Вибори як засіб реалізації політичної відповідальності

У сучасному демократичному суспільстві головним засобом реалізації відповідальності держави перед громадянським суспільством є вибори. Основним різновидом політичної відповідальності є конституційно-правова (за формою, наприклад, уряду — перед парламентом, парламенту — перед президентом, президента — перед парламентом), а в разі її настання передбачені й санкції. Приміром, відправлення парламентом уряду у відставку, розпуск парламенту президентом, усунення парламентом президента з поста в порядку імпічменту.

Водночас норми конституційного права закріплюють виборність вищих органів державної влади, якими є президент, парламент, уряд та вищі суди. У демократичних державах однопалатний парламент і нижня палата двопалатного парламенту формуються шляхом загальних і прямих виборів. Так само обирається президент у країнах із президентською та змішаною формами правління. У парламентарних республіках його обирає парламент або створена на його основі колегія. Уряд формується спільно парламентом і президентом за переважанням когось із них і безпосередньо громадянами не обирається. Склад вищих судів, зокрема Верховного та Конституційного, формується шляхом призначення. Як уже зазначалося, засобом реалізації відповідальності органів державної влади перед громадянами є лише прямі вибори.

Відповідальність президента перед громадянами на виборах реалізується в разі його повторного балотування на пост глави держави. Непідтримання на виборах кандидатури президента означає настання його політичної відповідальності.

Найбільше значення як засіб реалізації відповідальності держави перед громадянським суспільством мають парламентські вибори, головними суб’єктами відповідальності на яких виступають політичні партії. Вони, як найважливіша ланка, що з’єднує громадянське суспільство з державою, з одного боку, є інститутами громадянського суспільства, а з другого — в разі представництва в парламенті та уряді — суб’єктами державної влади.

На парламентських виборах кандидати в депутати, політичні партії та виборчі блоки, що висувають списки кандидатів у депутати, пропонують виборцям свої передвиборні програми й беруть на себе відповідальність за їх виконання. Проте законодавством демократичних держав не передбачається застосування юридичних санкцій за нереалізацію обіцяного. Відповідальність депутатів, партій, блоків за виконання передвиборних програм може настати лише на наступних парламентських виборах. І значною мірою це залежить від того, за якою виборчою системою — мажоритарною чи пропорційною — вони відбуваються.

За мажоритарної виборчої системи голосування проводять за окремих кандидатів, а обраними вважаються ті, кого підтримала більшість. Вона може бути абсолютною, відносною або кваліфікованою, залежно від чого розрізняють мажоритарні виборчі системи абсолютної, відносної та кваліфікованої більшості. У разі використання на виборах до парламенту мажоритарної виборчої системи вибори зазвичай відбуваються за системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах, у кожному з яких обирають одного депутата. Обраним вважається кандидат, що отримав у виборчому окрузі відносну більшість голосів виборців, тобто більше, ніж будь-хто з його суперників.

За пропорційної виборчої системи, або системи пропорційного представництва, виборці голосують за списки кандидатів у депутати від політичних партій, а парламентські мандати партії отримують пропорційно кількості поданих за списки голосів. Вибори проводять або в єдиному загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, або в багатьох багатомандатних виборчих округах, у кожному з яких партії висувають окремий список кандидатів. За системи закритих списків виборець голосує за список кандидатів у цілому, а розподіл мандатів (в разі отримання партією представництва в парламенті) здійснюється відповідно до порядку, в якому прізвища кандидатів у списку розташовані.

Для забезпечення політичної відповідальності, на перший погляд, найприйнятнішою є мажоритарна виборча система, коли виборці голосують за конкретного кандидата. В разі обрання це зобов’язує його працювати у виборчому окрузі, допомагати виборцям у розв’язанні проблем, щоб бути переобраним до парламенту на наступних виборах. Однак така поведінка депутата аж ніяк не обов’язкова. Він може й не працювати у виборчому окрузі, не виконувати свої передвиборні обіцянки, нехтувати інтересами й потребами виборців, а на наступних виборах узагалі не балотуватися або висунути свою кандидатуру в іншому виборчому окрузі, що нерідко й трапляється.

