передплата Українською | In English

№14, липень 2014

Представник Президента чи уряду?

Поділитися:

Проаналізовано конституційні зміни, запропоновані Президентом України, в частині, що стосується реформування конституційно-правового статусу органів місцевого самоврядування. Обґрунтовано можливі наслідки впровадження інституту представника Президента на місцях у контексті його взаємовідносин з органами місцевого самоврядування в умовах парламентсько-президентської форми правління в Україні. На основі дослідження конституційних актів Франції, Польщі та Румунії доводиться доцільність запровадження на місцях урядового, а не президентського державного представництва, що допоможе частково усунути дуалізм виконавчої влади в Україні. Відзначається, що така модель відповідатиме європейській практиці й цілком сумісна з парламентсько-президентською формою правління.
Ключові слова: інститут представника Президента України, органи місцевого самоврядування, дуалізм виконавчої влади, парламентсько-президентська форма правління.

Віддавши 277 голосів «за», 3 липня 2014 року депутати Верховної Ради України включили запропонований Президентом України Петром Порошенком проект закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування)» до порядку денного пленарних засідань парламенту. Оцінюючи документ, представники більшості депутатських фракцій критично висловилися про його зміст, звернувши увагу на те, що законопроект передбачає розширення повноважень Президента порівняно з функціями, наданими останньому згідно з чинними положеннями Конституції України в редакції від 8 грудня 2004 року. Під сумнів ставилися також пропозиції Президента щодо децентралізації державної влади, розширення місцевого самоврядування та повноважень його органів у регіонах країни. Висловлювалася думка про те, що введення інституту представників Президента України в регіонах (областях) і районах, передбаченого законопроектом, сприятиме посиленню влади глави держави й поставить органи місцевого самоврядування у пряму залежність від нього. Тому децентралізацію державної, а, загалом, публічної влади можна вважати центральною і найскладнішою проблемою сучасного конституційного процесу, котра потребує докладного політико­правового аналізу.

У сучасній політичній і правовій науках розрізняють три основні моделі організації публічної влади на місцях (у межах адміністративно­територіальних одиниць держави): англосаксонську (англо­американську), романо­германську (континентально­європейську) та радянську. Англосаксонська модель розроблялася у Великій Британії, США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії та низці колишніх британських колоній. Її основна характеристика – наявність місцевого самоврядування на всіх рівнях адміністративно­територіального поділу без паралельної діяльності на них органів державної виконавчої влади. Романо­германська модель склалася в країнах континентальної Європи й наразі характеризується поєднанням місцевого самоврядування з локальним управлінням, що здійснюється місцевими органами державної виконавчої влади. Притаманна соціалістичним державам радянська модель передбачає, що сформовані в адміністративно­територіальних одиницях ради є державними органами, які одночасно виконують функції держави та місцевого самоврядування.

Слід підкреслити: жодна з моделей організації публічної влади на місцях не усуває проблеми поєднання загальнодержавних і місцевих інтересів, бо управління в адміністративно­територіальних одиницях на державному рівні здійснюється органами державної виконавчої влади, а на місцевому – самоврядними структурами населення територій. Під час застосування радянської моделі це питання розв’язується завдяки ієрархічному підпорядкуванню рад, як органів державної влади, та їх виконавчих комітетів: ради й виконавчі комітети нижчого рівня підпорядковуються радам і виконавчим комітетам вищого рівня – аж до парламенту й уряду як загальнодержавних органів відповідно.

Упровадження англосаксонської моделі передбачає, що контроль за дотриманням законодавства і загальнодержавних інтересів органами місцевого самоврядування має здійснюватися різноманітними інспекціями та комісіями, створюваними центральними органами виконавчої влади. Крім того, державне управління здійснюється через спеціальні округи з відповідним штатом чиновників – військові, шкільні, з охорони здоров’я, пожежної безпеки тощо, межі яких не завжди збігаються з кордонами адміністративно­територіальних одиниць. Така модель є ефективною в державах із децентралізованим територіальним устроєм (передусім федеративних) і потребує високого рівня правової та політичної культури суспільства.

