передплата Українською | In English

№13, липень 2007

Довкілля не прощає зверхності

Поділитися:

Науково-правові засади компенсації екологічної шкоди в контексті адаптації національного законодавства до законодавства ЄС

Сучасний техногенний вплив на навколишнє природне середовище призводить до глобальних змін, що спричинює дедалі частіше виникнення природних стихійних явищ, які завдають значних економічних збитків, а також шкоду життю й здоров'ю людей. Екологічна шкода – досить широке поняття. Воно містить шкоду, завдану: довкіллю – джерелом підвищеної небезпеки; здоров'ю громадян – несприятливим впливом забрудненого довкілля, майну громадян – унаслідок несприятливого впливу довкілля, спричиненого господарською або іншою діяльністю; а також економічні й соціальні втрати суспільства й окремих осіб через порушення сталості довкілля в результаті господарської діяльності, якому можна було б запобігти, не порушуючи такої сталості.

На попередження та ліквідацію екологічної шкоди спрямовуються юридичні засоби регулювання суспільних відносин у цій сфері. В їх основу покладено конституційний обов'язок держави забезпечувати екологічну безпеку (ст. 16), обов'язок кожного громадянина не заподіювати шкоду природі, відшкодовувати завдані ним збитки (ст. 66), гарантувати право на безпечне для життя та здоров'я довкілля та на відшкодування шкоди, заподіяної його порушенням (ст. 50).

Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» компенсацію екологічної шкоди визначено як: а) принцип охорони довкілля; б) гарантію реалізації та захисту екологічних прав громадян; в) обов'язок держави, її органів, підприємств, установ, організацій, громадян-підприємців здійснювати заходи, спрямовані на попередження та ліквідацію наслідків екологічно небезпечної діяльності; г) еколого-економічний засіб впливу на поведінку суб'єктів еколого-правових відносин, зокрема, шляхом здійснення екологічного страхування відповідальності за ризики; ґ) елемент юридичної відповідальності цивільно-правового характеру за шкоду, заподіяну природним ресурсам, комплексам, ландшафтам, а також життю і здоров'ю людей унаслідок порушення вимог екологічного законодавства.

В екологічному законодавстві захист прав особи здійснюється шляхом компенсації шкоди, яка завдана забрудненням навколишнього середовища (див. преамбулу Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища»). Тому методологічна основа компенсації екологічної шкоди ґрунтується на здобутках багатьох наукових галузей, передусім соціальної екології, економіки природокористування та концепції сталого розвитку.

Науковці пропонують визначити концепцію сталого розвитку методологічною основою для всіх правових наук, бо її суть полягає у встановленні співвідношення понять потреб людини й обмежень людської діяльності, що базуються на принципі екологізації суспільних процесів і стосуються усіх сфер суспільного життя. Концепція містить суспільні чинники, які називають індикаторами (показниками) сталого розвитку. Вони, на думку С. Бобильова, в межах правовідносин щодо попередження екологічної шкоди дадуть можливість переглянути стан економіко-правового механізму охорони довкілля та врахувати й компенсувати як позитивний екологічний внесок одних регіонів, так і спричинення негативного впливу іншими – забруднення, які створюються одним суб'єктом і заподіюють збитки іншому [2].

З огляду на відповідні ознаки екологічної шкоди, яка може виникати внаслідок минулих, теперішніх та майбутніх негативних впливів небезпечної діяльності на довкілля, еколого-економічний компенсаційний механізм має базуватися на концепції збереження біорізноманіття шляхом упровадження таких екосистемних функцій/послуг, які: а) мають значення для пом'якшення глобальних екологічних проблем (позитивні зовнішні ефекти); б) дають можливість мінімізувати негативні зовнішні ефекти, що виникають через проникнення забруднення з одного регіону в інший. Тобто в одних випадках пропонується стимулювати здійснення природоохоронних заходів через державний бюджет або шляхом укладання угод між регіонами з метою розвитку в них зеленого туризму, лісорозведення, народних промислів, обмеження сільського господарства, в інших – здійснювати економічні розрахунки з упровадження ринку екологічних послуг із скорочення викидів парникових газів, зв'язування вуглецю, додаткового обліку цих чинників у товарах і послугах для регіонів, що негативно впливають на інші регіони. В Україні, приміром, такий механізм, в одному випадку, може бути запроваджений до Донецько-Придніпровського регіону, який справляє найбільший техногенний вплив на всю країну, в другому – шляхом розробки юридичного механізму продажу квот на викиди парникових газів відповідно до Кіотського протоколу (11.12.1997) до Рамкової конвенції ООН про зміну клімату (14.06.1992).

