передплата Українською | In English

№2, січень 2015

Державна політика розвитку громадянського суспільства як чинник формування загальної антикризової стратегії

Поділитися:

Досліджено питання участі держави в процесі розвитку та налагодження ефективного функціонування інститутів громадянського суспільства в Україні. Визначено, що така участь повинна мати різнорівневу природу, а зміни, які вноситимуться до вітчизняного законодавства в цій сфері, мають ґрунтуватися на правовому досвіді провідних країн світу.
Аналізуються можливості досягнення консолідованої або реальної демократії в Україні. Зазначається, що її наявність забезпечується за рахунок упровадження конкретних інституційних змін та відкритого співробітництва суспільства з різними гілками влади. В цьому сенсі розглядаються правові методи дієвого контролю над бюрократією та механізми забезпечення економічних інтересів населення.
Зауважено, що імплементація державної політики на всіх рівнях має проводитися за участю неурядових організацій, що дає змогу залучати додаткові кошти й кваліфікованих фахівців, задовольняючи різноманітні потреби конкретних суспільних груп. Зроблено висновок про те, що реалізація комплексного багаторівневого підходу в процесі взаємодії держави та громадянського суспільства сьогодні є запорукою проведення реальних реформ в Україні.
Ключові слова: держава, громадянське суспільство, політика, неурядова організація, демократія.

Влада і громадянське суспільство: конституційний рівень взаємодії

На сучасному етапі реалізація принципів економічної демократії в Європі не тільки передбачає мінімальне втручання держави в економіку, а й, навпаки, потребує максимального сприяння розвитку всіх сфер життєдіяльності суспільства. Радикальні трансформації управлінських механізмів, ефективність яких значною мірою залежить від рівня їх сприйняття та підтримки населенням, зокрема «політично нейтральним» і, отже, неупередженим під час оцінювання дій влади громадянським суспільством, сьогодні відображені в особливому терміні – «сприяюча держава» (докладніше див.: [5]).

На наш погляд, державне сприяння розвитку й ефективному функціонуванню інститутів громадянського суспільства в Україні повинно мати різнорівневу природу та власні особливості. Опосередкований вплив держави міг би реалізовуватися після прийняття Основного Закону, в якому мають бути зафіксовані ключові положення щодо визначення ролі громадянського суспільства в її соціальному устрої. Наприклад, у преамбулі Конституції Французької Республіки від 3 червня 1958 року прямо зазначено, що французький народ урочисто проголосив свою прихильність правам людини і принципам національного суверенітету, визначеним Декларацією прав людини і громадянина 1789 року. На основі конституційних приписів (на противагу нинішнім політичним реаліям в Україні) має бути гарантовано баланс повноважень між центральною та місцевою владою, а також реалізацію прав і свобод людини та контроль за їх дотриманням, що забезпечило б максимальний прояв громадянської ініціативи в різних сферах суспільного життя. Оскільки всі редакції Конституції України містили фіктивні механізми стримувань і противаг, це гальмувало виконання перелічених завдань [8]. Хоча, аналізуючи рівень впливу­ держави на розвиток громадянського суспільства, передбачений Основним Законом України, більшість правознавців завше наголошували, що ці приписи є одними з найдемократичніших у світі.

Тому зміни до Конституції України обов’язково повин­ні передбачати перегляд змісту Розділу ІІ «Права, свободи та обов’язки людини і громадянина», в якому формулюються основні засади розвитку правової держави (текст розділу не змінювався з часу прийняття Основного Закону 28 червня 1996 року). Приміром, ст. 27 має передбачати не тільки «невід’ємне право на життя», а й «невід’ємне право на гідне життя та максимальний розвиток особистих здібностей» (так, Декларація незалежності США від 4 липня 1776 року передбачала не лише право людини на життя, а й право на прагнення до щастя). Право приватної власності (ст. 41) повинно бути не тільки непорушним, а й напряму пов’язаним із соціальним обов’язком розвитку економіки в загальнонаціональних інтересах. «Пенсії та інші види соціальних виплат та допомоги» (ст. 46) мають забезпечувати не просто «рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом», а такий прожитковий мінімум, який гарантував би реалізацію права людини на життя (ст. 27), соціальний захист, збереження свободи та власної гідності (ст. 28, 29).

Сьогодні перед Українською державою стоїть зав­дання гармонізації національного законодавства та загальноєвропейського права. Крім того, на території країни мають бути впроваджені окремі критерії, які використовуються міжнародними органами громадянського суспільства для розрізнення реальної демократії та правової держави і різноманітних «квазідемократичних підробок», котрі підміняють дух закону та політичних свобод формально­правовими (включаючи виборчі) процедурами.