Під час використання романо­германської моделі контроль за дотриманням законодавства й загальнодержавних інтересів органами місцевого самоврядування здійснюється спеціальними представниками уряду (префектами, урядовими комісарами тощо), котрі призначаються для роботи в адміністративно­територіальних одиницях разом із підпорядкованими їм службами. Сучасною формою такого контролю є адміністративний нагляд, що полягає в наданні представникам уряду права зупиняти дію актів органів місцевого самоврядування та оскаржувати їх у судовому порядку на основі їхньої невідповідності законодавству.

Після прийняття Конституції України від 28 червня 1996 року радянську модель організації публічної влади на місцях у нашій державі було змінено на романо­германську: відтоді місцеве самоврядування в адміністративно­територіальних одиницях поєднувалося з місцевим управлінням, здійснюваним органами державної виконавчої влади (місцевими державними адміністраціями). Щоправда, голови місцевих державних адміністрацій не наділялися правом адміністративного нагляду щодо актів органів місцевого самоврядування.

Запроваджений Основним Законом 1996 року інститут місцевого самоврядування ґрунтується на так званій громадівській концепції, що надає йому характерних специфічних рис. Наявні концепції місцевого самоврядування (громадівська, державницька, муніципального дуалізму) визнають суб’єктами останнього територіальні громади – спільноти жителів адміністративно­територіальних одиниць. Особливістю громадівської концепції у цьому сенсі є те, що територіальними громадами як суб’єктами місцевого самоврядування визнаються лише спільноти жителів населених пунктів – сіл, селищ, міст. Спільноти жителів районів та областей територіальними громадами як суб’єктами місцевого самоврядування не визнаються: на цих рівнях адміністративно­територіального поділу місцеве самоврядування може здійснюватися лише в формі добровільних об’єднань територіальних громад населених пунктів. «Місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. … Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи» (ч. 1, 3 ст. 140 Конституції України) [2].

Районні й обласні ради конституційно визначено «органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст…» (ч. 4 ст. 140) [2]. Опосередкованим наслідком такої детермінації стала відсутність у районних та обласних рад права мати власні виконавчі органи. Згідно з Конституцією «виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації» (ч. 1 ст. 118) [2]. Така модель значно обмежувала можливості місцевого самоврядування на районному й обласному рівнях, віддаючи перевагу централізованому державному управлінню, що здійснювалося місцевими державними адміністраціями.

Законопроектом «Про внесення змін до Конституції України» [4] передбачено скасування інституту місцевих державних адміністрацій і надання обласним та районним радам права формувати власні виконавчі органи, що має забезпечити децентралізацію державної влади й розширення самоврядування територій. Романо­германська модель організації публічної влади на місцях передбачає: на обласному та районному рівнях має бути запроваджено інститут представника Президента України, головною функцією якого є нагляд за дотриманням органами місцевого самоврядування Конституції й законів держави:

«У регіонах і районах діють представники Президента України. Представники Президента України в регіонах координують діяльність представників Президента України в районах.

Представники Президента України призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України.

Представники Президента України на відповідній території:

1) здійснюють нагляд за відповідністю Конституції та законам України актів органів місцевого самоврядування та територіальних органів центральних органів виконавчої влади;

2) координують взаємодію територіальних органів центральних органів виконавчої влади…

Представники Президента України при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України, підзвітні та підконтрольні йому» (ч. 1­3, 4
ст. 1071) [4].