В економіко-правовому механізмі охорони довкілля має бути переглянуто й правові форми платежів, які у світовій практиці забезпечують міжнародно-правові принципи у цій сфері: принцип превенції, принцип скорочення або ліквідації забруднення у джерелі його виникнення та принцип «забруднювач платить». Останній у деяких джерелах розглядається як предмет цивільно-правових угод публічно-правового характеру, що реалізує право на забруднення довкілля, яке в деяких випадках розглядається як синонім права власності на «асиміляційний потенціал навколишнього природного середовища», під яким розуміють його здатність поглинати й знешкоджувати шкідливі речовини, що до нього потрапляють, без зміни його основних властивостей [3].

Збори за забруднення довкілля мають індивідуально-відшкодувальний і компенсаційний характер, про що зазначено, зокрема, в мотивованій частині ухвали Конституційного Суду Російської Федерації [6]. На підставі цього пропонується прийняти закон «Про плату за негативний вплив на навколишнє середовище», в якому треба визначити плату за такий вплив як компенсаційний платіж, що стягується із суб'єктів господарської діяльності.., з метою стимулювання зниження негативного впливу на навколишнє середовище [1]. З метою уніфікації усіх платежів у сфері екології, забезпечення цільового використання цих коштів та впровадження ринкових механізмів фінансування охорони довкілля нагальним є прийняття законів про екологічний фонд та про екологічне страхування. За рахунок коштів екологічного фонду має бути  забезпечено  соціальне  аліментування, яким  В. Петров називав відшкодування шкоди від забруднення, заподіяного здоров'ю людини та яке здійснюється заходами соціального забезпечення, в тому числі обов'язковим державним страхуванням [4].

У системі правових засобів попередження та компенсації екологічної шкоди вагома роль відводиться ефективній системі управління природоохоронною діяльністю, головними напрямами якої мають стати: екологічне оздоровлення деградованих природних об'єктів, ландшафтів; відновлення природного потенціалу через ощадливе природокористування, формування національної екологічної мережі; охорона довкілля у спосіб екологізації загальних функцій управління державою; розвиток національного екологічного партнерства тощо. Має бути впроваджено й ефективні засоби корпоративного екологічного управління, такі, як екологічне страхування, екологічний аудит, виробничий екомоніторинг тощо [5]. На належний рівень доцільно переводити й діяльність правоохоронних та правозахисних державних органів з підвищення ефективності впровадження та тлумачення правових положень про попередження та ліквідацію екологічної шкоди, розгляду справ про поновлення належного стану довкілля, зокрема, про компенсацію шкоди, заподіяної природним ресурсам, природним комплексам, а також життю й здоров'ю громадян забрудненням та іншим негативним впливом. Держава має забезпечувати належний рівень екологічної освіти, культури, виховання на засадах національних традицій, народних та канонічних звичаїв. Особливо це має стосуватися посадових осіб відповідних державних установ та органів, керівників господарюючих структур, діяльність яких може негативно впливати чи впливає на стан довкілля.

Світове співтовариство також намагається розробити оптимальні правові заходи з метою запобігання й ліквідації екологічної шкоди. Ґрунтуються вони на положеннях принципу 13 Ріо-де-Жанейрської Декларації з навколишнього середовища й розвитку (1992 р.), згідно з яким держави повинні розробляти міжнародні й національні правові документи, що стосуються відповідальності за забруднення довкілля й компенсації його жертвам та інших екологічних збитків.