Зокрема, відома неурядова організація Freedom House виробила власну градацію реальної демократизації держави, ступінь якої може бути визначений на основі діяльності її громадянського суспільства. Згідно з таким підходом країни, що набули мінімальних демократичних стандартів, кваліфікуються як держави електоральної демократії. Країни, населення котрих послуговується широким спектром громадянських свобод, отримали назву держав ліберальної демократії. Крім того, у нормативно­правових актах ЄС рівень демократизації, необхідний для набуття країною повноцінного членства в цій організації, визначається за допомогою терміна «субстантивна демократія», а для визначення обсягу наданих населенню держав із перехідною економікою прав і свобод – поняття «консолідована демократія».

Досягнення консолідованої або реальної демократії (на противагу формальній/процедурній квазідемократії) забезпечується передусім на основі впровадження конкретних інституційних змін, спрямованих на демократизацію суспільного життя. Наприклад, ідеться про реальне реформування інституту державної служби, котре в нашій державі імітується вже не перший рік. Звичайно, у період криз (унаслідок зростання рівня непередбачуваності подій та стрімких політичних змін) зав­жди істотно зростає роль виконавчої влади, яка має забезпечувати оперативність виконання управлінських рішень. Однак, з другого боку, збільшення впливу елементів виконавчої вертикалі надає їм монополію в процесі розподілу різноманітних (зокрема й бюджетних) ресурсів. А це, у свою чергу, призводить до неминучої загрози зростання рівня корумпованості влади, боротьба з якою є одним із пріоритетних завдань громадянського суспільства.

Як результат, актуалізуються питання, пов’язані як із реформуванням Кабінету Міністрів України, так і з реструктуризацією органів влади нижчих рівнів. Водночас унаслідок спрощення процедури звільнення посадовців із невиборних посад й унеможливлення використання ними офіційних джерел додаткових доходів бюрократи (у позитивному веберівському розумінні цього слова) також потребують політкоректного правового та соціального захисту й надання їм належних гарантій від переслідувань. Справедливе правове унормування діяльності державних службовців – важливий чинник запобігання корупції, котра є перепоною для розвитку не тільки українського владного механізму, а й державних апаратів економічно розвинених суспільств.

Хоча в межах моделі правової держави вже давно напрацьовано методи дієвого контролю за бюрократією (здійснення якого відбувається на основі залучення такого важливого атрибута громадянського суспільства, як ЗМІ), підвищення рівня її професіоналізму, належного мотивування чиновників усіх рівнів задля впровадження демократичних форм розвитку країни. На наш погляд, найцікавішим для України має стати досвід Франції, хоча інші європейські держави також оперують цікавими механізмами підвищення ефективності й демократичності процесів прийняття та реалізації управлінських рішень.

Приміром, доволі конструктивною формою демократизації виконавчої влади у Франції є запровадження особливого «бюрократичного кодексу», в якому чітко прописані «правила гри», котрих мають дотримуватися державні службовці, виконуючи посадові обов’язки. Йдеться про систему конкурентного добору й переміщення управлінських кадрів сходами службової ієрархії; принципи постійної ротації держслужбовців як із метою підвищення їхньої кваліфікації, так і задля зменшення небезпеки утворення злочинних корупційних схем; наявність пільг та соціальних гарантій, надання яких бюрократам значно зменшує ризик зростання рівня хабарництва тощо [4, с. 116–124].

Важливо й те, що у Франції, на відміну від інших капіталістичних країн, захист державних службовців від сваволі керівників забезпечується не тільки апаратом міністерства, у рамках якого вони виконують свої обов’язки, а й Генеральним директоратом управління та публічної служби, котрий очолює Державний секретар. При Генеральному директораті діє консультативний орган – Вища рада публічної служби, яку очолює Прем’єр­міністр або його представник [4, с. 118–119].

Аналізуючи цю стратегію з погляду її впливу на розвиток громадянського суспільства, слід узяти до уваги висновки авторів фундаментального дослідження «Франція. В пошуках нових шляхів», зроблені в розділі «Держава та громадянське суспільство»: «... Саме профспілки займають найжорсткішу позицію перед обличчям єдиного роботодавця – держави – та його представників в особі призначених адміністраторів, директорів, менед­жерів. Пояснюється це просто: працівники державного сектору, на відміну від приватного, мають законодавчу гарантію зайнятості й не бояться звільнення. До того ж їхня заробітна плата, що фіксується єдиною тарифною сіткою, передбачає періодичне індексування з урахуванням зростання вартості життя, внаслідок чого уряд повинен постійно підтримувати діалог із профспілками» [7, с. 431].

