Звуження через розширення: правовий статус Президента України в контексті конституційних змін

Проаналізовано зміни в конституційному статусі Президента України в процесі реформування Конституції України. Відзначено зменшення обсягу конституційних повноважень Президента України в результаті здійсненого Законом України № 2222-IV «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року переходу від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління. На основі порівняння норм проекту закону «Про внесення змін до Конституції України», внесеного до Верховної Ради України Президентом України Петром Порошенком 26 червня 2014 року, та чинних конституційних положень констатовано передбачене згаданим законопроектом значне розширення повноважень Президента України.
Ключові слова: президентсько-парламентська форма правління, парламентсько-президентська форма правління, закон, законопроект, повноваження.

 Основна відмінність між президентсько­парламентським і парламентсько­президентським різновидами змішаної форми республіканського правління полягає у способі формування й функціонування уряду: у першому випадку визначальну роль у формуванні уряду та спрямуванні його діяльності відіграє президент, у другому – парламент. Конституційна реформа 2004 року в Україні, основним змістом якої був перехід від президентсько­парламентської до парламентсько­президентської форми державного правління, змістила повноваження щодо формування й функціонування Кабінету Міністрів України від Президента України до Верховної Ради України.

До реформи Президент призначав за згодою Верховної Ради Прем’єр­міністра, а за поданням Прем’єр­міністра – членів Кабінету Міністрів України (віце­прем’єр­міністрів і міністрів) та керівників інших цент­ральних органів виконавчої влади (голів державних комітетів і служб) (п. 9, 10 ч. 1 ст. 106 Конституції Украї­ни) [1]. ­­Роль Верховної Ради у формуванні Кабінету Міністрів зводилася лише до надання такої згоди. У результаті конституційної реформи Верховна Рада стала призначати за поданням Президента України Прем’єр­міністра, міністра оборони, міністра закордонних справ, а за поданням Прем’єр­міністра – інших членів Кабінету Міністрів України (п. 12 ч. 1 ст. 85 Конституції України в редакції Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року) [3]. Причому Президент міг подати до Верховної Ради кандидатуру Прем’єр­міністра не на власний розсуд, а тільки запропоновану сформованою у Верховній Раді коаліцією депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу парламенту (ч. 6, 8 ст. 83 Конституції України в редакції Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року).

Не менш важливими були зміни в інституті політичної відповідальності Кабінету Міністрів України. Однією з основних особливостей змішаної форми республіканського правління є подвійна політична відповідальність уряду – і перед парламентом, і перед Президентом. Настання політичної відповідальності уряду означає його відставку. Конституція України спершу закріпила подвійну політичну відповідальність уряду в такій формі: «Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України» (ч. 2 ст. 113); «Верховна Рада України за пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів України від її конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету Мініс­трів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України» (ч. 1 ст. 87); «Прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України має наслідком відставку Кабінету Міністрів України» (ч. 4 ст. 115); «Президент України… 9)… припиняє повноваження Прем’єр­міністра України та приймає рішення про його відставку» (п. 9 ч. 1 ст. 106); «Прем’єр­міністр України зобов’язаний подати Президентові України заяву про відставку Кабінету Міністрів України за рішенням Президента України чи у зв’язку з прийняттям Верховною Радою України резолюції недовіри» (ч. 6 ст. 115).

Подвійна політична відповідальність Кабінету Мініс­трів у такій формі була чинником його нестабільності: уряд не раз відправляли у відставку то глава держави, то парламент.

У результаті конституційної реформи 2004 року Президент України втратив повноваження приймати рішення про відставку Кабінету Міністрів. Він може лише запропонувати Верховній Раді розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів, рішення з якого залишається за Верховною Радою (ч. 1 ст. 87). Незалежність Кабінету Міністрів від Президента сприяє стабільності уряду, реалізації програми його діяльності й водночас призводить до виникнення суперечностей між Прем’єр­міністром і Президентом, що виявляється, зокрема, у відмові голови і членів уряду виконувати «вказівки» й «доручення» глави держави та керівників його адміністрації (секретаріату).

