передплата Українською | In English

№12, червень 2007

Проблема ефективності законодавства та сучасний розвиток

Поділитися:

Демократичні зміни потребують гармонійного розвитку економічної, політичної та правової систем. Велику роль у цьому процесі відіграють удосконалення правових механізмів та засобів і передусім ефективність законодавства. І поготів, така оцінювальна категорія, як якість нашого життя, прямо залежить, зрештою, від реалізації ефективності законодавства.

Проблема ефективності законодавства, його результативності може й має розглядатися в декількох площинах. Тут потрібно враховувати внутрішній, національний аспект і зовнішній, навіть зовнішньоінтеграційний, пов'язаний з імплементацією в законодавство України міжнародних стандартів.

Розглянемо декілька підходів до визначення ефективності законодавства. Найпоширеніше визначення ефективності законодавства: з'ясування співвідношення фактичного результату дії законодавства й тих соціальних цілей, для досягнення яких це законодавство було прийнято. Такий підхід докладно обґрунтовано в юридичній літературі, зокрема, у колективній монографії Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, присвяченій ефективності законодавства. У ній здійснено детальну градацію цілей ефективності законодавства [5].

Інший підхід полягає в тому, що під час оцінювання ефективності правової норми враховують соціально корисний характер результату її дії, матеріальні витрати людської енергії й часу для досягнення цілей. Є підхід до визначення ефективності правових норм, який акцентує на якісних характеристиках права, законодавства, норм. Згідно з цим підходом ефективність норм права визначається їх здатністю досягати в суспільних відносинах позитивних результатів. Ця здатність зумовлена внутрішніми властивостями самих норм. Є позиція, згідно з якою ефективність самої норми існує тільки як потенційна. Така ефективність виявляється у процесі реалізації норми права.

Сучасне трактування ефективності законодавства пов'язують із середовищем дії права, під яким розуміють взаємодію багатьох складових: стану економіки, політичного режиму, якості законодавства, ефективності роботи правових установ. Якщо ці чинники плідно взаємодіють, то формується певне правове середовище, що визначає правомірність дій суспільства, держави й індивіда.

На нашу думку, виправданим є погляд на те, що проблему ефективності законодавства (щоб це не був так званий холостий постріл) слід розглядати, зважаючи на такі позиції: законодавчий процес, якість закону, професіоналізм, інтеграційні процеси.

Законодавчий процес має послідовно визначені стадії – від формування правових ідей до їх утілення в правову форму відповідного нормативно-правового акта. Проте цей процес має свої особливості й суперечності, властиві кожній державі, де насамперед через установлені процедури мають забезпечуватися конституційні принципи досягнення правових інтересів суспільства, особи та громадянина. Суперечності й конкуренція норм законодавчих актів виникають не тільки між галузевими структурами в системі законодавства, а й усередині самих галузевих інститутів і навіть окремих законів [6]. Це можна пояснити тим, що параметри нового закону не моделюються системно, не перевіряються на конституційність. Наприклад, про це свідчать проекти законів України «Про нормативно-правові акти» та «Про закони та законодавчу діяльність».

Як не раз зазначали вітчизняні науковці та практики, найважливіша проблема – це системність і якість законів.

Під якістю закону належить розуміти сукупність сутнісних характеристик і здатність закону реально задовольнити суспільні потреби та приватні інтереси.

Перша вимога до якості закону – щоб він не залишався на папері, а застосовувався на практиці.

Можна вирізнити два аспекти якості законодавства: соціальний, що пов'язаний із його змістом, і юридичний, що пов'язаний з формою. Розглянемо їх докладніше.

