Правова реформа як форма проведення модернізаціїправової системи України

Проведено правовий аналіз механізмів ефективного конституційного розвитку України, котрі мають забезпечувати вдосконалення й гармонізацію всіх сфер життя суспільства (також і правову). Окрему увагу приділено визначенню провідної ролі правової реформи як форми проведення модернізації правової системи. Зазначено, що правову реформу слід розділити на три основні напрями – конституційний, законодавчий і судовий. Наголошено на процесі вдосконалення національної правової системи з точки зору проведення конституційної реформи. Обґрунтовано, що пошук власної моделі розвитку засад суспільно-політичної та економічної систем нашої держави має пройти доволі складне випробування довірою, зумовлене визнанням сили Конституції України.
Ключові слова: правова система, правова реформа, Конституція України, законодавство, Конституційна Асамблея.

Сьогодні Українська держава та її правова система переживають період комплексних реформ, зумовлених потребою у виробленні нових підходів до розвитку права й законодавства, а також формування соціально­правової, гуманної за сутністю держави та її інститутів. Сучасні реалії вимагають якісно нового оформлення правової системи, оскільки її нинішній стан не сприяє зростанню соціальної захищеності й безпеки громадян держави. По­перше, в її межах не створено дієвих інструментів і механізмів, які дали б змогу повністю реалізувати наявні права суб’єктів суспільних відносин, що мають бути відображені в позитивному праві. По­друге, відсутні гармонійні взаємозв’язки між чинними нормативно­правовими актами різних рівнів, які покладені в основу правової системи держави, що, своєю чергою, призводить до невпорядкованості, внутрішньої неузгодженості, хаотичного й непослідовного розвитку українського законодавства. По суті, згадані документи є комплексом норм і положень, котрі не мають чітких структурно­логічних і функціональних зв’язків між собою та з системою законодавства в цілому (зокрема закони та підзаконні акти). За цих умов, як слушно наголошує відома вітчизняна вчена­правознавець Н. Оніщенко, необхідне відродження поваги до права, принципів верховенства права та законності, а також підвищення авторитету закону [5, с. 44].

Ураховуючи конституційну дію принципу верховенства права в Україні, якісні характеристики нового режиму правопорядку, утворення якого очікується в результаті проведення правової реформи, обов’язково мають бути скореговані зі змістом цього принципу. З другого боку, встановлення в Україні панування права, котре є наслідком дії принципу верховенства права, неможливе без системного проведення низки правових реформ, метою яких має бути утвердження і гарантування прав людини та забезпечення пріоритету її природних прав [3, с. 260]. Тому рівні системи права й комплексу нормативно­правових актів також повинні бути логічно узгодженими і взаємопов’язаними для досягнення цілей ефективного правового регулювання та забезпечення належного правопорядку в державі.

Проголошені в Конституції України правові ідеї, норми та принципи верховенства закону, положення про права і свободи людини та громадянина цілковито відповідають приписам міжнародного права і мають важливе значення для продовження конституційно­правової реформи. З огляду на це, потреба модернізації правової системи України задля забезпечення можливості її найефективнішого функціонування актуалізує дослідження процесу вдосконалення Основного Закону держави. Останнім часом у політичних і громадських колах тривають серйозні дискусії щодо конституційної реформи та остаточної формалізації стратегії подальшого розвитку нашої країни. Безперечно, зміна тексту Конституції – доволі складна процедура, що потребує абсолютної відповідальності, професійності та неабиякого фахового досвіду. Тому не випадково її положеннями передбачено «жорсткий» механізм унесення поправок до Основного Закону – лише за умови підтримки кваліфікованою більшістю (не менш як 2/3 голосів від конституційного складу) Верховної Ради України. Водночас «жорсткість» Конституції України не означає, що її текст має залишатися незмінним.

Світова практика наочно демонструє неоднозначність конституційного процесу. Приміром, Велика Британія не має власного Основного Закону, хоча його функції виконує комплекс юридичних актів, а саме: the Habeas Corpus Act (законодавчий акт 1679 року, яким інтереси особистості було захищено від королівського свавілля), Білль про права (1689 рік) і нормативно­правові інструменти новітнього періоду. Свого часу королева Великої Британії Єлизавета ІІ, коментуючи розгортання конституційної законотворчості в Росії, пожартувала: «У Великій Британії вісім століть пишуть конституцію і не можуть закінчити цей процес, адже досконалості немає меж; а ви хочете відразу, за один рік отримати ідеальний Основний Закон». Звичайно, ці слова можна безапеляційно застосувати до вітчизняного конституційного процесу. Проте досвід інших країн, що використовується під час вивчення проблем, які виникають в українській законотворчості, не може бути автоматично екстрапольовано на нормативно­правове поле нашої держави.