У законодавстві ЄС такими є положення Конвенції про цивільну відповідальність за шкоду, заподіяну діяльністю, небезпечною для навколишнього середовища, від 21 червня 1993 року (Лугано). Шкода за конвенцією це: а) втрата життя або ушкодження здоров'я; б) втрата або пошкодження об'єктів власності; в) втрата або пошкодження природного середовища, його погіршення; г) компенсація в межах запобігання будь-якій втраті або знищенню. Конвенція чітко встановлює процедуру визначення відповідальних за таку шкоду осіб. Зокрема, відповідальність за шкоду, заподіяну небезпечною діяльністю, несе оператор, тобто особа, яка здійснює контроль за такою діяльністю та яка призвела до інциденту під час або протягом періоду його управління цим процесом. Конвенція передбачає й інші випадки настання відповідальності, а також правила, згідно з якими оператор не вправі перекласти відповідальність на третю особу, або коли відповідальність настає за розміщення небезпечних відходів.

За конвенцією гарантіями відповідальності та компенсації шкоди є превентивні заходи, розроблювані операторами на випадок інцидентів, обов'язкове страхування цивільної відповідальності в установленому порядку, а також норми, якими встановлено трирічний термін позовної давності для захисту порушеного права й компенсації заподіяної шкоди довкіллю, здоров'ю і власності. Компенсацію надають лише за рішенням суду з урахуванням місць заподіяння шкоди, виявлення екологічно небезпечної діяльності, постійного розташування відповідача по справі. Відповідальність не настає, якщо особа доведе, що шкода є: а) наслідком природних стихійних явищ, що мають неминучий та невідворотний характер; б) результатом проведення воєнних дій, війни, громадянської війни; в) навмисними діями з метою заподіяння шкоди третій особі; г) виникла внаслідок наявності спеціального дозволу або розпорядження публічної влади, в тому числі місцевого рівня; ґ) виникла внаслідок інших легалізованих підстав, у тому числі зумовлених інтересами потерпілої особи, якщо це нею було обумовлено заздалегідь.

Для визначення обсягів компенсації екологічної шкоди важливо враховувати положення директиви ЄП і РЄ від 21 квітня 2004 року № 2004/35/СЕ «Про екологічну відповідальність за попередження та ліквідацію заподіяної навколишньому середовищу шкоди», в якій закріплено принцип «забруднювач платить». Засадничим принципом цієї директиви є така вимога – особа, яка здійснює права управлінця і чия діяльність спричинює шкоду навколишньому середовищу або реальну загрозу настання такої шкоди, повинна взяти на себе фінансову відповідальність з метою спонукати осіб вживати превентивні заходи і застосовувати практику мінімізації ризиків заподіяння шкоди довкіллю й у такий спосіб зменшувати рівень їх фінансової відповідальності.

За згаданою директивою екологічною (завданою довкіллю) є шкода, заподіяна: а) охоронюваним видам і ареалам. Водночас до неї не належить заздалегідь визначений негативний вплив, який є результатом діяльності особи, спеціально уповноваженої на це відповідними органами влади, чи якщо це стосується видів і ареалів, які не підлягають охороні законодавством; б) водним ресурсам; в) землі;

«Шкода» також означає негативні зміни в природних ресурсах чи погіршення корисних властивостей природного ресурсу, які можна виміряти і які можуть спричинятися прямо чи опосередковано (ст. 1).

Як видно, ця директива спрямована не так на охорону життя й здоров'я людини та її майна, як на охорону винятково навколишнього середовища (що є основою життєдіяльності), зокрема, й біологічного різноманіття, вод і ґрунтів. Директива за своєю суттю є нормативним актом публічного права, що виявляється у праві державних органів безпосередньо, без звернення до суду, примушувати «експлуатаційників» установок, або заподіювачів шкоди, до заходів із санацій, тобто з компенсації шкоди; у відповідальності осіб, які заподіюють таку шкоду, та у відсутності у фізичних і юридичних осіб претензій до таких осіб.

