передплата Українською | In English

№8, квітень 2014

Щодо ролі органів державної влади та місцевого самоврядування у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою: вітчизняний та зарубіжний досвід

Поділитися:

Проаналізовано роль органів державної влади та місцевого самоврядування у вирішенні питань адміністративно-територіального устрою в Україні та окремих європейських унітарних державах на основі використання відповідних положень законодавчих нормативно-правових актів. Установлено, що є необхідність ухвалення закону України, в якому було б чітко визначено
процедуру зміни статусу адміністративно-територіальних одиниць та їхніх просторових меж.

Ключові слова: статус адміністративно-територіальної одиниці, зміна статусу та меж адміністративно-територіальної одиниці, законодавство європейських унітарних держав, парламент, уряд, президент, органи місцевого самоврядування.

У конституційних актах європейських унітарних держав закріплені положення про те, що основним джерелом ініціювання питань з утворення, зміни меж і статусу адміністративно-територіальних одиниць (далі — АТО) є жителі зацікавлених територіальних одиниць. Як правило, питання щодо утворення, трансформації, ліквідації АТО вирішуються через видання окремого акта парламентом держави (Італія, Іспанія, Ліхтенштейн, Люксембург, Нідерланди, Молдова, Франція, Португалія та ін.). Однак у Білорусії та Болгарії визначальну роль у вирішенні питань щодо зміни адміністративно-територіального устрою (далі – АТУ) має Президент та Рада Міністрів, а в Польщі – Рада Міністрів і Прем’єр-міністр.

Формування цілісного уявлення про ступінь досконалості законодавчого регулювання процедури зміни статусу АТО та їхніх просторових меж можливе лише на основі результату порівняльно-правового аналізу відповідних вітчизняних і зарубіжних законодавчих актів. Такий аналіз дасть змогу визначити роль органів, які беруть участь у вирішенні питань АТУ: парламенту, уряду, глави держави, центральних і місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування. Цією проблематикою займалися: Я. Верменич, К. Вітман, І. Кресіна, А. Коваленко, В. Новик, І. Магновський, М. Матвіїшин, М. Хонда, В. Яцуба та інші. Перейдімо до розгляду проблематики, виокремлюючи роль кожного зі згаданих органів влади.

Парламент. Так, за статтею 85 (п. 29) Конституції України, до компетенції Верховної Ради України належить утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів [1]. Конституційно невизначеними залишаються повноваження цього органу (парламенту) щодо утворення, зміни статусу та меж районів у містах.

У чинному законодавстві встановлено порядок реалізації конституційних повноважень парламенту з вирішення питань АТУ. Так, у Положенні «Про порядок виріше-ння питань адміністративно-територіального устрою Української РСР» (Указ Президії Верховної Ради УРСР від 12 березня 1981 р. № 1654) визначається порядок зміни статусу територіальних одиниць та їхніх меж.

Що стосується зарубіжного досвіду, то в Законі Республіки Литва «Про адміністративно-територіальні одиниці Республіки Литва та їхні межі» визначено повноваження та порядок реалізації компетенції сейму у вирішенні питань АТУ. Зокрема ст. 6 регламентує, що заснування повітів, зміна їхніх меж повинні бути встановлені та відмінені так само, як і їхні межі та центри, сеймом республіки за пропозицією керівництва Республіки Литва. Кордони муніципалітетів мають бути змінені, коли кількість муніципалітетів або їхні межі змінюються. Спеціальний закон встановлює, що заснування муніципалітетів та зміну їхніх меж, а також їхніх кордонів та центрів (ст. 7) здійснює сейм за пропозицією керівництва Республіки Литва, враховуючи думку місцевої влади [7]. Отже, досвід Литви не передбачає проведення обов’язкових референдумів для консультації з населенням при вирішенні окреслених питань.

