передплата Українською | In English

№14, липень 2015

Право сільської громади на землю в контексті адміністративно-територіальної реформи

Одним із основних завдань реформи децентралізації є посилення ролі територіальних громад із наданням їм права самим розпоряджатися землями, котрі перебувають як у межах населених пунктів, так і поза ними. Проте внаслідок процесів їхнього об’єднання може статися так, що менші громади сіл і селищ цю можливість фактично втратять. Розглядаючи це питання та аналізуючи наявні законопроекти про внесення змін до земельного законодавства України, автор доходить висновку, що за умов проведення децентралізації у сфері регулювання земельних відносин, на жаль, усе ще не повною мірою враховується як фактичний стан державного й муніципального земельних фондів, так і нинішня практика землекористування. А це, у свою чергу, істотно впливає на якість і адекватність пропонованих новел правового регулювання земельних відносин, особливо в частині захисту прав на землю сільських громад.
Ключові слова: землекористування, територіальна громада, земельні відносини,сільськогосподарські землі, децентралізація, землі державної власності.

Після Революції гідності в суспільстві дедалі більше усвідомлюється потреба проведення адміністративно­територіальної реформи, одним із завдань якої є децентралізація владних повноважень з метою подолання корупції в різних сферах економічного життя, в тому числі у сфері земельних відносин.

Питання децентралізації повноважень знайшло відображення в Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, схваленій Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 333­р від 1 квітня 2014 року [1]. У ній зазначається, що однією з нагальних проблем розвитку місцевого самоврядування є подолання його відстороненості від вирішення питань у сфері земельних відносин. Для її розв’язання пропонується надання органам місцевого самоврядування базового рівня повноважень у вирішенні питань забудови (відведення земельних ділянок, надання дозволів на будівництво, прийняття в експлуатацію будівель), визначення матеріальною основою місцевого самоврядування майна, зокрема землі, що перебуває у власності територіальних громад сіл, селищ, міст (комунальній власності), та належної бази оподаткування, а також надання територіальним громадам права розпоряджатися земельними ресурсами в межах своєї території, об’єднувати свої майно та ресурси в рамках співробітництва територіальних громад для виконання спільних програм та ефективнішого надання публічних послуг населенню суміжних територіальних громад.

Отже, проблема децентралізації повноважень місцевого самоврядування базового рівня передбачає вирішення двох взаємопов’язаних груп юридичних питань. Перша охоплює питання, пов’язані з передачею органам місцевого самоврядування базового рівня, які представляють інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст, владних повноважень органів державного управління щодо територіального планування, освіти, охорони здоров’я та надання інших публічних послуг. Друга група зводиться до питання про те, які землі мають перебувати в комунальній власності територіальних громад. При цьому йдеться не лише про землі в межах сіл, селищ та міст, а й про ті, що розташовані за межами населених пунктів.

На жаль, у практиці законотворення зазначені положення щодо децентралізації владних повноважень у сфері регулювання земельних відносин трактують однобічно. У переважній більшості законопроектів з цього питання, зареєстрованих протягом останнього року, децентралізація в частині регулювання земельних відносин зведена до механічної передачі в комунальну власність територіальних громад сіл, селищ і міст більшості земель державної власності, які розташовані за межами населених пунктів.

Наприклад, зареєстрований 8 грудня 2014 року народним депутатом України В. Ничипоренком проект закону «Про внесення змін до статті 122 Земельного кодексу України щодо питань надання права сільським, селищним, міським радам передавати земельні ділянки державної власності у власність або користування» передбачає, що «сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, що розташовані в адміністративних межах відповідних громад», тобто за межами населених пунктів. Однак самі межі територіальних громад ні юридично, ні фактично ніким і ніколи не встановлювалися. Очевидно, розробник законопроекту хотів перейняти (відновити) досвід регулювання земельних відносин, уведений Земельним кодексом України в редакції від 13 березня 1992 року. Нагадаємо, що відповідно до статті 19 цього кодексу сільські та селищні ради народних депутатів мали право надавати земельні ділянки в користування для всіх потреб із земель сіл та селищ, а також за їхніми межами для будівництва шкіл, лікарень, підприємств торгівлі та інших об’єктів, пов’язаних з обслуговуванням населення (сфера послуг), сільськогосподарського використання, ведення селянського (фермерського) господарства, особистого підсобного господарства, індивідуального житлового, дачного й гаражного будівництва, індивідуального й колективного садівництва, городництва, сінокосіння й випасання худоби, традиційних народних промислів.