На перший погляд може видатися, що в Україні нарешті запроваджується демократична модель організації публічної влади на місцях. Проте насправді це не зовсім так, адже під час застосування цієї моделі в європейських країнах державний контроль за дотриманням законодавства органами місцевого самоврядування в адміністративно­територіальних одиницях здійснюють представники уряду (а не президента), котрі ним і призначаються. Для прикладу можна навести відповідні конституційні положення:

– «У територіальних колективах Республіки представник держави, який представляє кожного з членів уряду, відповідальний за забезпечення національних інтересів, адміністративний контроль і дотримання законів» (ч. 6 ст. 72 Конституції Французької Республіки від 4 жовтня 1958 року) [7, с. 47—48];

– «Представником Ради Міністрів у воєводстві є воєвода. Порядок призначення і відкликання, а також сфера діяльності воєвод визначаються законом» (ст. 152 Конституції Республіки Польща від 2 липня 1997 року) [5];

– «1. Уряд призначає по одному префекту в кожному повіті та в муніципії Бухарест. 2. Префект є представником уряду на місцевому рівні і керує децентралізованими публічними службами міністерств та інших центральних органів в адміністративно­територіальних одиницях … 4. Префект може опротестувати в інстанції адміністративної юстиції акт повітової ради, місцевої ради або примаря, якщо вважає його незаконним. Дія опротестованого акта призупиняється згідно з правом»
(ч. 1, 2, 4 ст. 122 Конституції Румунії від 21 листопада 1991 року) [6].

Одноособове призначення Президентом України його представників у регіонах (областях) та районах і встановлення їхньої відповідальності перед ним:

1) значно розширює повноваження глави держави, можливості його впливу на місцеве самоврядування та діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади, тоді як Президент має зосереджуватися на вирішенні загальнодержавних питань;

2) через відсутність місцевих державних адміністрацій (голови яких раніше призначалися на посади і звільнялися з посад Президентом України за поданням уряду) та правових засобів впливу на представників Президента з боку Кабінету Міністрів України, звужує можливості Кабміну щодо здійснення державного управління в адміністративно­територіальних одиницях;

3) сприяє поширенню таких негативних явищ, як притаманний змішаній формі республіканського правління дуалізм виконавчої влади, оскільки передбачає формування її президентської вертикалі по лінії «Президент України – представник Президента в регіоні (області) – представник Президента в районі»;

4) суперечить переходу до парламентарно­президентської форми правління, який має на меті підвищення ролі парламенту та сформованого ним уряду у здійсненні державної влади.

Той факт, що представники Президента України «координують взаємодію територіальних органів центральних органів виконавчої влади», означатиме, що вони практично керуватимуть територіальними органами всіх міністерств, державних служб та інших центральних органів виконавчої влади.

Передбачуваний згаданим законопроектом інститут представників Президента України не є новацією для українського конституціоналізму. Такий інститут було запроваджено Законом України «Про Представника Президента України» № 2167­XII від 5 березня 1992 року [3], коли Україна почала відходити від радянської моделі організації публічної влади на місцях. Цей документ установлював, що представник Президента України є главою місцевої державної адміністрації відповідно в області, містах Києві та Севастополі, районі, районах міст Києва та Севастополя (ст. 1). Представники Президента України призначалися (після погодження їхніх кандидатур із відповідними радами народних депутатів) на посади та звільнялися з посад Президентом України та підпорядковувалися йому (ст. 2). Унаслідок того, що серед функцій представників Президента виокремлювалися захист державних інтересів України, забезпечення законності, прав і свобод громадян на відповідній території (ст. 4), закон наділяв їх широкими повноваженнями (у тому числі, виконавчих органів обласних і районних рад) (ст. 6, 7, 9), які істотно обмежували місцеве самоврядування.