Окрім того, така персональна відповідальність депутата не означає відповідальності парламенту загалом. За мажоритарною виборчою системою до парламенту можуть потрапляти представники десятків політичних партій і безпартійні кандидати. Такий парламент не структурується на постійну діючу більшість, на яку міг би спиратися уряд, та опозиційну меншість. Прийняття ним рішень є непрогнозованим, бо здійснюється ситуативною більшістю голосів, депутати не підпорядковуються партійній (фракційній) дисципліні, вільно переходять із фракції до фракції, обстоюють у парламенті вузькогрупові та власні інтереси, а пленарні засідання нагадують перманентний мітинг, на якому виступають усі охочі. На наступних виборах такий парламент не несе відповідальності перед виборцями ні через окремих депутатів, ні через політичні партії, бо жодна з них не брала на себе відповідальності за діяльність парламенту й уряду.

Мажоритарна виборча система придатна, коли в країні є й впливові партії, які за результатами виборів отримують майже всі парламентські мандати. Тоді парламент відносно легко структурується на правлячу більшість та опозицію, забезпечує стабільність у роботі уряду. Найліпше вона зарекомендувала себе за двопартійної системи (наприклад, у Великій Британії, США) та системи з домінуючою партією (наприклад, у Японії).

До роздрібненості складу парламенту може призводити й пропорційна виборча система в разі відсутності чи низького виборчого бар’єра — встановленої законом про вибори найменшої частки голосів виборців, що взяли участь у голосуванні, яку потрібно набрати політичній партії, щоб одержати право брати участь у розподілі парламентських мандатів. Здебільшого така частка становить 4—5 відсотків голосів виборців, хоча може досягати 10 й більше.

Що вищий виборчий бар’єр, що менше партій отримують представництво в парламенті, то він дієздатніший. Водночас високий виборчий бар’єр обмежує повноту представництва в ньому соціальних інтересів. Тому, встановлюючи виборчий бар’єр, доводиться вибирати між ефективністю роботи парламенту й повнотою представництва соціальних інтересів. На практиці величина виборчого бар’єра є результатом компромісу між представленими в парламенті на момент прийняття виборчого закону політичними партіями, найвпливовіші з яких прагнуть до його збільшення, а найменш впливові — до зменшення.

Способом фактичного зниження виборчого бар’єра та його подолання є утворення виборчих блоків політичних партій. Завдяки входженню до блоку з впливовою політичною партією дрібні партії, нездатні самостійно подолати виборчий бар’єр, можуть проводити своїх представників до парламенту. Невисокий виборчий бар’єр у поєднанні з виборчими блоками за участі дрібних партій, які в парламенті вільно виходять зі складу блоку й утворюють окремі фракції, можуть звести нанівець переваги пропорційного представництва й за негативними наслідками для роботи парламенту та уряду наблизити його до дрібнопартійного мажоритарного представництва.

Незалежна Україна випробувала на собі всі потенційні вади і мажоритарного, і пропорційного представництва. Перші за роки незалежності вибори до Верховної Ради відбулися в березні 1994 року за мажоритарною системою абсолютної більшості відповідно до Закону «Про вибори народних депутатів України» від 18 листопада 1993 року. Обраним вважався кандидат, який одержав більш як половину голосів виборців, що взяли участь у голосуванні, але не менш як 25 відсотків від кількості виборців, унесених до списків виборців даного округу. Вибори визнавалися такими, що не відбулись, якщо в них узяли участь менш як 50 відсотків виборців.

Така система фактично унеможливлювала формування конституційного складу Верховної Ради України. Вибори часто не відбувалися через низький рівень участі виборців у голосуванні, а кандидати в депутати зазвичай не одержували в першому турі потрібної кількості голосів, тому проводився другий тур. До Верховної Ради потрапляли представники численних політичних партій і багато безпартійних кандидатів, що утруднювало її політичне структурування та функціонування.