Закон «Про адміністративно-територіальний устрій Республіки Молдова» (глава 3) встановлює, що створення, ліквідацію та зміну статусу АТО здійснює парламент після проведення консультацій з громадянами. В такому самому порядку відбувається зміна меж АТО, що зумовлена необхідністю переведення населених пунктів з однієї АТО в іншу чи перенесення адміністративного центру [5].

Глава держави. В Україні Президент має право законодавчої ініціативи та вето (статті 93, 94 Конституції України) і відповідно може впливати на ухвалення законів, які стосуються вирішення питань АТУ. В той самий час в окремих європейських державах основна роль при вирішенні питань щодо зміни статусу АТО належить президенту. Так, у Білорусі Закон «Про адміністративно-територіальний поділ та порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Республіки Білорусь» встановлює, що Президент Республіки Білорусь за поданням Ради Міністрів Республіки Білорусь і з урахуванням думки місцевих рад депутатів утворює і скасовує області та райони, встановлює і переносить їх адміністративні центри, встановлює і змінює межі міста Мінська, областей і районів; при потребі відносить населені пункти до категорії міст обласного підпорядкування, встановлює і змінює їх кордони, утворює, змінює і ліквідовує райони в містах, встановлює і змінює їх межі; об’єднує, з урахуванням думки населення та за згодою місцевих рад депутатів, однойменні АТО, що мають спільний адміністративний центр, в одну АТО (ст. 8) [8, с. 507].

Так, у Білорусі простежується беззаперечна і вирішальна роль президента республіки у процесі вирішення питань зміни меж областей, районів, районів у містах, адміністративних центрів. При цьому думка населення враховується тільки при об’єднанні однойменних АТО.

У Болгарії питання щодо зміни меж та статусу АТО врегульовані Законом «Про адміністративно-територіальний устрій Республіки Болгарія». Так, ст. 6 закону встановлює, що межі та адміністративні центри областей встановлюються Указом Президента Болгарії за пропозицією Ради Міністрів (ст. 6) [4]. Згаданий закон також регламентує процедуру реалізації зазначених вище повноважень Президента Болгарії. Зокрема, зміна меж області може відбутися тільки в межах наявних общин. Зміни затверджуються Указом Президента за пропозицією Ради Міністрів країни. Зміна адміністративних центрів та назви також встановлюється Указом за пропозицією Ради Міністрів (ст. 26). Ініціювати відповідні зміни може населення, а тому зміни проводяться лише після консультації з громадянами (ст. 27) [4].

Зміни адміністративного центру і назви общини також здійснюються після консультації з населенням відповідної території, проте остаточне ухвалення здійснює Президент (ст. 29). Зміна назви населеного пункту та назви міських формувань національного значення здійснюється Указом Президента Республіки Болгарія (ст.ст. 34, 35) [4].

Уряд. Законом «Про адміністративно-територіальний устрій Республіки Болгарія» (ст. 29) встановлено, що для забезпечення сприятливіших умов для задоволення повсякденних потреб населення, охорони здоров’я, соціальних, культурних, торговельних, транспортних, фінансових, юридичних та інших послуг, один або кілька районів можуть бути відокремлені від общини і приєднані до сусідньої общини, яка знаходиться в іншій області, за рішенням Ради Міністрів, прийнятим на пропозицію міністра регіонального розвитку та губернаторів обох областей, при дотриманні визначеної законом процедури [4].

Рада Міністрів Республіки Білорусь подає Президенту Республіки Білорусь пропозиції щодо питань АТУ для ухвалення відповідних рішень; дає згоду обласним радам депутатів на віднесення населених пунктів до категорії міст районного підпорядкування (ст. 9) [8, с. 507].