Більше того, аналіз думок і суджень учених та політичних діячів дає змогу виробити певні підходи до вдосконалення конституційного механізму й оптимізації конституційних змін. Важливу роль у цьому процесі має відіграти неухильне виконання Указу Президента України «Про підтримку ініціативи щодо створення Конституційної Асамблеї» № 224/2011 від 21 лютого 2011 року. За нашим глибоким переконанням, формування цього механізму поклало початок нового етапу конституційного процесу, котрий дасть можливість утвердити в Україні якісно нову демократичну модель політичної системи європейського зразка. Ця система має гарантувати принципи дотримання прав і свобод людини та громадянина, народовладдя, верховенства права, поділу влади, неподільності національного суверенітету [4, с. 9]. Однак не можна перетворювати Основний Закон на заручника політичних емоцій. «Основна мета внесення змін до Конституції – не боротьба за владу, а розподіл влади», – наголосив Прем’єр­міністр України А. Яценюк під час виступу на відкритому парламентському засіданні у формі громадських слухань із питань обговорення внесення змін до Конституції України 29 квітня 2014 року [8, с. 37–38]. На нашу думку, будь­які зміни й доповнення до Основного Закону, котрі не становлять небезпеки для конституційного ладу, є важливими і потрібними.

У принципі, чинна Конституція України заслуговує на позитивну оцінку. Тому дуже важливо, щоб активність з удосконалення Основного Закону не порушила правової системи й загального правового поля нашої держави. Потрібно забезпечити органічну єдність усього конституційного масиву, що гарантуватиме узгоджений розвиток Конституції України та окремих галузевих законів.

Сьогодні пріоритетну роль у регулюванні суспільного розвитку Конституція Української держави надає безпосередньому волевиявленню громадян, найвищим проявом і однією з основних конституційних форм якого є вибори. Вони забезпечують перетворення народовладдя з формального атрибута держави на реальний політичний суспільно­правовий інститут, що встановлює право народу на вільне волевиявлення й гарантує легітимність, стабільність, поступовість і наступність його влади [6, с. 3–4]. Тому першим кроком конституційно­правової реформи має стати модернізація інституту виборів. Навіть незважаючи на те, що українське суспільство ще остаточно не визначилося з типом виборчої системи і наразі не має стабільного виборчого законодавства [6, с. 4], ці зміни повинні бути імплементовані, адже система виборів як така є модулятором майбутньої політичної
системи.

Предметом конституційної модернізації також по­винні стати судова система, що має забезпечувати захист прав і свобод людини та громадянина; місцеве самоврядування; територіальна організація; адміністративний устрій. Експерти підкреслюють, що в такому разі не йдеться про суто нормотворчий процес, а має бути передбачено реалізацію цілого комплексу заходів правового, організаційного, фінансового характеру. На їхню думку, проведення конституційно­правової модернізації складається з планування цієї роботи, підготовки концепції визначення її методології та основного інструментарію, постановки її завдань і цілей, окреслення пріоритетів та прогнозування результатів [7]. Так, розглядаючи можливості використання правових аксіом у законотворчій діяльності держави, професор С. Пєтков виокремлює чотири основні напрями правової реформи:

1) у науковій сфері – вдосконалення теоретичних основ адміністративного права в межах системи взаємодії приватного та публічного права;

2) у правотворчості – систематизація нормативних актів, трансфер правових норм і кодифікація законодавства;

3) у навчальному процесі – створення єдиної системи послідовного викладання публічно­правових дисциплін, визначення в їхньому колі місця адміністративного права;

4) у правозастосовній діяльності – відокремлення державних послуг від господарської діяльності та вдосконалення механізму протидії адміністративним проступкам та злочинам [6, с. 25].

Незважаючи на те, що С. Пєтков розглядає можливість імплементації правової реформи на основі забезпечення єдиної системи адміністративно­правових заходів, надзвичайно важливою є також послідовність і наступність влади (принаймні під час вирішення стратегічно важливих питань). Реалізації зазначених умов має передувати значна аналітична робота, на основі якої держава зможе зорієнтуватися у відповідному політико­правовому просторі й посісти в ньому власне, адаптоване до сучасних потреб і можливостей місце.

Тому зазначені правові механізми мають не тільки сприяти ефективнішому конституційному розвитку України, а й забезпечувати вдосконалення та гармонізацію всіх сфер життя суспільства (зокрема, правової). Їхнє конструктивне застосування повинно гарантувати захист прав і свобод людини та громадянина, що є головною метою Основного Закону держави. Отже, пошук власної моделі розвитку засад суспільно­політичної та економічної систем України має пройти доволі складне випробування довірою, зумовлене визнанням сили її Конституції.