Незважаючи на наявність демократичного правового державного устрою, який на практиці гарантує ефективне дотримання свобод та захист прав громадян, у розвинених країнах Заходу вже не перше десятиліття проводяться реформи, спрямовані не просто на покращення ефективності державної влади, а й на підвищення її демократичності. Під час їхньої імплементації основні результати досягаються за рахунок сумарного скорочення витрат на утримання державного апарату; трансформацій у царині бухгалтерського обліку та аудиту; захисту індивідів від політичного втручання, пов’язаного з гарантіями успішного здійснення кар’єри; розвитку особистих стимулів до праці.

Також активно ведеться вдосконалення організаційної структури виконавчої влади. Зокрема, широко застосовується контрактна система набору фахівців, що передбачає децентралізацію політичного управління на основі «висхідного методу» перерозподілу відповідальності, за якого частина владних повноважень реалізується на так званому субнаціональному рівні. Певні політичні програми також утілюються на основі принципів договірних зобов’язань. І, зрештою, фактично в усіх країнах Європи останнім часом використовуються механізми постійного зворотного зв’язку між владою та громадянами, що дають змогу громадськості впливати на прийняття різноманітних управлінських рішень, застосовуючи системи «електронного уряду» [2].

У зв’язку з тим, що сьогодні навіть у розвинених країнах істотно корелюється традиційна для «Старого світу» модель соціальної держави, під час здійснення соціального захисту основний акцент переноситься з порівняльного державного патерналізму на створення максимальних можливостей для самостійного підвищення матеріального добробуту людини. Тому громадянське суспільство покликане не тільки контролювати дотримання законодавчої бази, що стосується соціального захисту, задля запобігання зростанню рівня екстремізму та сепаратизму в державі, а й максимально сприяти узгодженню інтересів різноманітних соціальних груп і ліквідації соціальних конфліктів із метою забезпечення поступального розвитку спільноти. Відтак, постає нагальна потреба в реалізації ефективної взаємодії державних органів та структур громадянського суспільства.

Їхня взаємна кооперація, зокрема, передбачає створення своєрідних змішаних державно­публічних інституцій. У європейських країнах накопичено колосальний досвід взаємодії інститутів громадянського суспільства, законодавчої та виконавчої гілок влади. Наприклад, у Німеччині активно запроваджується публічне самоврядування й поширена діяльність публічно­правових корпорацій. У Франції діє Економічна і соціальна рада, до складу якої входять представники неурядових організацій некомерційного сектору. Ця структура проводить експертизу всіх законопроектів, тому без її висновку (тобто без оцінки громадянського суспільства) депутати Національної асамблеї не обговорюють жодних документів [6, с. 235]. Такі новації нині є вкрай актуальними й для України.

Громадянське суспільство як посередник у діалозі політики й економіки

Виходячи з того, що «третій сектор» (або неполітичне публічне утворення під назвою «громадянське суспільство») є проміжною ланкою між політичною та економічною сферами життєдіяльності країни (докладніше див.: [1]), великого значення в процесі вдосконалення інститутів громадянського суспільства набуває ефективна державна економічна політика. Насамперед, ідеться про створення сприятливого для бізнесу клімату політичної стабільності та передбачуваності; гарантії тривалого існування встановлених «правил гри» в економічній царині; наявність спрямованої на стимулювання ринкових відносин податкової політики; вжиття ефективних антимонопольних заходів, які, знов­таки, знижують рівень корупції в державі (остання має паралельно забезпечувати правовий захист соціально незахищених прошарків населення – дітей та молоді, пенсіонерів, інвалідів, легальних емігрантів та ін.).

Така діяльність з боку держави заохочує становлення потужного середнього класу, перед представниками якого постає політична необхідність закріплення власних економічних інтересів в ідеологічних програмах реальних політичних партій. Останні можуть стати основою дієвої партійної системи (яку в Україні, по суті, досі так і не створено), котра має забезпечити демократичне представництво громадськості в законодавчому органі та, відповідно, її вплив на розподіл фінансових потоків під час прийняття головного економічного закону – бюджету держави.