Директива закріплює два режими відповідальності: 1) шляхом здійснення відповідних дій (попереджувальні дії); 2) несення витрат (відновлювальні дії). Перший режим передбачає також два підвиди відповідальності: а) у разі, коли шкода ще не заподіяна, але є неминуча загроза її настання, «експлуатаційник» (оператор) повинен без затримки здійснити необхідні превентивні заходи; б) у будь-якому разі, коли неминучу загрозу заподіяння шкоди довкіллю не ліквідовано, незважаючи на вжиті оператором попереджувальні заходи, «експлуатаційник» повинен поінформувати про подію компетентні органи (пп. 1, 2 ст. 5). Компетентні органи можуть будь-коли вимагати від оператора інформацію про будь-яку неминучу загрозу заподіяння шкоди довкіллю або про підозру на випадки такої загрози, а також вимагати, щоб він ужив необхідних попереджувальних заходів, направити оператору інструкцію для належного виконання цих заходів або безпосередньо здійснити їх (п. 3 ст. 5).

Другий режим відповідальності – низка зобов'язань, що їх охоплює поняття відновлювальних заходів (ст. 6). Коли шкоди навколишньому середовищу завдано, оператор, не зволікаючи, повинен повідомити компетентні органи про всі аспекти ситуації і здійснити всі необхідні кроки з негайного контролю, стримання розповсюдження, ліквідації та іншого управління забруднювачами і/або будь-якими іншими чинниками заподіяння шкоди з метою обмеження або попередження подальшої шкоди довкіллю і несприятливих наслідків для людського здоров'я та необхідні відновлювальні заходи.

Відповідно до ст. 8 заподіювач шкоди несе витрати, пов'язані із заходами з попередження заподіяння шкоди та з її санації, за умови, якщо він не зможе довести, що шкода довкіллю або її неминуча загроза були спричинені третьою особою і настали, попри те, що відповідні заходи із забезпечення безпеки було вжито вчасно.

Доцільно зазначити, що під час розробки європейських нормативно-правових актів значну роль відіграли положення, запозичені з американського законодавства, зокрема із закону США про Суперфонд, реалізація якого дала можливість акумулювати багатий досвід про збір даних про забруднення довкілля, про оцінку робіт з очищення забруднених ділянок, оцінку шкоди, завданої природним ресурсам, страхування відповідальності, формування спеціальних природоохоронних фондів та інше.

На підставі визначених правил, вимог та рекомендацій, покладених в основу європейського екологічного законодавства про відповідальність та компенсацію шкоди, у деяких країнах прийнято закони, які передбачають сувору відповідальність за шкоду, заподіяну довкіллю тими чи іншими видами екологічно небезпечної діяльності. Зокрема, законом Німеччини про екологічну відповідальність від 10 грудня 1990 року в ст. 3 визначено, що шкода може виникати внаслідок впливу на довкілля, якщо вона спричиняється речовинами, вібраціями, шумами, тиском, випромінюванням, газами, парами, теплом, які поширюються в ґрунті, повітрі або воді. У статтях 1, 2 цього закону зазначено, що така шкода може виникнути як від технічних об'єктів, які ще не введено в експлуатацію, так і від тих, що вже діють. За складом така шкода може включати смерть особи, тілесні ушкодження чи шкоду її здоров'ю або майну. У законі не наведено інших характеристик шкоди, лише вказано, що власник такого об'єкта зобов'язаний компенсувати потерпілій особі шкоду, якої вона зазнала. Можна припустити, що потерпіла особа вправі вимагати відшкодування заподіяних і майнових збитків, і моральної шкоди.