Водночас практика застосування цього кодексу свідчить, що за межами населених пунктів сільські та селищні ради практично не надавали земельних ділянок для будівництва шкіл, лікарень, підприємств торгівлі та інших об’єктів, пов’язаних з обслуговуванням населення (сфера послуг), а також для індивідуального житлового, дачного й гаражного будівництва через відсутність попиту (заяв про надання таких земель). А всі інші земельні ділянки (для індивідуального й колективного садівництва, городництва, сінокосіння й випасання худоби, традиційних народних промислів) надавалися за рахунок земель сільськогосподарського призначення за таким принципом: у якому селі чи селищі перебувала контора (центральний офіс) сільськогосподарського підприємства, та сільська чи селищна рада й розпоряджалася його землями за межами населених пунктів.

Однак після проведеного в 90­ті роки ХХ століття паювання сільськогосподарських земель відбулося багаторазове перекроювання та перерозподіл земель сільськогосподарського призначення. Поділені на земельні паї середньою площею 4,1 га, великі поля колишніх колективних сільськогосподарських підприємств через механізм оренди землі перейшли в користування до великої кількості дрібніших господарств: товариств з обмеженою відповідальністю, приватних підприємств, фермерських господарств тощо. У підсумку сталося так, що багато колишніх колективних сільськогосподарських підприємств припинили своє існування, були реорганізовані шляхом поділу на кілька юридичних осіб і перереєстровані не за місцем знаходження використовуваних ними сільськогосподарських земель.

Тож «карта» землеволодінь господарств, які функціонували на початковому етапі земельно­пайової реформи в сільському господарстві в 90­х роках ХХ століття, у ХХІ­му стала майже повністю непридатною для визначення меж так званих територій сільських і селищних рад. Тому, якщо передати повноваження щодо розпорядження державними землями за межами населених пунктів сільським, селищним та міським радам, як пропонують зробити практично в усіх законопроектах з питань децентралізації у сфері регулювання земельних відносин, доведеться або відшукувати чималі кошти на встановлення меж територій сільських, селищних та міських рад за межами населених пунктів, або ж думати, за чий рахунок провести розмежування земельних ділянок державної та комунальної власності. Однак і те, і те є дуже дорогою справою.

Якщо ж такі межі не встановлювати, то цілком імовірними будуть ситуації, коли: 1) дві сусідні територіальні громади прийматимуть рішення про надання однієї й тієї самої земельної ділянки у власність чи користування різним фізичним чи юридичним особам, що автоматично ставитиме під сумнів легітимність набутих ними прав на землю; 2) виникатимуть спори між сусідніми територіальними громадами щодо віднесення земель (земельних ділянок) за межами населених пунктів до повноважень тієї чи тієї територіальної громади (ради); 3) власники (користувачі) земельних ділянок, що накладаються, оскаржуватимуть рішення сільських, селищних та міських рад, територія поширення повноважень яких на землі комунальної власності не розмежована (не встановлена в землевпорядній документації та на місцевості).