Законом Республіки Польща «Про ґмінне самоврядування» (ст. 4) передбачено, що утворення, об’єднання, поділ і ліквідація ґмін, встановлення їх меж та назв, а також визначення місцезнаходження їх органів здійснюється Радою Міністрів після проведення консультацій із жителями. Крім того, стаття 4а визначає, що надання ґміні чи місцевості статусу міста відбувається за розпорядженням Ради Міністрів. Зміну меж міста також здійснює Рада Міністрів відповідним розпорядженням після проведення консультацій з місцевими жителями [6]. Можуть отримати статус ґміни й адміністративні райони. Рішення з цього питання приймає Прем’єр-міністр за поданням міністра внутрішніх справ та адміністрації з урахуванням думки зацікавлених суб’єктів (ст. 5) [6]. Отже, в Польщі питання щодо зміни меж та статусу АТО вирішуються на рівні виконавчої влади (Радою Міністрів, Прем’єр-міністром).

Центральні та місцеві органи виконавчої влади. Згідно з нормами Положення «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР » від 12 березня 1981 р. [3], в Україні утворення і ліквідація районів, районів у містах, встановлення і перенесення адміністративних центрів районів так само проводить законодавчий орган влади за поданням виконавчих комітетів відповідних обласних, міських (міст республіканського підпорядкування) рад. Віднесення населених пунктів до категорії міст республіканського, обласного, районного підпорядкування, встановлення і зміну їх меж, а також змін їх підпорядкованості проводить також Верховна Рада за поданням виконавчих комітетів відповідних обласних, міських (міст республіканського підпорядкування) рад. В той самий час Положенням «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою...» встановлено, що зміну меж районів проводить виконавчий комітет обласної ради за поданням виконавчих комітетів відповідних районних, міських (міст обласного підпорядкування) рад народних депутатів. Встановлення та зміну меж районів у місті проводить міська рада за поданням виконавчих комітетів відповідних районних у місті рад. Віднесення населених пунктів до категорії селищ міського типу, встановлення і зміну їх меж, а також змін їх підпорядкованості проводить виконавчий комітет обласної Ради за поданням виконавчих комітетів відповідних районних, міських (міст обласного підпорядкування) рад. Об’єднання сільських населених пунктів, зміну їх підпорядкованості також проводить виконавчий комітет обласної ради за поданням виконавчого комітету відповідних районних, міських (міст обласного підпорядкування) рад [3].

Щодо зарубіжного досвіду, то обласні ради депутатів Республіки Білорусь з урахуванням думки відповідних нижчих рад депутатів вносять до Ради Міністрів пропозиції щодо встановлення і зміни кордонів області, утворення та ліквідації районів в області, встановлення та зміни їх меж, встановлення та перенесення їх адміністративних центрів, віднесення населених пунктів до категорії міст обласного підпорядкування, створення та ліквідації районів у містах обласного підпорядкування, встановлення і зміни їх меж, передачу селищ міського типу і сільських населених пунктів в адміністративне підпорядкування міських рад депутатів, виконавчих і розпорядчих органів міст обласного підпорядкування, встановлення і зміну меж міст обласного підпорядкування. Крім того, за погодженням з Радою Міністрів відносять населені пункти до категорії міст районного підпорядкування; відносять населені пункти до категорії селищ міського типу; встановлюють і змінюють межі міст районного підпорядкування та селищ міського типу, вирішують питання про передачу селищ міського типу і сільських населених пунктів в адміністративне підпорядкування міських рад депутатів, виконавчих і розпорядчих органів міст ра-йонного підпорядкування (ст. 10) [8, с. 507].

Районні ради депутатів Республіки Білорусь мають такий обсяг прав: вносять до обласних рад депутатів пропозиції про встановлення і зміну меж районів, міст районного підпорядкування, селищ міського типу і сільрад, віднесення населених пунктів до категорії міст районного підпорядкування, селищ міського типу, передачу селищ міського типу і сільських населених пунктів в адміністративне підпорядкування міських рад депутатів, виконавчих і розпорядчих органів міст районного підпорядкування; відносять населені пункти до категорії сільських населених пунктів; ліквідовують і утворюють сільські населені пункти, встановлюють і змінюють їх межі (ст. 11). Міські ради депутатів: вносять до обласних рад депутатів пропозиції про віднесення населених пунктів до категорії міст обласного підпорядкування; вносять до обласних рад депутатів, а Мінська міська рада депутатів – до Ради Міністрів Республіки Білорусь пропозиції щодо встановлення і зміни меж міста, утворення та ліквідацію районів у містах, встановлення і зміни їх меж, передачу селищ міського типу, сільських населених пунктів у адміністративне підпорядкування міських рад депутатів, виконавчих і розпорядчих органів (ст. 12). Селищні та сільські ради депутатів вносять до районних рад депутатів пропозиції про віднесення населених пунктів до категорії міст районного підпорядкування, селищ міського типу і сільських населених пунктів, встановлення і зміну їх меж (ст. 13) [8, с. 507].