Сьогодні наша держава перебуває під впливом зовнішніх глобальних чинників і тенденцій, що не могли не позначитися на стані й функціональних можливостях вітчизняної правової системи як в цілому, так і її окремих структурних компонентів – правової свідомості, системи законодавства, правотворчого і правозастосовного процесів. Однак, за умов переходу України до ринкової економіки, формування громадянського суспільства та соціально­правової держави все ще існує потреба подальшої оптимізації національної правової системи та віднайдення нових шляхів її реформування.

Усі розпочаті в країні реформи були зумовлені об’єктивними чинниками. Реалізація загальновизнаного принципу верховенства (панування) права або правової держави, котрий покладено в основу Конституції, є одним із пріоритетних інтересів України. Перехід до демократичного державного устрою значно підвищив роль права в житті українського суспільства. Правова система, що була донедавна, виявилася, по суті, недієвою: дедалі частіше показувала свою неспроможність у процесі охорони законності та правопорядку; не могла забезпечити необхідну правову захищеність життєво важливих інтересів суб’єктів права. Тому масштабна реформа в галузі права, котра забезпечить докорінну трансформацію національної правової системи, повинна стати соціальним середовищем функціонування конституційно­правової науки як спеціалізованої діяльності, яка має теоретично­прикладний характер, та підґрунтям для формування змісту наукових конституційно­правових досліджень.

На наш погляд, правова реформа є насамперед формою проведення модернізації правової системи держави. Однак незважаючи на низку спроб дати чітке визначення цього феномену, вчені так і не дійшли згоди щодо загальноприйнятої науково­юридичної дефініції правової реформи. Так, у науковій літературі правова реформа визначається як створення системних передумов для того, щоб країна, нарешті, «подолала правовий бар’єр, тобто повністю відбулася як правова й одночасно соціально справедлива держава» [2, с. 224]. Вважаємо, потрібно виділити три основні напрями правової реформи – конституційний, законодавчий та судовий. Справді, в українському суспільстві сьогодні об’єктивно назріла потреба в нагальному проведенні цілої низки правових реформ. Тривалий час вони залишаються здебільшого предметом наукових дискусій, адже не отримують належного законодавчого забезпечення. «Йдеться, передусім, про реформу публічної адміністрації, адміністративно­територіальну й судово­правову реформи, реформу кримінальної юстиції, а також про реформування місцевого самоврядування в Україні» [1], – наголошує екс­міністр юстиції України М. Оніщук. Усі ці напрями тісно взаємопов’язані, адже, приміром, судове реформування неможливе без створення відповідної законодавчої бази, а втілення норм закону – без належного функціонування судової
системи.

Натомість, як слушно зауважує О. Скрипнюк, спробувавши дослідити правову реформу як певний цілісний процес, що має загальну основу й загальну мету (незалежно від того, в якій сфері суспільно­правових відносин він реалізується), слід визнати, що нею може і повинно бути саме конституційне реформування або, точніше, – конституційна реформа (курсив наш. – Т. П.). Саме на рівні Конституції України як Основного Закону суспільства й держави конституюються фундаментальні правові принципи та норми, що визначають порядок організації і функціонування всіх гілок (законодавчої, виконавчої й судової) та інститутів державної влади, а також порядок взаємодії суспільства, індивіда й держави [10, с. 24–25]. Тому наразі основоположним завданням Української держави є модернізація вітчизняної правової системи, головне призначення якої
полягає у встановленні й підтримці єдиного правового порядку.

У методологічному сенсі розвиток правової системи сучасної України повинен розглядатися щонайменше у двох ракурсах: а) як зміна теоретико­методологічних засад наукового розуміння сутності права та предмета правового регулювання, загальної ідеології правового процесу, який повинен утілювати найважливіші правові цінності сучасного світу; б) як зміна правової організації і функціонування Української держави, яка має вести пошук нових форм взаємодії з громадянським суспільством та забезпечувати ті фундаментальні конституційні принципи, які роблять її демократичною, правовою та соціальною [10, с. 8]. Як результат, в юридичній літературі цілком виправдано ставиться питання щодо необхідності проведення в Україні повномасштабної правової реформи. Так, на думку М. Ставнійчук, державі сьогодні потрібна систематизація реформ: від економіки, фінансів, соціальної політики – до політичної системи, внутрішньої та зовнішньої безпеки. Адже єдиним чинником, що за своєю природою здатен слугувати матрицею реформування всієї країни, є конституційно­правова модернізація [9, с. 146].