Інтенсивність запровадження механізмів розвитку економіки, що безпосередньо пов’язані з підвищенням рівня життя громадян, характеризується низкою показників розвитку особистості, на основі яких міжнародні правозахисні організації визначають її здатність ефективно долучатися до діяльності різноманітних структур громадянського суспільства, тобто – не просто рівень її життя, а його якість. Базовими критеріями/показниками якості життя вважаються «задоволеність свободою вибору», «демократія», «порушення прав людини», «кількість жертв корупції», «рівень залучення до політичного життя». Згідно зі Звітом Програми розвитку ООН­2014 значення Індексу людського розвитку України за 2013 рік прирівнювалося до 0,734, що забезпечило їй 83­тє місце серед 187 країн і територій [9]. Тож наша держава все ще належить до країн із високим рівнем розвитку людського потенціалу, проте очевидно, що реальних можливостей для самореалізації членів соціуму останнім часом майже не існувало.

У цьому контексті слід зауважити, що одним із найважливіших напрямів діяльності держави має стати налагодження взаємодії між працею й капіталом та сприяння створенню незалежних профспілок, які включатимуть не тільки представників найманої праці, а й роботодавців. Адже в сучасному світі доволі важливу роль у розвитку громадянського суспільства відіграють саме професійні об’єднання. Не випадково в усіх розвинених європейських країнах профспілкові організації мають розгалужену систему. Приміром, профспілка німецьких чиновників нині налічує понад мільйон членів, а найбільше профспілкове утворення ФРН – Об’єднання німецьких профспілок (ОНП) – понад 8 мільйонів. Крім того, роботодавці Німеччини входять до складу Федерального об’єднання союзів німецьких роботодавців (ФОСНР), яке в процесі взаємодії праці й капіталу на правових засадах відстоює інтереси останнього.

Налагодження відносин держави та міжнародного громадського сектору під час реалізації загальнонаціональних програм 

Важливо зазначити, що ефективна державна політика підтримки громадянського суспільства (включаючи фінансову допомогу), окрім позитивних наслідків, які, безперечно, виявляються у віддаленій перспективі в процесі зростання рівня демократизації всіх сфер суспільного життя, здатна приносити істотні, зокрема й економічні, дивіденди навіть протягом незначного проміжку часу. Така стратегія дає державі змогу виконувати свої соціальні обов’язки в умовах обмежених можливостей, а також розширювати зв’язки з потужними міжнародними неурядовими організаціями, котрі, переконавшись у прагненні державної влади послідовно демократизувати суспільне життя, здатні спрямовувати значні фінансові ресурси на реалізацію надзвичайно важливих (зокрема й соціальних) програм. Оскільки спонсорські та грантові проекти здебільшого реалізовуються саме через націо­нальні організації громадянського суспільства, держава має працювати над розбудовою їх максимально широкої мережі. У таких сферах, як правозахист, міжнародна допомога, релігія, ефективність НУО істотно вища, а фінансування надходить не тільки з державних джерел, а й від міжурядових організацій та приватних донорів. Розподіл державних замовлень серед неурядових організацій часто буває доволі вигідним, адже під час їх виконання є можливість залучення додаткових коштів і кваліфікованих фахівців, застосування адресного підходу до надання термінової допомоги, врахування різноманітних потреб конкретних груп населення.

Підтримуючи діяльність неурядових організацій, національна держава вкладає кошти в їхнє організаційне зміцнення, а також створює сприятливі умови для їхнього розвитку, насамперед на основі зваженої політики оподаткування. Так, ставки податків, передбачених для НУО, істотно нижчі порівняно зі зборами, що стягуються з інших організацій. Проте така політика оподаткування застосовується виключно за умови спрямування­ їхніх доходів на розвиток основної діяльності й наявності суворого контролю за цільовим використанням коштів.

Зокрема, важлива увага нині приділяється екологічній безпеці. Це надзвичайно актуально для України, кот­ра має низку нерозв’язаних проблем, що стосуються ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та руйнувань, завданих унаслідок військової агресії з боку Росії. «Екологічні проекти» добре фінансуються різними фондами й приватними донорами, як­от Агентством США з міжнародного розвитку (USAID – United States Agency for International Development), Міжнародною групою із запобігання кризам (International Crisis Group) чи міжнародною НУО «Глобальний свідок» (Global Witness). Крім того, в Україні працюють Міжнародна конфедерація вільних профспілок, Міжнародна рада жінок, Міжнародна федерація товариств Червоного Хреста та Всесвітня федерація профспілок, які послуговуються «загальним консультативним статусом». Однак доводиться констатувати, що співробітництво України зі згаданими та низкою інших неурядових організацій, які, на думку деяких фахівців, уже сформували феномен міжнародного громадянського суспільства, залишається недостатнім.