По-перше, зміст нормативно-правового акта має відповідати основним напрямам розвитку суспільства. По-друге, не менш важливою є відповідність закону реальним умовам життя і відповідна його ресурсозабезпеченість. По-третє – законність нормативно-правового акта, тобто відповідність Конституції України й іншим актам. По-четверте, закони повинні бути правовими. Верховенство права не можна, як свідчить практика, забезпечити лише застосуванням прямої дії конституційних норм або норм міжнародного права в разі невідповідності законів цим нормам. Закони мають відповідати принципам демократії та соціальної справедливості, а також нормам моралі. По-п'яте – гармонійний взаєморозвиток закону і правової системи в сучасних умовах, її взаємозумовленість з економічною, політичною та соціальною системами. По-шосте, слід розглянути дефініції. Сформульоване юристами Давнього Риму положення, відповідно до якого «право може і повинно бути визначеним» (дигести Юстиніана), є актуальним для будь-якої правової системи. Принцип визначеності, точності, однозначності правової норми вважається гарантією міцного правопорядку, оскільки, коли кожному членові суспільства зрозумілі його права й обов'язки, він має певну свободу дій і рішень у межах правового простору. Правовий простір, у свою чергу, заданий словом, тими мовними формами, які використовуються законодавцем для вираження загальнообов'язкових правил поведінки в певному суспільстві.

З проблемою правової визначеності пов'язане питання дотримання й захисту прав людини. У зазначеному аспекті важливою є юридико-технічна якість законодавства як одна з гарантій правової визначеності. Адже саме закони встановлюють права, свободи й обов'язки особи, визначають межі та підстави обмеження прав і свобод державою. Останнім часом моніторингові дослідження науковців і практиків діяльності у сфері дотримання прав людини, зокрема в Україні, зосереджуються переважно на виявленні й усуненні конкретних порушень прав людини внаслідок незаконності (тобто невідповідності закону) втручання держави в реалізацію прав і свобод особи.

Значення нормативних дефініцій у забезпеченні правової визначеності підкреслюється не тільки на рівні правових систем окремих держав, а й на рівні міжінституційної угоди Європейського парламенту, Ради ЄС та Комісії ЄС щодо загальних настанов, спрямованих на забезпечення якості проектування законодавства. Чітке проектування законодавчих актів співтовариств є необхідним, оскільки такі акти мають бути прозорими та зрозумілими для громадськості й учасників економічних відносин. Це також є передумовою імплементації й однакового застосування актів законодавства співтовариства в державах–членах ЄС.

Право здатне встановлювати певні орієнтири лише тоді, коли воно саме є зрозумілим. Це зумовлює вимогу семантичної однозначності правових норм: вони повинні чітко визначати, які особи та в яких ситуаціях є суб'єктами юридичної відповідальності, а також чітко вказувати на правові наслідки певного діяння (ідеал «виваженості» права).

Законотворення, на жаль, часто оминає професійних розробників-юристів. Водночас залишаються поза увагою правова експертиза й принципи системності правового регулювання суспільних відносин.

Оцінюючи співвідношення об'єктивного й суб'єктивного у формуванні системи законодавства України, варто зазначити, що проблеми законотворчості починаються з початкової стадії – виникнення правової ідеї. Близьким до істини може бути невтішний висновок про те, що дедалі менше ми спостерігаємо наявність у законотворчості доктринального підходу з боку суб'єктів законотворчої ініціативи. Але правовою доктриною рідко керуються в законотворчій практиці.

Цікавим підтвердженням цього є нещодавні суперечки щодо «духу» та «букви» закону в правовому житті України. Відкидаючи політичні ракурси, «велике підводне каміння та камінці», хочемо зупинитися на юридичному сенсі проблеми, яка, на наш погляд, є доволі зрозумілою. Так, «духом» закону слід вважати втілені або віддзеркалені елементи науково-правової свідомості в тканині законодавства. Якщо цей процес мав місце, то закони відповідатимуть принципу верховенства права, відсутньою буде прихована гендерна дискримінація, узгодженими – правопізнавальні конструкції, що застосовуються законодавством, врешті-решт, закон виконуватиме прогностичну функцію, а не буде актом «одного дня», «однієї години» або «одного політичного діяча».

У зв'язку з цим необхідне піднесення ролі таких наукових центрів, як Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України та Інститут законодавства Верховної Ради України, які можуть надати якісні та конкурентоспроможні юридичні послуги.