Екологічним кодексом Франції передбачено повноваження органу влади, відповідального за видачу дозволів на експлуатацію споруд і установок, які становлять ризик, та вірогідні фінансові наслідки яких непропорційні вартості капіталовкладень, встановлювати необхідність визначення фінансових гарантій. Декрети Державної Ради визначають категорії таких споруд, правила встановлення сум, що підлягають гарантії, розмір якої повинен відповідати передбачуваним наслідкам під час здійснення ризику, а також умови використання даної суми (ст. L.552-1).

Однак у таких актах не наведено єдиних визначень екологічної шкоди та екологічної відповідальності, в них зазначено переважно традиційні види шкоди – здоров'ю, власності через негативні впливи забруднених компонентів природи, тобто немає єдиного визначення екологічної шкоди, а також її компенсації.

Вважаємо, що найоптимальнішим для України є проект закону про відповідальність та компенсацію екологічної шкоди, який містив би більшість прогресивних європейсько-правових положень у цій сфері. За галузевою належністю таку відповідальність доцільно визначити як екологічну. За характером державно-правових санкцій – цивільно-правовою, компенсаційною. Так само, залежно від наслідків правопорушення, яким заподіяно шкоду довкіллю чи його компонентам, а через них – життю й здоров'ю громадян, таку шкоду теж доцільно називати екологічною. За обсягами заподіяння її слід визнати майновою, а в окремих випадках і моральною.

У загальнотеоретичному значенні компенсацію екологічної шкоди доцільно розуміти як якісний процес створення та реалізації побудованих на засадах Концепції сталого розвитку економічних, політичних, ідеологічних та інших чинників, які сприяють формуванню юридичних засобів регулювання відносин з попередження та ліквідації шкоди, заподіяної негативними впливами природним ресурсам, комплексам чи життю й здоров'ю громадян.

 

 

1. Бандорин Л. Е. Актуальные вопросы правового регулирования платы за загрязнение окружающей среды // Экологическое право. – 2003. – №4. – С.33.

2. Бобылев С. Н. О формировании эколого-экономического компенсационного механизма // Экологическое право. – 2003. – № 6. – С. 40.

3. Гусев А. А. Ассимиляционный потенциал окружающей среды в системе прав собственности на природные ресурсы // Экономика и математические методы. – 1997. – Том 33. – Вып. 3. – С. 5–15.

4. Природноресурсовое право и правовая охрана окружающей среды: Учебник /Под ред. В. В. Петрова. – М.: Юридическая литература,1988. – С. 160–165.

5. Шмандій В. М., Солошич І. О. Управління природоохоронною діяльністю: Навчальний посібник. – Київ: Центр навчальної літератури, 2004. – С. 21.

6. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 2002 г. № 284-О по запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – № 52 (2 ч.). – С. 52–90.

 

Автор: Марія Краснова

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад

Останні новини

Новини 29 жовтня: "євробляхи" штрафуватимуть на місці зупинки, з COVID-фонду фінансуватимуть виробництво серіалів Вчора, 29 жовтня

Білорусь закрила в'їзд для більшості мандрівників з України і ще 3 країн Вчора, 29 жовтня

В Україні почала роботу місія ЄС для підготовки "промислового безвізу" Вчора, 29 жовтня

В Україні почала роботу перша місія ЄС для підготовки "промислового безвізу" Вчора, 29 жовтня

Стефанішина запевняє, що уряд врятує безвіз та євроінтеграцію, попри рішення КС Вчора, 29 жовтня

Уряд дозволив штрафувати "євроблях" на місці зупинки – нардеп Вчора, 29 жовтня

Кулеба: рішення КСУ - серйозний удар, але ще не руйнує взаємодію із Заходом Вчора, 29 жовтня

У Мінфіні очікують результатів від нового керівника Митниці у найкоротші терміни Вчора, 29 жовтня

Рада може розглянути бюджет-2021 у першому читанні 5 листопада – нардеп Вчора, 29 жовтня

Шмигаль заявив про "швидке зближення позицій" з МВФ 28 жовтня