Так, у Республіці Білорусь простежується чітка підпорядкованість місцевих рад вищим радам при вирішенні питань АТУ. Всі питання щодо зміни статусу та меж АТО вирішуються вищими органами.

Органи місцевого самоврядування. Окремі повноваження органів місцевого самоврядування у сфері вирішення питань АТУ закріплено в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. Зокрема, законодавцем встановлено право на розгляд питань АТУ в чітко визначених межах та винятково на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради (п. 41 ст. 26). Закон визначає, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать підготовка і внесення на розгляд ради питань щодо найменування (перейменування) вулиць, провулків, проспектів, площ, парків, скверів, мостів та інших споруд, розташованих на території відповідного населеного пункту (ст. 37). Виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо прийняття рішень з питань АТУ в межах і в порядку, визначених законом (ст. 43 п. 26) [2].

У Польщі Законом «Про ґмінне самоврядування» встановлено, що на території ґміни можуть утворюватися допоміжні одиниці: сільські округи, райони, селища тощо. Місто, яке знаходиться в межах ґміни, також може прирівнюватися до допоміжних одиниць. Допоміжні одиниці утворюються радою ґміни, яка приймає рішення після проведення консультацій з жителями чи з їх ініціативи. Правила утворення, об’єднання, поділу, а також ліквідації допоміжних одиниць визначаються власним статутом ґміни (ст. 5 закону) [6]. В той самий час окремі дослідники вважають, що саме польський досвід реформування місцевого самоврядування може бути успішно застосований в Україні, особливо в аспекті вдосконалення територіальної основи місцевого самоврядування, що є нагальною проблемою сучасного стану вітчизняного політико-правового розвитку [10, с. 23].

Підсумовуючи викладене, можна сформулювати висновок про те, що в багатьох європейських державах прийняті нормативно-правові акти, в тому числі й конституційні положення, в яких чітко регламентуються повноваження органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань АТУ. Результати аналізу законодавства цих країн дають право стверджувати, що компетентним органом у прийнятті рішень при зміні меж та статусу АТО є парламент, хоча в окремих державах цю роль виконує президент (Білорусь, Болгарія) або виконавча влада (Польща). За поданням органів та посадових осіб виконавчої влади вирішуються окреслені питання. У більшості європейських унітарних держав питання, пов’язані зі зміною статусу та меж АТО, знаходять своє вирішення після консультації з населенням відповідних АТО [9, с. 22].

Виходячи з наведених положень нормативно-правових актів, можна констатувати, що в Україні правове поле у сфері вирішення питання АТУ потребує вдосконалення, оскільки містить суперечливі положення. Так, відповідно до Конституції України, Верховна Рада України має менший обсяг повноважень порівняно з тими, що визначені в Положенні «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР», та не відповідає аналогічному досвіду європейських унітарних держав. Натомість в Україні залишаються чинними застарілі норми законодавства та немає спеціального закону щодо вирішення питань АТУ.

Отже, очевидна необхідність ухвалення закону України, в якому чітко визначалася б процедура зміни статусу АТО та їх просторових меж. Необхідність цього закону зумовлена тим, що чинні нормативно-правові акти, які регламентують названу процедуру, застаріли і певною мірою суперечать Конституції України. Ухвалення такого закону стане одним із важливих кроків України на шляху інтеграції до ЄС.

