Актуальні проблеми законодавчого процесу

Нещодавно в одній із газетних публікацій я назвав події, які відбувають-ся в правовому житті України, юридичною революцією [1]. Насичений багатьма політичними та юридичними подіями період кінця 2004 – першої половини 2007 року змушує наново переосмислювати важливі аспекти політико-юридичної практики й пов'язані з нею теоретичні проблеми. Ідеться передовсім про співвідношення політики та права в суспільстві, роль Конституції, перспективи здійснення правової реформи та розбудови України як демократичної соціальної правової держави.

Юридична революція – це не лише правовий безлад, хаос, криза законності тощо, як зазвичай сприймають революції обивателі. Революції є «локомотивами історії», як назвав їх К. Маркс. Революційні періоди дають для історичного розвитку значно більше, ніж десятиліття еволюційного розвитку, бо саме під час революцій вирішуються численні суперечності, які повільно накопичувалися в періоди «мирного» розвитку.

З точки зору прогресуючого становлення вітчизняної юриспруденції можна упевнено стверджувати: якби Президент України не видав 2 квітня 2007 року історичний указ про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України V скликання, щось подібне до нього слід було б вигадати. З цим указом відбувається ґрунтовне випробування вітчизняної правової системи й суспільної правосвідомості, а заодно визначаються перспективи та напрями розвитку України як правової демократичної держави.

Головне, що стимулював цей акт, – додаткове осмислення справжньої ролі права в житті нашого суспільства, глибше усвідомлення співвідношення права з політикою. Саме під цим кутом зору слід розглядати принципові моменти ситуації, що склалася в Україні, шляхи виходу з неї та всі актуальні політико-правові проблеми, які постають перед нашим суспільством, державою та юридичною наукою.

Необхідно насамперед визнати, що юридична революція, про яку я сказав, виявила численні реальні та потенційні суперечності в національній правовій системі, організації публічної влади в Україні на всіх рівнях. Раптом з'ясувалося, що правовий механізм здійснення публічної влади може бути заблокований деструктивними антиправовими діями окремих ланок цієї влади й при цьому правова система автоматично не відновлює режим законності. Так, глава держави може просто не брати на підпис ухвалені парламентом закони, а змусити його зробити це немає юридичних важелів. Конституційний Суд жодними юридичними засобами не примусити оперативно й за законом розглядати нагальні правові питання, зокрема стосовно неконституційних блокувальних актів глави держави або парламенту. Будь-який місцевий суд може своїм рішенням заблокувати введення в дію закону чи взагалі зупинити законодавчий процес або поставити поза законом акти глави держави, наприклад, про звільнення тих-таки суддів Конституційного Суду.

Виявляється, що в окремі моменти взагалі зникає правова визначеність юридично значущих фактів, і вже ніхто толком не може відповісти, чи є орган влади повноважним приймати рішення в межах своєї компетенції. Навіть радикальний шлях врегулювання конфлікту між главою держави й парламентом через всеукраїнський референдум або позачергові вибори цих органів виявляється юридично нездійсненним без внесення відповідних змін до Конституції, які, у свою чергу, неможливо примусово забезпечити існуючими юридичними засобами. Утворилося антиправове зачароване коло.

Отже, практика переконує в тому, що витоки політико-правової конфліктності необхідно шукати в недосконалості, потворності інституту публічної влади, через який, по суті, блокується реалізація принципу народовладдя (оскільки не діє демократичний механізм здійснення влади народу як безпосередньо, так і через державу та місцеве самоврядування). Недосконалість механізмів виборів і референдуму, конфліктна практика формування державної влади і, як наслідок, внутрішньо суперечлива конституційно-правова модель її організації і недотримання правової форми її здійснення, спотвореність і немічність місцевого самоврядування – незаперечне підтвердження такої характеристики публічної влади в Україні.

Тож перший принциповий висновок полягає в тому, що найактуальнішою політико-правовою проблемою в Україні стала проблема формування ефективної установчої влади.

Звичайно, є багато чинників, які впливають на розв'язання проблеми формування установчої влади та правового забезпечення її реалізації, однак серед них безпосередньо визначальним стає законодавчий процес, у якому виробляються правові основи національного законодавства – законодавчі акти, що закріплюють юридичний механізм організації влади та порядок її здійснення.

Саме законодавчий процес є концентрованим виявленням усіх інших чинників (політичних, економічних, соціальних, ідеологічних, культурних, міжнародних тощо), від яких залежить якість правотворчості. Якщо в кінцевому підсумку вдосконалення законодавчої бази потребує підвищення рівня одночасно всіх таких чинників, то при цьому законодавчий процес відіграє узагальнювальну, орієнтуючу роль, бо щодо нього інші чинники мають значення передумов. Тільки системно змінюючи політичні, управлінські, економічні та інші відносини в контексті законодавчого процесу, реформуючи водночас цей процес, можна досягти цілеспрямованого впливу на поліпшення якості законів як продукту законодавчого процесу.

Цей принциповий висновок – теоретична складова розроблення нашою юридичною наукою теорії законодавчого процесу. Можна впевнено стверджувати, що вітчизняна юридична наука має в розпорядженні необхідний методологічний інструментарій для вирішення актуальних прикладних завдань реального законодавчого процесу в Україні.