Зміни, що відбуваються сьогодні в правовому полі України, стосуються якісного оновлення, трансформації, реформування права. Це не просто наміри чи побажання, а гостра життєва потреба, органічно пов'язана з євроінтеграційним вибором нашої країни. Адже національне право в Українській державі істотно відрізняється від права в європейських країнах, передусім своїм «духом», своєю ідеологією; у країнах Європи воно спрямоване на забезпечення прав та інтересів людини, в нас – на забезпечення потреб держави, державного управління, державного апарату і його чиновників.

З метою вдосконалення правотворчості в Україні, адаптації законів та інших правових актів до європейського законодавства належить розробити відповідні правові засоби, а саме: поліпшити порядок розроблення, прийняття й реалізації нормативної продукції; розробити єдині правила адаптації правових норм до європейського законодавства. До правових засобів мають належати такі організаційно-правові, економічні та фінансові заходи: порівняльно-правовий аналіз відповідності національного права європейському законодавству та його ефективності; планування нормотворчої роботи; єдиний порядок розроблення, прийняття й реалізації правових актів; внутрішня та зовнішня правова експертиза щодо відповідності проектів нормативно-правових актів чинному національному та європейському законодавству; наявність фахівців, спроможних підготувати нормативні акти з урахуванням установлених вимог; інтегральна єдність у процесі адаптації смислової єдності національного права з європейським законодавством тощо.

Величезного значення у зв'язку з викладеним вище набуває проблема механізму зближення національних правових систем. Проблеми адаптації законодавств, урахування міжнародного досвіду в національних правових системах останнім часом стають лейтмотивом кількох міжнародних конференцій та деяких монографічних досліджень. Проте, на жаль, треба визнати, що вчені-правознавці, філософи, соціологи дещо захопилися, якщо можна так сказати, інструментальною складовою цього процесу. А саме: аналізом модельних правових актів, їхніх ознак, різновидів та способів уніфікації, критеріїв, що слід застосовувати до дефініцій, тощо. Не заперечуючи важливості таких досліджень, зазначимо, що досить істотною складовою є безумовно сутнісна. Наприклад, інститут захисту прав і свобод і законних інтересів людини та громадянина. Зрозуміло, що різні правові системи від проголошення прав до забезпечення цього інституту істотно відрізняються. Тому в контексті механізму зближення національних правових систем щодо інституту прав і свобод людини та громадянина дуже важливим показником, точніше знаменником, до якого потрібно прагнути, є інститут відповідальності держави перед особою.

Одним із важливих напрямів розвитку й функціонування сучасних правових систем є вдосконалення інституту відповідальності держави перед особою. Варто наголосити, що у правових державах мають бути створені і діяти механізми, за допомогою яких справляється ефективний вплив на якісний бік діяльності державного апарату, особливо щодо дотримання прав і свобод людини.

До речі, понині не розроблено загальної термінології щодо цього виду юридичної відповідальності. Існують такі його варіанти, як «державно-правова відповідальність», «конституційна відповідальність», «відповідальність державних органів і їх посадових осіб», «публічно-правова відповідальність».

У дослідженнях, присвячених цим видам відповідальності, йдеться про юридичну відповідальність державних органів та їхніх посадових осіб, що, на наш погляд, не є тотожним юридичній відповідальності держави. Тобто за змістом ці види відповідальності замінено на внутрішньоорганізаційні відносини, що існують в органах влади і не поширюються на відносини між державою і приватною особою. Не випадково в юридичній літературі метою такої відповідальності називають «підтримку режиму законності всередині держави « [2].

У зв'язку з цим постає запитання – чи можна підміняти юридичну відповідальність держави перед фізичним суб'єктом юридичною відповідальністю конкретного посадовця або державного органу за незаконні дії або рішення? Чи тотожні ці види відповідальності? Таке твердження навряд чи припустиме. По-перше, зміст цих видів відповідальності різний. По-друге, держава стає суб'єктом відповідальності тільки в конкретних правовідносинах з участю приватної особи, права якої порушені, у решті випадків держава виступає як інстанція, перед котрою несе відповідальність посадовець або державний орган. По-третє, держава як суб'єкт відповідальності, як публічний суб'єкт, відповідає не за власні дії, а за рішення своїх органів або посадовців, тоді як державні органи і їхні посадовці за своєю природою є публічним суб'єктом, у правовідносинах відповідальності перед особою втрачають свою публічність і виступають як особи, що не виконали свої службові обов'язки.