Важливою складовою конституційної реформи 2004 року стало значне обмеження повноважень Президента щодо призначення на посади та звільнення з посад де­яких вищих посадових осіб держави. У результаті конституційної реформи Президент України втратив повноваження:

– звільняти Генерального прокурора України з посади на власний розсуд (наявність такого повноваження фактично означала підпорядкування Президентові всієї прокуратури України); згідно з конституційними змінами він може звільнити Генерального прокурора з посади вже тільки за згодою Верховної Ради;

– призначати на посади та звільняти з посад за згодою Верховної Ради Голову Антимонопольного комітету України, Голову Фонду державного майна України, Голову Державного комітету телебачення та радіомовлення України;

– призначати на посаду та звільняти з посади Голову Служби безпеки України; згідно з конституційними змінами Президент лише вносить до Верховної Ради подання про призначення на посаду та звільнення з посади Голови Служби безпеки України.

Натомість Верховна Рада України набула повноважень:

– призначати за поданням Прем’єр­міністра Голову Антимонопольного комітету України, Голову Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голову Фонду державного майна України, звільняти зазначених осіб з посад;

– призначати на посаду та звільняти з посади за поданням Президента Голову Служби безпеки України;

– надавати згоду на звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України.

Отже, конституційна реформа 2004 року істотно обмежила (звузила) повноваження Президента щодо формування й функціонування Кабінету Міністрів, призначення на посади та звільнення з посад деяких вищих посадових осіб держави, відповідно розширивши пов­новаження Верховної Ради та Прем’єр­міністра. Тож не дивно, що Президент України В. Янукович забажав відновити колишні повноваження глави держави, що й було зроблено за допомогою Конституційного Суду України, який своїм Рішенням у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України № 2222­IV «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) № 20­рп/2010 від 30 вересня 2010 року визнав цей закон таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) у зв’язку з порушенням конституційної процедури його розгляду та прийняття, у результаті чого він втратив чинність з дня ухвалення Конституційним Судом цього рішення. Конституційний Суд виходив з того, що «визнання неконституційним Закону № 2222… означає відновлення дії попередньої редакції норм Конституції України, які були змінені, доповнені та виключені Законом № 2222» [5].

Після приходу 21 лютого 2014 року до влади в Україні опозиційних політичних сил першим ухваленим Верхов­ною Радою актом став Закон України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» № 742­VІІ від 21 лютого 2014 року [2]. Законом було відновлено дію норм Конституції України в редакції Закону України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222­IV від 8 грудня 2004 року й тим самим визначено повноваження Президента в редакції цього закону.

У своїй Передвиборній програмі кандидат на пост Президента України П. Порошенко, зокрема, обіцяв: «Стану гарантом збереження щойно відновленої парламентсько­президентської форми правління, за якої уряд формується коаліцією фракцій та депутатів. Не претендуватиму на повноваження більші, ніж ті, на які ви мене оберете» [7].

Проте вже перші місяці перебування П. Порошенка на посту Президента засвідчили, що і йому не чуже прагнення до розширення своїх повноважень, про що наочно свідчить внесений ним 26 червня 2014 року до Верховної Ради законопроект «Про внесення змін до Конституції України» [6]. Цей документ передбачає, зок­рема, такі зміни в конституційних повноваженнях Президента України.

Президент України:

«81) достроково припиняє повноваження… органу місцевого самоврядування у випадку, визначеному цією Конституцією» (п. 81 ч. 1 ст. 106).

Чинні конституційні норми не передбачають повноваження Президента щодо дострокового припинення повноважень органу місцевого самоврядування. Згідно із Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року це може зробити Верховна Рада (ст. 78) [4].