Приміром, під час формування державних програм взаємодії з неурядовим сектором в Україні донині майже не брався до уваги той факт, що практична діяльність неурядових організацій у розвинених країнах сприяє збільшенню обсягів ВВП. Так, у США середньорічний приріст національного доходу протягом 1977–1994 років становив: у бізнесі – 2,1%, в урядових установах – 2,3%, а в некомерційному секторі – 3,7%. Бюджет понад одного мільйона американських некомерційних організацій ще 1996 року сягав 670,3 млрд. доларів США, що становило 8,8% валового національного продукту. В деяких країнах (наприклад, у Швеції) частка некомерційного сектору в економіці дорівнює 15% [3, с. 479]. Використовуючи цю цілком переконливу статистичну інформацію, українські дослідники доходять важливого концептуального висновку: «Неурядові організації дедалі більше заявляють про себе як про самостійного гравця в економіці… У розвинених країнах співробітництво комерційного і некомерційного секторів оцінюється громадськістю й підприємцями як важливе та взаємовигідне. Бізнесу воно приносить поліпшення іміджу й споживчої ситуації, а НУО – ресурси на виконання своєї місії й організаційний розвиток. Партнерство цих двох секторів дає змогу націо­нальній державі залучити, крім податкових, додаткові кошти в соціальну сферу. Це відбувається, як правило, завдяки спонсорській підтримці некомерційних програм…» [3, с. 478–479].

Крім того, розвиток громадянського суспільства надає величезні можливості для зменшення рівня безробіття, що, знов­таки, вкрай актуально для України, котра перебуває в гранично кризовому стані, пов’язаному зі стрімким падінням зайнятості працездатного населення. Наприклад, у 1996 році для роботи в НУО США було задіяно 10,9 млн. осіб, що становило 6% від усієї робочої сили, зайнятої на виробництві. При цьому кількість волонтерів сягала позначки 6,3 млн. [3, с. 479–481].

До речі, за умови тісної співпраці державних органів із міжнародними організаціями громадянського суспільства обсяги фінансової, продовольчої, медичної й організаційної допомоги з боку міжнародного неурядового сектору в кризових (та особливо військових) ситуаціях різко збільшуються. Адже правозахисний рух охоп­лює широкий спектр соціальних проблем, поширюючись на сферу захисту прав людини, зокрема прог­рами боротьби з порушеннями прав ув’язнених осіб, військовослужбовців, полонених і біженців, а також моніторинг свободи слова й легітимності проведення виборів. Тому реалізація комплексного багаторівневого підходу в процесі взаємодії держави та громадянського суспільства сьогодні є запорукою проведення реальних реформ в Україні.

Джерела

1. Габермас Ю. Структурні перетворення у сфері відкритості: дослідження категорії «громадянське суспільство» / Ю. Габермас. – Львів: Літопис, 2000. – 318 с.

2. Мэннинг Н. Реформа государственного управления: международный опыт / Н. Мэннинг. – М.: Весь Мир, 2003. – 496 с.

3. Політика європейської інтеграції / [Воронкова В. Г. [та ін.]; під ред. д. ф. н., проф. В. Г. Воронкової. – К.: ВД «Професіонал», 2007. – 512 с.

4. Сироткин В. Франция: 200 лет без Бастилии / В. Сироткин. – К.: Политиздат Украины, 1990. – 205 с.

5. Солошенко В. «Сприяюча держава» та громадянське суспільство як основні складові діючої демократії в Німеччині / В. Солошенко // Історичний досвід становлення інститутів громадянського суспільства в країнах Європи: збірник наукових праць / [за заг. ред. А. І. Куд­ряченка]. – К.: Фоліант, 2012. – С. 209–225.

6. Социальная Европа в ХХI веке / [под ред. М. В. Каргаловой]. – М.: Весь Мир, 2011. – 528 с.

7. Франция. В поисках новых путей / [отв. ред. д. и. н. Ю. И. Рубинский]. – М.: Весь Мир, 2007. – 624 с.

8. Шморгун О. Досвід становлення європейської демократії і формування моделі політичної влади в Україні / О. Шморгун // Україна в Європі: пошуки спільного майбутнього / [за ред. д. і. н., проф. А. І. Кудряченка]. – К.: Фенікс, 2009. – С. 510–521.

9. Sustaining Human Progress: Reducing Vulnerabilities and Building Resilience // Human Development Report­2014 /­ United Nations Development Programme [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://hdr.undp.org/sites/default/files/hdr14­report­en­1.pdf

Автор: Олександр ШМОРГУН

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад

Архів журналу Віче

Віче №15/2016 №15
Реклама в журналі Інформація авторам Передплата