Інститут відповідальності держави перед особою – це одна з головних гарантій прав і свобод людини, закріплених у чинному законодавстві. Держава встановлює механізм власної публічно-правової відповідальності, бере на себе обов'язок забезпечити також можливість її реалізації, зробити доступною для громадян. Цим досягається послаблення тиску держави на суспільство і водночас збільшується можливість його контролю за діями держави, рішеннями її органів та посадових осіб.

Відповідальність держави перед особою – це проблема відповідних правовідносин, в яких держава, проте, має бути не суб'єктом особливої значущості, а суб'єктом – відповідальною стороною. Це і є правові відносини рівних сторін, в яких держава має певні переваги перед особою.

Усю сукупність теорій і поглядів, що існували в теорії держави і права й стосуються співвідношення «держава – особа», можна звести до кількох підходів:

1) індивідуалістичний, особистий, гуманістичний (природно-правовий). Цей підхід грунтується на розумінні особи як цілі, держави – як засобу для досягнення мети. Його зміст – права належать людині від природи. Вона має їх незалежно від держави. Ці права є невід'ємними. Завдання держави і суспільства полягають у тому, щоб дотримуватися цих прав, не допускати їх порушення, створювати умови для їх реалізації. Конкретні зміст і обсяг прав змінюються й розширюються з розвитком суспільства, а самі фундаментальні права залишаються незмінними;

2) державний, статичний (юридико-позитивістський). Цей підхід грунтується на розумінні держави як мети, а особи – як засобу для досягнення мети. Його зміст – свої права людина одержує від суспільства й держави, природа цих прав патерналістична; держава – джерело і гарант прав людини завдяки закріпленню їх у законі; право й закон не мають істотних відмінностей; права особи змінюються залежно від державної доцільності й можливості.

З юридико-позитивістським підходом багато в чому схожа марксистська теорія, яка схильна підкоряти права людини державній доцільності. Відмінність між ними полягає у тому, що марксизм орієнтований на соціально-економічну, класову детермінацію права (право – виведена в закон воля панівного класу), а не на його раціональну самоцінність. За марксистського підходу розгляд питання про права особи стає зайвим унаслідок визначення особи як виразника сукупності суспільних відносин.

Якщо перший підхід є характерним для демократичних держав, то другий – для антидемократичних, тоталітарних. Лише нині відбувається набуття справді демократичного уявлення про права людини. У відносинах «людина – держава» пріоритет належить людині, а держава та її структури (гілки державної влади – законодавство, управління та правосуддя) покликані підкорити свою діяльність охороні й захисту прав людини.

Закріплення в ст. 1 Конституції України положення про те, що Україна – правова держава, ставить перед юридичною наукою завдання обґрунтування й подальшого розвитку цього складного поняття. В теорії права як найважливішу функцію правової держави виокремлено охорону й захист інтересів людини та громадянина [3]. На думку вчених, сутність сучасної правової держави характеризують такі риси: 1) визнання людини, її прав і свобод вищою цінністю, а їх захист – найважливішим обов'язком держави; 2) установлення й обмеження за допомогою права меж державної влади. Отже, правовою є «держава, межі влади якої, формування, повноваження, функціонування її органів, регламентовані правом; найвище призначення якої полягає у визнанні, дотриманні і захисті прав і свобод людини й громадянина». Закріпленням у Конституції цього положення в Україні було офіційно визнано взаємну відповідальність держави і громадянина, зокрема, відповідальність держави перед людиною й громадянином. У державі, яка проголошує себе правовою, юридична відповідальність повинна застосовуватися не тільки до приватних осіб, а й передусім до публічних суб'єктів права. На думку науковців, «сенс публічної влади – в служінні людині, забезпеченні її прав і свобод» [1].

Питання про відповідальність держави перед особою слід розглядати, враховуючи їхні взаємозв'язки, взаємодію, оскільки це є двосторонні, а не односторонні відносини, отже, завжди має бути взаємовплив сторін.

Крім того, об'єктивно між державою і громадянином можуть і навіть повинні існувати суперечності. Проте завдання держави – запобігати зростанню, посиленню цих суперечностей, щоб вони не призводили до гострого конфлікту.