Рішення про проведення децентралізації повноважень органів влади у сфері розпорядження землями державної власності є назрілим. Адже в попередні роки мала місце зворотна тенденція в законодавчому забезпеченні владних повноважень органів державної влади у сфері розпорядження землями державної власності. Як відомо, Законом України № 5245­VI від 6 вересня 2012 року «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності» розпорядження державними землями сільськогосподарського призначення було передане Держземагентству України (з 2015 року – Держгеокадастр) та його територіальним підрозділам обласного рівня [2]. Практика довела необґрунтованість такого законодавчого рішення. Адже, наприклад, для отримання у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства селянинові доводиться їхати щонайближче до обласного центру. Тому вартий уваги законопроект № 1452 «Про внесення змін до Земельного кодексу України (щодо децентралізації повноважень органів виконавчої влади в сфері земельних відносин)», внесений на розгляд Верховної Ради народним депутатом України Я. Москаленком. Законопроект передбачає, по­перше, повернення повноважень щодо розпорядження державними землями сільськогосподарського призначення від органів земельних ресурсів до органів влади загальної компетенції – районних державних адміністрацій; по­друге, розширення повноважень останніх у частині розпорядження такими землями.

Проте наділення повноваженнями щодо розпорядження державними землями «правильного» органу влади не є й не може бути панацеєю розв’язання проблеми корупції в земельній сфері. Для її подолання та запобігання в майбутньому вважаємо доцільним кардинально вдосконалити «технологію» прийняття органами влади рішень щодо землі.

По­перше, необхідно законодавчо ввести реєстр заяв зацікавлених осіб на отримання земельних ділянок у власність чи користування, а також встановити правило, згідно з яким заяви, подані раніше, підлягають розгляду раніше від заяв, поданих пізніше.

По­друге, з усіх рішень органів влади про надання земельних ділянок потрібно зняти законодавчу вуаль «персональних даних», розголошення яких не допускається, та надати таким рішенням статусу відкритої для широкої громадськості інформації. З цією метою доцільно, на нашу думку, внести до закону зміни, які зобов’язували б органи влади розміщувати на своїх офіційних веб­сайтах усі рішення щодо передачі земель державної та комунальної власності в приватну власність чи в користування громадянам та юридичним особам. Цілком очевидно, що доступність широкій громадськості рішень щодо розпорядження землями державної власності на порядок зменшить «корупційний запал» посадових осіб та їхніх «клієнтів».

По­третє, з метою спрощення умов ведення агробізнесу слід більше уваги приділяти вдосконаленню технології прийняття рішень у сфері регулювання земельних відносин шляхом забезпечення прозорості та відкритості дій органів влади, реальному застосуванню в практиці надання дозволів на вчинення юридично значущих дій принципу мовчазної згоди, а також розширенню сфери застосування електронної форми документообігу. Без сумніву, ці заходи сприятимуть подоланню корупції в земельних відносинах, зокрема в сільській місцевості.

Крім того, з метою посилення контролю з боку сільських громад за забудовою прилеглих до сіл і селищ земель об’єктами промислового та іншого неаграрного призначення доцільним є встановлення навколо таких населених пунктів зон пріоритетного сільського розвитку. Правовий режим таких зон має передбачати, що будь­яке будівництво на їхній території об’єктів промислового, торговельного, транспортного та іншого характеру може здійснюватися лише з дозволу відповідних територіальних громад та за умови внесення забудовником до бюджету відповідної сільської чи селищної ради певних коштів на потреби соціально­економічного розвитку сіл і селищ. Зовнішня межа зони пріоритетного сільського розвитку може проходити на відстані від 5 до 15 км від населеного пункту, залежно від густоти поселенської мережі відповідного регіону. З метою реалізації цих пропозицій доцільно розробити та внести відповідні зміни й доповнення до Земельного кодексу України, а також до законів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про регулювання містобудівної діяльності».