За таких умов жодна з представлених у парламенті партій не відповідала перед виборцями за його діяльність. На наступних парламентських виборах, що відбулися 29 березня 1998 року вже за змішаною виборчою системою, запровадженою Законом «Про вибори народних депутатів України» від 24 вересня 1997 року, 225 народних депутатів обирали в одномандатних виборчих округах за мажоритарною системою відносної більшості, а 225 — за списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків партій у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі на основі пропорційного представництва. Виборчий бар’єр становив 4 відсотки. Закон не встановлював мінімальної частки виборців, участь яких у голосуванні була необхідною для того, щоб вибори відбулися.

За результатами виборів із включених до виборчого бюлетеня 30 партій і виборчих блоків партій чотиривідсотковий бар’єр подолали й отримали представництво у Верховній Раді сім партій і один виборчий блок у складі двох партій.

Наступні вибори до Верховної Ради відбулися 31 березня 2002 року, також за змішаною виборчою системою, але вже відповідно до нового Закону «Про вибори народних депутатів України» від 18 жовтня 2001 року. Виборчий бар’єр, як і раніше, становив 4 відсотки. Із включених до виборчого бюлетеня 33 партій і виборчих блоків партій чотиривідсотковий бар’єр подолали вже тільки три партії та три виборчі блоки у складі 19 партій. Загальна кількість представлених у Верховній Раді партій завдяки виборчим блокам за участю дрібних партій збільшилася до 22. Водночас до парламенту не потрапили Партія зелених України, Прогресивна соціалістична партія України та Селянська партія України, які були представлені у складі Верховної Ради попереднього скликання. Це означає, що вони понесли політичну відповідальність перед виборцями за свою парламентську діяльність, що було неможливим за мажоритарної виборчої системи.

Парламентські  вибори 26 березня 2006 року відбулися вже за суто пропорційною виборчою системою, запровадженою Законом «Про вибори народних депутатів України» від 25 березня 2004 року. Він встановив, що вибори до Верховної Ради України здійснюються за пропорційною системою з обранням депутатів у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій та виборчих блоків партій. Виборчий бар’єр становив 3 відсотки голосів виборців.

Із включених до виборчого бюлетеня 45 партій і виборчих блоків партій тривідсотковий бар’єр подолали та отримали представництво у Верховній Раді України тільки три партії і два блоки у складі 8 партій. Цього разу поза парламентом опинилися вже 13 партій із тих, що були представлені у складі Верховної Ради попереднього скликання. Політичну відповідальність перед виборцями понесли Соціал-демократична партія України (об’єднана), Українська народна партія, Партія «Реформи і порядок», Політична партія «Вперед, Україно!», Ліберальна партія України, Народно-демократична партія, Політична партія «Трудова Україна», які брали участь у виборах, але не потрапили до парламенту.

Нарешті, за результатами позачергових парламентських виборів 30 вересня 2007 року, що також відбулися за пропорційною виборчою системою із включених до виборчого бюлетеня 20 партій і виборчих блоків партій до Верховної Ради потрапили дві партії і три блоки у складі 14 партій. Тоді політичну відповідальність перед виборцями понесла Соціалістична партія України, вперше за час свого існування не отримавши представництва в парламенті.

Завдяки пропорційній виборчій системі вибори стали засобом настання відповідальності влади перед народом, яка на виборах реалізується через політичні партії. Крім цього, така виборча система  сприяє політичному структуруванню Верховної Ради, формуванню в ній постійно діючої більшості й на її основі — Кабінету Міністрів, підпорядкуванню народних депутатів партійній (фракційній) дисципліні. Запроваджена в Україні парламентсько-президентська форма правління за наявності партій може функціонувати лише за системи пропорційного представництва.

Провідною тенденцією світового політичного розвитку є перехід до пропорційної виборчої системи. Конституції зазвичай визначають тільки загальні принципи виборів до парламенту й не закріплюють певний тип виборчої системи. Він та порядок проведення виборів встановлюються виборчим законодавством. Однак у деяких новітніх і особливо найновіших конституціях закріплено саме принцип пропорційного представництва (Австрія, Бельгія, Естонія, Ірландія, Ісландія, Іспанія, Латвія, Нідерланди, Польща, Чехія, Швейцарія, Швеція).