Конституція України 1996 року не передбачала існування інституту представників Президента України в областях і районах: його змінив інститут місцевих державних адміністрацій, голів яких призначав Президент України за поданням Кабінету Міністрів України. Однак обласні та районні ради все ще не мали власних виконкомів, що обмежувало можливості самоврядування на регіональному рівні. Запропоновані Президентом України зміни до Основного Закону передбачають формування власних виконавчих органів обласними та районними радами, однак суб’єктами місцевого самоврядування (громадами) знову визначають тільки спільноти жителів населених пунктів: «…громадою є утворена в порядку, визначеному законом, адміністративно­територіальна одиниця, яка включає один або декілька населених пунктів (село, селище, місто), а також прилеглі до них території» (ч. 5 ст. 133). Районна й обласна ради мають знову виконувати функції органів місцевого самоврядування, які представляють спільні інтереси, відповідно, громад району і громад області (ч. 3, 4 ст. 140) [2].

Для повноцінного й ефективного функціонування місцевого самоврядування на обласному та районному рівнях спільноти жителів районів і областей також доцільно конституційно визначити в ролі суб’єктів місцевого самоврядування (територіальних громад), як це зроблено, наприклад, у Франції.

Досвід децентралізації влади у Франції 1980­х цілком може бути використано в Україні. Згідно з Конституцією Французької Республіки 1958 року (з подальшими змінами) територіальними громадами (територіальними колективами) є спільноти жителів усіх рівнів адміністративно­територіального поділу: «…територіальними колективами Республіки є комуни, департаменти, регіони, колективи з особливим статусом і заморські колективи…» (ч. 1 ст. 72) [7, с. 48]. Кожен територіальний колектив обирає представницький орган місцевого самоврядування – відповідно, муніципальну (на рівні комуни), генеральну (на рівні департаменту) й регіональну (на рівні регіону) ради, голови яких виконують функції виконавчих органів останніх, керуючи підпорядкованими їм адміністраціями.

Окрім органів місцевого самоврядування, в межах департаментів створюються і діють органи державної виконавчої влади, очолювані префектами (у 1982–1989 роках – комісарами Республіки). Як представник уряду префект департаменту керує діяльністю всіх місцевих служб, управлінь, відділів, агентств тощо та посадових осіб, котрі представляють уряд (а не «координує взаємодію» таких органів, як це передбачено запропонованими змінами до Конституції України), а також апаратом самої префектури, водночас здійснюючи адміністративний нагляд за законністю актів виборних органів і посадових осіб місцевого самоврядування департаменту. Префект може призупинити дію таких актів та оскаржити їх в органі адміністративної юстиції на основі їхньої невідповідності законодавству. Оскільки на регіональному рівні посада префекта відсутня, його обов’язки покладаються на префекта найбільшого в певному регіоні департаменту, який уважається префектом регіону. Департамент координує діяльність органів самоврядування комун. У рамках комуни функції представника уряду виконує мер, котрий одночасно є головою муніципальної ради та діє як її виконавчий орган.

Найскладнішою проблемою децентралізації влади у Франції завжди вважалося і частково залишається розмежування компетенції між державою та самоврядними колективами, а також між самоврядними колективами різних рівнів. Ці питання були врегульовані після прийняття відповідних законодавчих актів 1983 року. Положення даних документів значно розширили сферу компетенції самоврядних колективів та окреслили деякі загальні принципи, за допомогою яких можна конкретизувати матеріальні й фінансові ресурси, що передаються до відання органів самоврядування. З часом було прийнято низку інших законів, що уточнили окремі питання розподілу функцій між державою та самоврядними колективами. Відтак, в основу законодавчого розмежування компетенції між ними було покладено принцип субсидіарності, згідно з яким до відання органів управління вищого рівня передаються тільки ті питання, котрі не можуть ефективно вирішуватися органами нижчого рівня.

Запропоновані Президентом України конституційні зміни також передбачають, що «розмежування повноважень у системі (представницьких? – В. К.) органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів різних рівнів здійснюється за принципом субсидіарності. Органи місцевого самоврядування, що діють на рівні областей, здійснюють визначені законом повноваження, які, виходячи з обсягу і характеру завдань, вимог досягнення ефективності та економії, найкращим чином можуть бути здійснені на цьому рівні» (ч. 6, 7 ст. 140) [4]. Однак, оціночні категорії на зразок «краще»/«гірше» тощо взагалі не повинні використовуватися у приписах нормативно­правових актів, тим паче – в положеннях Основного Закону. Тому формулювання «найкращим чином» із тексту досліджуваного законопроекту потрібно вилучити.

