інститутами політичної системи. Це — канали передачі інформації владі, а також засоби масової інформації. Нормативно-регулятивну підсистему створюють різноманітні норми, що визначають поведінку людей у політичному житті, а саме їхню участь у процесах висунення вимог, перетворення цих вимог на здійснення рішень [9].

Саме тому, в узагальненому варіанті, політична система суспільства постає як сукупність політичної влади, суб’єктів, відносин, політичної організації і політичної культури суспільства, яка забезпечує його соціальну стабільність, суцільний порядок і має певну соціально-політичну орієнтацію [7].

Новим для України політико-правовим інститутом, у межах якого здійснюється управління місцевими справами в низових адміністративно-територіальних одиницях через самоорганізацію місцевих жителів, за згодою і за підтримки держави, є місцеве самоврядування.

Відзначмо в цьому зв’язку, що місцеве самоврядування почало розвиватися в Європі в часи середньовіччя як форма громадського самоврядування (вічові збори в містах Києві, Новгороді, Пскові, Флоренції, Генуї). У сучасному ж розумінні місцеве самоврядування почало формуватися у XIX столітті як результат ліберально-демократичних реформ. Відомо, що саме із середини цього століття місцеве управління, за ініціативою прусського юриста Рудольфа Гнейста, дістало назву «місцеве самоврядування» [5].

Основоположні ідеї та принципи цієї форми суспільного устрою відображено в таких міжнародних правових документах, як Всесвітня декларація та Європейська хартія про місцеве самоврядування. Згідно з цими правовими актами важливою ознакою будь-якого органу місцевого самоврядування є його автономія. На думку відомого дослідника Б. Андресюка, самоврядування слід розглядати як «найбільш повний вияв демократії в недержавній формі її існування і розвитку, в якій представлено інтереси територіальних громад, уповноважених самостійно розв’язувати різноманітні питання повсякденного життя» [1].

Інститут місцевого самоврядування є досить ефективним і необхідним елементом створення удосконаленого механізму стримувань і противаг між законодавчою та виконавчою гілками влади, протистояння між якими не тільки не припиняється, а в періоди передвиборних кампаній навіть загострюється. При цьому потрібно враховувати і світовий, і власний досвід, котрий переконливо свідчить, що «влада розбещує, абсолютна ж влада розбещує абсолютно». Треба наголосити, що створення чіткого механізму стримувань і противаг між різними гілками влади, а головне — неухильне дотримування владними структурами Конституції є неодмінною умовою поглиблення демократичних тенденцій в управлінні державою та функціонуванні політичної системи сучасної України. Постійне удосконалення місцевого самоврядування, яке відіграє роль механізму узгодження інтересів місцевих громад і державних інституцій, — основа стабільності й повноцінного розвитку держави. Закордонний досвід переконує: відсутність самостійності в місцевих громадах неминуче призводить до криз із можливою зміною державного ладу.

У контексті процесів трансформації політичної системи українського суспільства, які актуалізують завдання побудови нового рівня функціонування та взаємодії між різними гілками влади, гостро постає питання про формування оновленої системи місцевого самоврядування. Доводиться констатувати, що, незважаючи на ухвалення в Україні комплексу законодавчих актів, покликаних сприяти розвитку територіальних громад і реалізації їхнього права на місцеве самоврядування, цей інститут залишається недосконалим і не реалізує всіх своїх потенційних можливостей. Натомість у більшості європейських країн інститут місцевого самоврядування з другої половини XIX століття став провідним.

Розглядаючи місцеве самоврядування в контексті світового досвіду, варто зауважити: вибудовуючи взаємини між центральним урядом та органами місцевого самоврядування, всі демократичні нації намагаються досягти двох основних цілей, які часом суперечать одна одній. Перша — забезпечення права на місцеве самоврядування, що є основоположним принципом демократичного урядування, а також здатності субнаціональних органів влади коригувати програми задоволення конкретних потреб своїх виборців і пристосуватися до місцевих умов. Друга мета пов’язана з потребою центрального уряду брати на себе обов’язки загальнодержавного характеру й захищати права всіх громадян. Тому одним із головних завдань, що постають перед посадовими особами центральних органів влади всього світу, є визначення функцій і обов’язків місцевої автономії щодо загальнодержавних цілей [10].

Як свідчить досвід країн Східної та Західної Європи, вони здійснили послідовні й упевнені кроки, щоб забезпечити урівноваження норм автономії та загальнодержавних норм і у сфері національного законодавства, і на практиці.

Серед різних систем місцевого самоврядування, досвід яких є досить повчальний для України, варто насамперед виокремити французьку скандинавську та німецьку. Істотна особливість французької системи полягає в тому, що вона сформувалася шляхом поступового делегування повноважень місцевій владі від влади державної, водночас зберігши за останньою значний вплив на місцеве життя. Прикметною ж рисою скандинавської є принцип колективного керівництва місцевою виконавчою владою шляхом використання такого специфічного самоврядного інституту, «як колективний мер». Цей принцип знаходить практичне втілення у випадках, коли в громаді відсутній одноособовий політичний лідер, а його повноваження здійснюють кілька осіб із чітко розподіленими функціями [3].