Вадою описаної пропорційної виборчої системи є те, що вона не надає виборцеві можливості голосувати за окремих кандидатів, конкретних осіб із партійного списку кандидатів. Він голосує за список загалом, а  парламентські мандати розподіляються між кандидатами відповідно до порядку розташування їхніх прізвищ у списку. У разі подолання партією виборчого бар’єра мандати отримують передусім її лідери, бо саме їхні прізвища у списку перші. Вважається, що відсутність можливості голосувати за конкретних кандидатів не сприяє відповідальності депутатів перед виборцями.

Щоб надати виборцеві можливість голосувати за окремих кандидатів із партійного списку, в деяких країнах практикується преференційне голосування: у списку виборчого бюлетеня виборець у певний спосіб (наприклад, порядковими цифрами 1, 2, 3…) позначає прізвища кандидатів, яким віддає перевагу. Така система, що надає виборцеві змогу голосувати не тільки за політичну партію, а й за конкретних кандидатів, дістала назву системи відкритих списків, і обраними виявляються необов’язково ті кандидати, прізвища яких на початку списку, а ті, що отримали найбільшу кількість перших переваг.

Преференційне голосування можливе, якщо у виборчому списку прізвищ кандидатів небагато (наприклад, до десяти) й виборець може розподілити між ними свої переваги. Для цього вибори мають відбуватися не в єдиному загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, де партії висувають списки із сотень кандидатів, а в багатьох багатомандатних виборчих округах. Що, однак, ускладнює голосування (вже хоча б тому, що не всі виборці здатні визначити власні переваги стосовно кандидатів, яких вони можуть і не знати), підрахунок голосів, а особливо — розподіл депутатських мандатів, бо значна їх частина припадає на залишки голосів за кожним партійним списком понад виборчу квоту.

Але недоліком преференційного голосування є те, що вибори в багатьох багатомандатних виборчих округах за пропорційною виборчою системою, як і за мажоритарною, можуть призвести до такої самої партійної роздрібненості парламенту. Оскільки в різних округах долатимуть виборчий бар’єр і кандидати від різних партій, то до парламенту (в Україні) потраплять  представники десятків партій і він не зможе нормально працювати.

Нині на потребі змінити виборче законодавство найбільше наполягають лідери депутатської фракції «Блок Литвина» у Верховній Раді, причому їхні заяви з цього приводу не завжди  послідовні. Вони то наполягають на поверненні до мажоритарної виборчої системи, то закликають до запровадження системи відкритих списків, то пропонують поєднати перше й друге. Наприклад: «Фракція наполягає на комплексному, послідовному розв’язанні проблеми рівності перед законом. У тому числі шляхом прийняття нового виборчого закону, суть якого у відновленні округів, відкритості виборчих списків, закріпленні кожного народного депутата за територіями, реальному механізмі відкликання та системі звітності парламентаріїв перед виборцями» [1].

«Закріплення кожного народного депутата за територіями» та «система звітності парламентаріїв перед виборцями» можливі й за пропорційної виборчої системи, а от «реальний механізм відкликання» означає запровадження імперативного мандата, якого немає в жодній демократичній державі.

Тож можна дійти висновку: Україні не варто відмовлятися від пропорційної та повертатися до мажоритарної виборчої системи. Доцільно йти шляхом подальшого вдосконалення пропорційної системи.

По-перше, заборонити утворення виборчих блоків політичних партій, які сприяють дрібнопартійності в суспільстві та парламенті, стимулюють створення «кишенькових» партій для задоволення їхніми творцями власних інтересів, знижують рівень відповідальності влади перед народом.

По-друге, підвищити до 5 відсотків виборчий бар’єр для окремих партій; у разі збереження виборчих блоків політичних партій встановити для них підвищений виборчий бар’єр із урахуванням кількості партій у блоці.

По-третє, підвищити розмір грошової застави як умови участі партії у виборах, щоб обмежити використання виборів дрібними партіями, які не мають реальних шансів подолати виборчий бар’єр, для самореклами за кошти держбюджету.

По-четверте, удосконалити законодавство про політичні партії в напрямі обмеження дрібнопартійності.

Джерела

1. Заява про позицію депутатської фракції / «Блок Литвина» щодо питання про зняття недоторканності посадових осіб // Голос України. — 2008. —
12 березня.

Автор: Ганна Малкіна