Конституційне визнання суб’єктами місцевого самоврядування спільнот жителів районів і областей (якого чомусь усіляко уникають розробники проектів Конституції України та змін до неї) не суперечитиме ідеї місцевого самоврядування, суть котрого визначається не масштабами й рівнем його здійснення, а тим, що під час реалізації своїх законодавчо визначених функцій і повноважень сформовані населенням органи місцевого самоврядування є автономними як щодо державних органів, так і стосовно органів місцевого самоврядування інших рівнів. Так, Конституція Франції забороняє будь­яке підпорядкування одних органів місцевого самоврядування іншим: «…жоден територіальний колектив не може здійснювати опіку над якимось іншим колективом» (ч. 5 ст. 72) [7, с. 47–48]. Європейська хартія місцевого самоврядування (від 15 жовтня 1985 року) [1], до речі, не обмежує суб’єктів такого самоврядування виключно спільнотами жителів населених пунктів.

Законопроект Президента України «Про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування)» в частині реформування конституційно­правового статусу органів місцевого самоврядування, таким чином, потребує істотного доопрацювання. Передусім це стосується збереження урядової вертикалі державної виконавчої влади та розширення територіальних суб’єктів місцевого самоврядування.

 

Джерела

1. Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р. Ратифіковано Законом України № 452/97­ВР від 15 липня 1997 р. [European Charter of Local Self­Government, 15 October 1985. Ratified by the Law of Ukraine № 452/97­ВР, 15 July 1997] – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/994_036

2. Конституція України. Закон України № 254к/96­ВР від 28 червня 1996 р. (зі змінами, внесеними згідно з законами № 2222­IV від 8 грудня 2004 р., № 2952­VI від 1 лютого 2011 р., № 586­VII від 19 вересня 2013 р., № 742­VII від 21 лютого 2014 р.) [The Constitution of Ukraine. The Law of Ukraine № 254к/96­BP, 28 June 1996 (as revised by the laws № 2222­IV, 8 December 2004; № 2952­VI, 1 February 2011; № 586­VII, 19 September 2013; № 742­VII, 21 February 2014] – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/254к/96­вр

3. Про Представника Президента України. Закон України № 2167­XII від 5 березня 1992 р. (утратив чинність на підставі Закону України № 280/97­ВР від 21 травня 1997 р.) [On the Representative of the President of Ukraine. The Law of Ukraine № 2167­XII, 5 March 1992 (became ineffective under the Law of Ukraine № 280/97­BP, 21 May 1997)] // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 23. – С. 335.

4. Про внесення змін до Конституції України (щодо повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування). Проект Закону від 26 червня 2014 р. (реєстр. № 4178а) [On Amendments to the Constitution of Ukraine (regarding powers of the state and local self­government bodies). The Draft Law, 26 June 2014 (registration number 4178a)] – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=51513

5. Конституция Peспублики Пoльшa oт 2 aпрeля 1997 г. [The Constitution of the Republic of Poland, 2 April 1997] – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/rosyjski/kon1.htm

6. Constituţiei Romвniеі din 21 noiembrie 1991 – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.htp_act_text?idt=1253

7. Конституционные акты Франции // Конституции зарубежных государств / [cост. проф. В. В. Маклаков] [Constitutional acts of France in Constitutions of the foreign states, Maklakov V. (ed.)]. – 4­е издание. – М.: Волстерс Клувер, 2003. – С. 46–87.

Автор: Валерій КОЛЮХ

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад

Архів журналу Віче

Віче №15/2016 №15
Реклама в журналі Інформація авторам Передплата