Отже, спираючись на досвід більшості європейських держав, ми вважаємо доречним законодавчо деталізувати деякі повноваження Верховної Ради України при вирішенні питань АТУ. Зокрема до повноважень Верховної Ради України з питань територіального устрою треба віднести ухвалення рішення про: утворення, ліквідацію, реорганізацію (поділ, приєднання), встановлення та зміну меж областей, районів; надання населеним пунктам статусу міста, міста зі спеціальним статусом, містечка, селища, села, встановлення та зміну їх меж; ліквідацію та реорганізацію міста, міста зі спеціальним статусом, містечка, селища, села. Рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію, встановлення та зміну меж районів у містах та містечках повинні прийматися відповідною міською радою, за погодженням з Верховною Радою України. При цьому вказані рішення повинні бути прийняті після проведення обов’язкових консультацій з населенням АТО, якої вони стосуються, та за поданням відповідної ради (обласної, районної, міської, містечкової, селищної, сільської).

 

Джерела

1. Конституція України. Закон України «Про Державний Гімн України». – К.: Видавничий дім «Скіф», 2006. – 48 с.

2. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 р. // Відомості Верховної Ради України. – 1997. – № 24. – С. 170.

3. Положення про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР. Затверджено Указом Президії Верховної Ради Української РСР № 1654-X від 12 березня 1981 р. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1654-10

4. Закон за администритасно-териториалного устройство на республика Бьлгария від 14 липня 1995 р. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.lex.bg/bg/laws/ldoc/2133622784

5. Об административно-территориальном устройстве Республики Молдова. Закон Республики Молдова от 27 декабря 2001 г. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.csi.org.ua/www/?p=227#more-227

6. Про ґмінне самоврядування. Закон Республіки Польща від 8 березня 1990 р. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.csi.org.ua/www/?p=861

7. The Law on the territorial administrative units of the Republic of Lithuania and their boundaries on 19 July 1994. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://www.litlex.lt/Litlex/Eng/Frames/Laws/Documents/163.HTM

8. Республика Беларусь. Законы. Собрание законов Республики Беларусь / [сост. В. Г. Гавриленко]. – Минск: Право и экономика, 2007. – 1064 с.

9. Тварковська Л. Деякі аспекти законодавчого регулювання зміни статусу та меж адміністративно-територіальних одиниць в Україні та європейських державах /
Л. Тварковська // Віче. – 2011. – № 6. – С. 20–22.

10. Фролов О. Становлення та розвиток місцевого самоврядування в Польщі / О. Фролов // Віче. – 2011. – № 14. – С. 19–23.

Автор: Людмила ПРИПОЛОВА

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад

Архів журналу Віче

Віче №15/2016 №15
Реклама в журналі Інформація авторам Передплата
Останні новини

Єврокомісія стурбована різким сповільненням економіки Італії Сьогодні, 25 березня

3 з 4 топ-кандидатів у президенти обіцяють зберегти Мінські угоди, але з нюансами Сьогодні, 25 березня

Зеленський, Порошенко, Тимошенко і Гриценко розповіли, як хочуть отримати ПДЧ для України Сьогодні, 25 березня

На кого насправді ставить Коломойський, а кого використовує для інформаційної війни Сьогодні, 25 березня

Кокотюха: Українці обирають замість президента царя, лишаючись при цьому без царя у голові Сьогодні, 25 березня

Коломойський сподівається отримати компенсацію за "Приватбанк" після виборів Сьогодні, 25 березня

Україна та Росія домовляться про транзит газу після 2019 року — Міненерго РФ Сьогодні, 25 березня

Новини вихідних: 13-та пенсія, вагон із душем та "знижки" від Газпрому Вчора, 24 березня

Євросоюз спростував інформацію про антикорупційне розслідування проти Порошенка Вчора, 24 березня

Канада продовжила економічні санкції проти Януковича і К° Вчора, 24 березня