Нагадаємо, що українська система місцевого самоврядування розпочала свій відлік із весни 1990 року, коли відбулися перші демократичні вибори депутатів місцевих рад. Після низки реформ місцевого самоврядування протягом 1990-х років в Україні сформувався переважно французький тип системи місцевого самоврядування з розподілом повноважень між органами місцевого самоврядування та місцевою державною адміністрацією. Проте українська система місцевого самоврядування, безперечно, має свої характерні риси, що виявляються у визначенні місця та ролі обласних і районних рад, співвідношення майнових та фінансових повноважень між громадою міста й територіальною громадою району в цьому населеному пункті.

Відповідно до Конституції та чинного законодавства система місцевого самоврядування в Україні складається із сільських, селищних, міських, районних та обласних рад, які, виконуючи функції органів місцевого самоврядування, представляють спільні інтереси місцевого самоврядування, їхніх територіальних громад.

Поряд з такими органами самоврядування на районному та обласному рівнях діють місцеві державні адміністрації, що виконують деякі виконавчі функції із забезпечення діяльності цих представницьких органів. Власне, представницький орган місцевого самоврядування на рівні населених пунктів формує відповідні виконавчі структури (виконкоми), які підзвітні та підконтрольні саме радам. Голова села, селища, міста за посадою є керівником виконкому й головує на засіданнях ради. Як бачимо, в Україні в окремих населених пунктах діє також німецька модель самоврядування, що відповідає принципу «сильна рада — сильний мер». Місцеве самоврядування, попри наявність різних його систем, зокрема в Україні та європейських державах, має спільні риси. Його обов’язковим і первинним суб’єктом є громада. Воно:

1) є публічною інституцією, яка зберігає автономність у своїй діяльності від держави;

2) здійснює реалізацію своїх принципів через громаду, котра делегує обраних представників до колегіального представницького органу;

3) має відокремлене від державного та приватного майно й фінансові ресурси, якими від імені громади розпоряджаються сформовані нею органи;

4) наділене правами запроваджувати і збирати місцеві податки, збори та платежі й справедливо використовувати їх в інтересах всієї громади;

5) виконує лише властиві йому функції та здійснює делеговані йому державою адміністративні повноваження [4].

Отже, місцеве самоврядування є одним із визначальних елементів демократичного устрою держави, політичних систем різних країн світу та України. Як і демократія взагалі, воно пройшло тривалий і складний шлях розвитку. Наша країна за роки незалежності зробила важливі кроки для становлення та конституційного закріплення основ місцевого самоврядування. Протягом цього часу відбулася не тільки трансформація структури місцевої влади, а й еволюційна зміна поглядів на місце та роль місцевого самоврядування в утвердженні України як європейської демократичної держави. Проте для встановлення в перспективі на місцевому рівні потужного і впливового представницького самоврядування, ефективного виконання властивих йому функцій та повноважень, на наш погляд, потрібно не лише внести відповідні зміни до Конституції (особливо щодо виборчого процесу), а й насамперед розробити на державному рівні концепцію реформування політичної системи загалом і публічної влади на місцях. Саме поетапне динамічне вирішення низки цих принципово важливих завдань забезпечить перетворення інституту місцевого самоврядування на дійовий важель у збалансованому розвитку державних і самоврядних інституцій в Україні, на невід’ємний і самодостатній структурний компонент її політичної системи.

Джерела

1. Андресюк Б. П. Місцеве самоврядування в сучасній Україні: проблеми і перспективи. — К, 1997. — С. 23.

2. Боднар А. Основы политологии. — К, 1991. — С. 9; Основы политической науки: Учеб. пособ. для высш. учеб. завед. — М, 1995. — Ч. 1. — С. 20—24.

3. Місцеве самоврядування в сучасній політичній системі в Україні і Білорусі (Доповіді міжнародної конференції). — К, 1997. — С. 8.

4. Там само. — С. 9—10.

5. Політична система сучасної країни: особливості становлення, тенденції розвитку / Редкол. Ф. М. Рудич (голова) та ін. — К., 1998. — С. 29.

6. Політичні структури та процеси в сучасній Україні: політологічний аналіз. — К, 1995; Порівняльний аналіз політичних структур Австрії та України. — Львів, 1996.

7. Політологічний енциклопедичний словник / Упоряд. В. П. Горбатенко; За ред. Ю. С. Шемшученка, В. Д. Бабкіна, В. П. Горбатенка: 2-ге вид., доп. і перероб. — К, 2004. — С. 511.

8. Рудич Ф. М. Чи багато влади потрібно владі? (Україна в контексті трансформації політичних структур у країнах СНД і Балтії, Центральної і Східної Європи). — К, 1998. — С. 12—13.

9. Там само. — С. 11.

10. Ткачук А., Агранофф Р., Браун Т. Місцеве самоврядування: світовий та український досвід. — К, 1998. — С. 8.

Автор: Анатолій Павко