Згаданою Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні серед іншого передбачено вжиття заходів щодо подолання надмірної подрібненості сільських територіальних громад з метою підвищення матеріально­фінансової бази їхньої діяльності. Відтак, укрупненим сільським територіальним громадам, які міститимуть у середньому від 4–10 сільських поселень та територію за їхніми межами, планується надати статус адміністративно­територіальної одиниці. Звісно, це потребуватиме визначення та закріплення на місцевості меж територій місцевих громад як адміністративно­територіальних одиниць. У разі проведення такої адміністративно­територіальної реформи постає питання про правовий статус узагалі та земельну правосуб’єктність зокрема сільських громад – жителів сільських поселень, які стануть складовою територіальних громад. Якщо нині територіальні громади сіл та селищ є суб’єктами права комунальної власності на землі в межах відповідних населених пунктів, а самі населені пункти – адміністративно­територіальними одиницями, то об’єднання сільських громад в укрупнені територіальні громади означатиме передачу значного обсягу їхньої правосуб’єктності новоствореним територіальним громадам.

Водночас сільське розселення в Україні формувалося за таким принципом, коли громада асоціювалася з жителями поселення. При цьому сільські громади мали свої відособлені економічні інтереси, зокрема у сфері землекористування. Традиційним видом землекористування сільських громад були суспільні пасовища, на яких випасалася худоба жителів відповідних сіл. Фактично суспільні пасовища являли собою форму індивідуалізованого землеволодіння сільських громад. Цілком очевидно, що об’єднання сільських громад в укрупнені територіальні громади не має призвести до ігнорування законних інтересів сільських громад у індивідуалізованому землекористуванні шляхом створення комунальних пасовищ тощо. Тож важливо, аби адміністративно­територіальна реформа проводилася в такому правовому форматі, щоб сільські громади не були позбавлені земельної правосуб’єктності, яка має містити: 1) виключне право сільських громад на визначення юридичної долі земель у межах сільських поселень; 2) право впливу на визначення юридичної долі земель, які безпосередньо прилягають до сільських поселень і є територіями задоволення земельних прав і законних інтересів членів сільських громад.

Особливо слід підкреслити, що реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні доцільно провести так, щоб воно забезпечувало права й законні інтереси в питаннях регулювання земельних відносин насамперед дрібних сільських поселень.

Джерела

1. Про схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні: Розпорядження Кабінету Міністрів України № 333­р від 1 квітня 2014 року // Офіційний вісник України. – 2014. – № 30 – Ст. 831.

2. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності: Закон України № 5245­VI від 6 вересня 2012 року // Офіційний вісник України. – 2012. – № 78. – Ст. 3152.

Автор: Павло КУЛИНИЧ

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад

Журнал Віче

Віче №15/2016 №15
серпень 2016
Реклама в журналі Інформація авторам Передплата
Останні новини

Рахункова палата позитивно оцінила роботу корпоративного блоку Фонду держмайна 17 листопада

Тупнула ніжкою Вікторія Сюмар: Не кажіть про „Віче”, бо буде скандал. Ср, 28 грудня 2016

Усіх застерігає Вікторія Сюмар Ср, 28 грудня 2016

Шлях до нації: словенська модель постсоціалістичного суспільного розвитку Ср, 28 грудня 2016

Привітання Голови Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування Сергія Власенка та членів Комітету з Днем місцевого самоврядування Вт, 13 грудня 2016

ВИЇЗНИЙ СЕМІНАР-ТРЕНІНГ «ІНТЕРНЕТНІ ЗМІ: специфіка, контент, просування. Чт, 08 грудня 2016

Ігор ШЕМОЧЕК: «Я дістав гранату й розігнув один вусик. Я тримав її на той випадок, якщо зустріну не тих...» Пн, 14 листопада 2016

Пр деякі попередні оцінки діяльності Адміністрації Президента США Д.Трампа Пн, 14 листопада 2016

Луганське обласне телебачення веде репортаж з Сєверодонецька… Наталя Дніпренко та Андрій Куликов під егідою Укртелерадіопресінституту провели лекції та майстер-класи для місцевих журналістів Пт, 04 листопада 2016

М18 – це активна молодь Вт, 01 листопада 2016