Завдання держави передбачати, попереджати наростання, посилення цих суперечностей, не доводити їх до гострого конфлікту, протистояння [7]. Тут має йтися про відповідальність держави за бездіяльність її органів і посадовців, за грубі порушення конституційних прав громадян. На жаль, на практиці якщо це й відбувається, то надто рідко. Таке положення породжує відчуття безкарності, вседозволеності в окремих державних урядовців й у держави загалом.

Однією з причин безвідповідальності держави є відсутність ефективних механізмів реалізації її відповідальності перед особою. Завдання українського суспільства – створити їх, оскільки держава не зацікавлена в здійсненні, а тим паче в удосконаленні механізму власної відповідальності. У правовій державі такої невідповідності у відносинах «держава – громадянин» бути не повинно.

Відсутність відповідальності держави перед громадянином ставить під сумнів реалізацію одного з головних принципів, проголошених Конституцією України, – пріоритет прав і свобод людини та громадянина, бо вони можуть бути реалізовані переважно у правовідносинах із державою. Отже, саме на державі лежить обов'язок забезпечити реалізацію цих прав, оскільки обов'язок, не забезпечений відповідальністю, перетворюється на фікцію.

Повільний прогрес у розв'язанні проблеми відповідальності держави перед особою, в налагоджуванні збалансованого правового механізму їх взаємозалежності можна пояснити, зокрема, й відсутністю необхідних теоретичних напрацювань. Юридична наука має якомога швидше позбутися синдрому перебільшення ролі й значення держави стосовно особи [4].

Вважаємо цікавою, хоча й дискусійною думку про те, що правове регулювання юридичної відповідальності держави необхідно здійснювати загалом на рівні єдиного законодавчого акту шляхом ухвалення спеціального конституційного закону, в якому будуть передбачені «певні процедури й механізм залучення держави до відповідальності за порушення норм конституційного законодавства».

 

 

1. Байтин М. Сущность права. – Саратов: Изд-во СГАП, 2001. – С. 300.

2. Краснов М. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Советское государство и право. – 1993. – №6. – С. 53.

3. Марченко М. Проблемы теории государства и права. – М.: «Проспект», 2006. – С. 277–291.

4.Оніщенко Н. Інститут юридичної відповідальності держави перед собою: формування та тенденції розвитку // Судова апеляція. – 2007. – №1. – С. 6–13.

5. Проблеми ефективності законодавства. – К., 1995.

6. Селіванов А. Проблемні аспекти законодавчого процесу та їх відображення в рішеннях Конституційного Суду України. – Право України. – 2004. – №9. – С. 34.

7. Тимченко С., Калюжний Р., Пархоменко Н., Легуша С. Теорія держави і права. – К.: Видавець Паливода А., 2006. – С. 28.

Автор: OНІЩЕНКО Н. М.

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад

Архів журналу Віче

Віче №15/2016 №15
Реклама в журналі Інформація авторам Передплата
Останні новини

Кабмін запровадив 2% мито на імпорт електроенергії з РФ — Герус Вчора, 22 жовтня

В Київській академії мистецтв викрили шахраїв. Збирали кошти на «батьківські фонди» Вчора, 22 жовтня

Ще один виробник сигарет відкликає 350 мільйонів сплаченого акцизу Вчора, 22 жовтня

СБУ затримала ексзаступника міністра економіки: підозрює у держзраді Вчора, 22 жовтня

Як Кравцов з компанією планують роздерибанити 100 млн доларів Вчора, 22 жовтня

В уряді озвучили консервативний та оптимістичний прогноз зростання ВВП у 2020 році Вчора, 22 жовтня

Євродепутат: Зеленський концентрує владу і це дуже страшно Вчора, 22 жовтня

Новини 21 жовтня: IPO Укрпошти, арешт рахунків "Укргазвидобування", місія МВФ Вчора, 22 жовтня

МЗС Німеччини проти визнання Голодомору геноцидом 21 жовтня

ЄС запустив процес ратифікації угоди про Brexit, стежить за подіями у Лондоні 21 жовтня