Таке реформування вважаємо завданням, вирішення котрого стосується трьох напрямів змін: правової трансформації українського суспільства, трансформації та стабілізації системи права, реалізації жорсткої і стійкої системи правозастосування та забезпечення доступу громадян до правосуддя. Загалом правова реформа ще далека до завершення і тільки переживає пік свого впровадження. Модернізаційні процеси в країні відбуваються у п’яти площинах: реформа в сфері місцевого самоврядування; реформа державного устрою України; адміністративна реформа та реформа державної служби; реформа політичної системи й порядку формування законодавчих (представницьких) органів державної влади; судова та економічна реформи. Однак, на думку автора, такий підхід не висвітлює низки істотних для процесів реформування моментів, зокрема, не конкретизує, як глибоко повинні модернізуватися зазначені інститути та в який спосіб ці реформи мають координуватися державою.

Загалом, на нашу думку, правову систему варто розглядати як внутрішньо погоджену сукупність права, юридичної практики та панівної правосвідомості, за допомогою яких держава здійснює нормативний вплив на суспільні відносини. Ці елементи взаємопов’язані та взаємозалежні, адже внаслідок ослаблення одного з них знижується ефективність усієї правової системи держави. У зв’язку з цим видається, що процес удосконалення національної правової системи у найзагальнішому вигляді повинен містити такі рівні:

— підвищення ступеня правосвідомості та правової культури громадян;

— подальше проведення правової реформи;

— вироблення нових підходів до права для юридичного регулювання складних суспільних процесів;

— розвиток і вдосконалення законодавства;

— забезпечення виконання законів;

— створення ефективної системи правозастосу­вання.

　

Джерела

1. Губань Р. В українському суспільстві назріла нагальна потреба у проведенні правових реформ – інтерв’ю з колишнім міністром юстиції України Миколою Оніщуком / Р. Губань [Guban M. In the Ukrainian society there is an urgent need for legal reforms – An interview with the former Minister of Justice of Ukraine Mykola Onishchuk] // Юридичний журнал. – 2009. – № 12 – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.justinian.com.ua/article.php?id=3361

2. Зорькин В. Д. Россия и Конституция в XXI веке: взгляд с Ильинки / В. Д. Зорькин [Zorkin V. Russia and the Constitution in the 21st century: Viewed from Ilyinka]. – М.: Норма, 2007. – 400 c.

3. Малишев Б. В. Правова система (телеологічний вимір): Монографія / Б. В. Малишев [Malyshev B. Legal system (teleological dimension): Monograph]. – К.: «ВД «Дакор», 2012. – 364 с.

4. Модернізація України – наш стратегічний вибір. Щорічне Послання Президента України до Верховної Ради України [Modernization of Ukraine is our strategic choice. The Annual Address of the President of Ukraine to the Verkhovna Rada of Ukraine]. – К.: НІСД, 2011. – 416 с.

5. Оніщенко Н. Відродження поваги до права в контексті розвитку правової свідомості та правової усвідомленості / Н. Оніщенко [Onishchenko N. Renewal of respect for the law in the context of legal consciousness’ and legal awareness’ development] // Віче. – 2014. – № 9. – С. 44–45.

6. Пєтков С. В. Народовладдя: від права радянського до права громадянського / С. В. Пєтков [Pietkov S. Popular rule: From the Soviet to civic law]. – К.: Видавничий дім «Скіф», 2014. – 56 с.

7. Потіха A. Конституційна Асамблея як одна зі складових реформування політичної системи / А. Потіха [Potikha A. Constitutional Assembly as one of the components of the political system reformation] – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://nbuviap.gov.ua/asambleya/reform_pol.php

8. Сищук О. Зміни до Конституції: не так швидко / О. Сищук [Syshchuk O. Amendments to the Constitution: Not so fast] // Віче. – 2014. – № 9. – С. 36–39.

9. Ставнійчук М. Окремі проблеми новітнього конституційного процесу у світлі висновків Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія) / М. Ставнійчук [Stavniichuk M. Some problems of the modern constitutional process in the light of the European Commission for Democracy through Law – Venice Commission conclusions] // Право України. – 2012. – № 8. – С. 146–153.

10. Теорія і практика конституціоналізації галузевого законодавства України: Mонографія / [наук. ред. Ю. С. Шемшученко, відп. ред. Н. М. Пархоменко] [Theory and practice of constitutionalization of the sectoral legislation of Ukraine: Monograph, Shemshuchenko I., Parkhomenko N. (eds.)]. – К.: Вид­во «Юридична думка», 2013. – 308 с.

Автор: Тетяна ПОДОРОЖНА