«92) призначає на посади та звільняє з посад Голову Антимонопольного комітету України, голів і членів націо­нальних комісій, що здійснюють державне регулювання природних монополій, у сферах зв’язку та інформатизації, ринків цінних паперів і фінансових послуг» (п. 92 ч. 1 ст. 106).

Як уже зазначалося, за чинними конституційними нормами призначення за поданням Прем’єр­міністра Голови Антимонопольного комітету України та звільнення його з посади є повноваженням Верховної Ради (п. 12­ ч. 1 ст. 85). Що стосується голів національних комісій, які здійснюють державне регулювання, то, як керівники центральних органів виконавчої влади, що не входять до складу Кабінету Міністрів, вони мають призначатися на посади та звільнятися з посад за поданням Прем’єр­міністра Верховною Радою України (п. 92 ст. 116).

«10) призначає на посади та звільняє з посад представників Президента України в регіонах та районах» (п. 10 ч. 1 ст. 106).

Інститут представників Президента України в регіонах та районах передбачається запровадити замість інституту місцевих державних адміністрацій (докладніше див.: [8]). За чинними конституційними нормами голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду й звільняються з посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів. У разі запровадження інституту представників Президента України Кабінет Міністрів повністю втратить вплив на здійснення влади на місцях, натомість Президент отримає широкі можливості впливу на здійс­нення місцевої влади через своїх представників, яких він призначатиме на посади та звільнятиме з посад на власний розсуд.

Крім того, Президент звільнятиме з посади на власний розсуд також: Генерального прокурора України, Голову Служби безпеки України, Голову Служби зовнішньої розвідки України, Голову Державного бюро розслідувань (п. 11, 14, 141, 142 ч. 1 ст. 106), що означатиме цілковите підпорядкування Президенту цих державних органів.

Отже, всупереч основному напряму реформування Конституції України – обмеженню (звуженню) конституційних повноважень глави держави й відповідному розширенню повноважень парламенту внесений Президентом до Верховної Ради законопроект «Про внесення змін до Конституції України», навпаки, передбачає значне розширення повноважень глави держави, зокрема за рахунок обмеження повноважень парламенту та уряду.

Водночас Президент як гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина (ч. 2 ст. 102 Основного Закону), одним із найважливіших конституційних повноважень котрого є забезпечення державної незалежності, національної безпеки і правонаступництва держави (п. 1 ч. 1 ст. 106), для здійснення таких функцій і повноважень повинен мати певні правові засоби впливу на формування та діяльність відповідних державних органів. Тому майбутні конституційні зміни щодо повноважень Президента, Верховної Ради та Кабінету Міністрів мають бути певним компромісом між ними з урахуванням особливостей конституційних функцій кожного з них.

 

Список використаних джерел

1. Конституція України: Закон України № 254к/96­ВР від 28 червня 1996 р. зі змінами, внесеними згідно із законами № 2222­IV від 8 грудня 2004 р., № 2952­VI від 1 лютого 2011 р., № 586­VII від 19 вересня 2013 р., № 742­VII від 21 лютого 2014 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96­%D0%B2%D1%80

2. Про відновлення дії окремих положень Конституції України: Закон України № 742­VІІ від 21 лютого 2014 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/742­18

3. Про внесення змін до Конституції України: Закон України № 2222­IV від 8 грудня 2004 р. // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 2. – С. 44.

4. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України № 280/97­ВР від 21 травня 1997 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/280/97­вр

5. Рішення Конституційного Суду України № 20­рп/2010 від 30 вересня 2010 р. у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222­IV від 8 грудня 2004 р. (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/v020p710­10

6. Про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування): Проект Закону № 4178а від 26 червня 2014 р. [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=51513

7. Передвиборна програма кандидата на пост Президента України Петра Порошенка // Голос України. – 2014. – № 86. – С. 11­12.

8. Колюх В. Представник Президента чи уряду? // Віче. – 2014. – № 14. – С. 9–13.

Автор: Валерій КОЛЮХ