Насамперед нагадаємо, що сучасний законодавчий процес в Україні відбувається у формі конституційного та ординарного (парламентського) процесів. Внесення змін до Конституції у грудні 2004 року – лише незавершений фрагмент конституційного процесу, що триває.

Передусім у рамках конституційного процесу здійснюється законодавче забезпечення формування установчої влади. Тому головне завдання конституційного процесу в Україні полягає, на мій погляд, не у виробленні нової редакції Конституції України (до чого схиляється юридична думка останнім часом), а насамперед у розробленні та прийнятті конституційного закону «Про установчу владу в Україні».

Що мається на увазі? По суті, йдеться про формування правових передумов для наступного вироблення та ухвалення нової редакції Конституції України. Очевидно, що на існуючих конституційно-правових засадах підготувати та прийняти оптимальний варіант нової редакції Конституції довгострокової дії неможливо, бо ці засади ґрунтуються на хибній основі компромісу між парламентом і Президентом щодо поділу влади.

Закон «Про установчу владу в Україні» повинен визначити принципові положення щодо того, який орган (органи) та в який спосіб розроблятиме й ухвалюватиме (затверджуватиме) нову редакцію Конституції, коли і як вона буде введена в дію; які принципові ідеї установчої влади народу як єдиного джерела влади в Україні повинні бути закріплені в новій редакції Конституції, як конкретизувати в ній принцип народовладдя.

Цей закон, звісно, не може бути конкурентом чинної Конституції. Він узагалі має стосуватися лише її майбутньої нової редакції; його положення мають бути відтворені в новій редакції Конституції, а після ухвалення останньої він має бути визнаний таким, що втратив чинність. Образно кажучи, цей закон має відіграти роль будівельних риштовань для майбутньої Конституції.

На мій погляд, найоптимальнішим було б ухвалення нової редакції Конституції у двох читаннях (за основу, а після доопрацювання – у цілому) Всеукраїнськими установчими зборами, склад, статус і порядок роботи яких можна було б передбачити в законі «Про установчу владу в Україні». Вочевидь, у цьому процесі мали б брати участь парламент і глава держави, але, звичайно, не як керівні органи цих зборів, а на проміжних етапах.

Щодо невідкладних завдань конституційного процесу, то тут, звісно, не слід чекати нової редакції Конституції, а варто, на мій погляд, на основі чинної Конституції внести необхідні (тобто реально можливі за цих умов) зміни до тих її статей, які не забезпечують врегулювання юридично конфліктних ситуацій, що ми їх маємо нині. Зокрема, треба змінити порядок формування Конституційного Суду та посилити гарантії його діяльності; удосконалити важелі стримувань і противаг між парламентом і Президентом, найперше в частині здійснення законодавчих повноважень; бодай мінімально уточнити конституційне визначення судоустрою, а також гарантії незалежності суддів і посилення їхньої відповідальності; нарешті, конкретизувати конституційні вимоги до виборчої системи України, зокрема встановивши мажоритарну систему як обов'язкову для формування місцевого самоврядування на базовому рівні, тощо.

Звісно, за нинішніх умов розраховувати на якісне вирішення цих невідкладних завдань не доводиться. Однак внести згадані зміни потрібно, щоб перевірити на практиці запропоновані ідеї до розв'язання юридичних конфліктів і врахувати їхні позитиви та негативи під час підготовки нової редакції Конституції.

Очевидно, що основним завданням ординарного (парламентського) законодавчого процесу на найближчий період стає законодавче забезпечення конституційних новацій шляхом прийняття законів щодо виборів, діяльності Верховної Ради, Президента України, уряду, місцевого самоврядування, судоустрою й судочинства тощо.

Разом з тим було б нераціональним, на мій погляд, відмовлятися від невідкладного запровадження елементів стабілізації законодавчого процесу навіть за цих юридично нестабільних умов. Маю на увазі потребу прийняття такого стратегічного закону, як «Про закони і законодавчу діяльність», законів, що регламентують підзаконну правотворчість, розробку нової в концептуальному плані редакції Регламенту Верховної Ради тощо. Одне слово, треба законодавчо упорядковувати сам законодавчий процес. Без цього ми щоразу стикатимемося із ситуацією, коли на догоду так званим політичним інтересам окремих політичних сил законодавчий процес підпорядковуватимуть під скороминущі потреби, продукуючи черговий правовий брак у вигляді недолугих (як потім з'ясовується) рішень законодавчого й навіть конституційного характеру. Наслідки таких рішень ми вже відчували не раз.

За великим рахунком тут варто було б говорити про необхідність переходу до свідомого управління законодавчим процесом в Україні, проблеми формування комплексної системи управління законодавчим процесом у рамках здійснення широкомасштабної правової реформи, що запропоновано в науковій літературі. Проте головна проблема поточного моменту – відсутність єдиного суб'єкта реформ, єдності державної влади, що перешкоджає здійсненню послідовного реформування політичних і державних інститутів, зокрема удосконалення законодавчого процесу.

Саме тому, на мій погляд, в Україні на перший план виходить проблема формування установчої влади, про яку я вже казав.

1. Ющик О. Юридична революція. – Юридичний вісник України. – 2007. – №17 (28 квітня – 4 травня). – С. 9.

Автор: Ющик О. І.