передплата Українською | In English

№16, серпень 2013

До питання про цивільно-правову відповідальність державних органів

Поділитися:

Загальновідомо, що для правової держави пріоритетом є забезпечення та захист прав і свобод особи. Фундаментальні ідеали демократичного суспільства закріплені в таких актах міжнародного права, як Загальна декларація прав людини від 10 грудня 1948 року [1], Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року [2], Декларація основних принципів правосуддя для жертв злочину і зловживання владою від 29 листопада 1985 року [3], котрі, окрім проголошення прав, також передбачають створення системи ефективних засобів їх реалізації.
Важливу роль у захисті прав і законних інтересів громадян та юридичних осіб відіграють органи державної влади, місцевого самоврядування, а також їхні посадові особи.

Так, органи правосуддя здійснюють судочинство у кримінальних і цивільних справах. Саме в цій сфері громадяни та організації, реалізуючи передбачені Конституцією України права, стикаються з неабиякою кількістю порушень посадовцями положень чинного законодавства. Наслідком неправомірних дій найчастіше стає заподіяння майнової та моральної шкоди як особам, які беруть участь у справі, так і тим, хто не бере в ній безпосередньої участі.

Наріжним каменем у взаємовідносинах особи і держави є принцип, закріплений у ст. 56 Конституції України: «Кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень» [4].

І. Поляков зазначає, що «держава захищає свій престиж, пом'якшує автократичні прояви своєї діяльності, створює систему стримувань і противаг своєї влади ... показує свою прихильність принципам законності, гуманізму і справедливості» [5, с. 43].

Інститут відповідальності держави перед особою – це одна з головних гарантій і свобод людини, закріплених у чинному законодавстві: держава встановлює механізм власної публічно-правової відповідальності, бере на себе обов’язок забезпечити також можливість її реалізації, зробити доступною для громадян. Цим досягається послаблення тиску держави на суспільство і водночас збільшується можливість його контролю за діями держави, рішеннями її органів та посадових осіб [14, с. 5].

Положення Конституції України про відповідальність держави конкретизовано в цивільному законодавстві.

Ч. 1 ст. 1166 Цивільного Кодексу України (надалі – ЦК України) встановлює загальні підстави відповідальності за завдану майнову шкоду: особистим немайновим правам фізичної або юридичної особи внаслідок неправомірних рішень, дій чи бездіяльності, а також майну фізичної або юридичної особи. Ця шкода відшкодовується в повному обсязі особою, яка її завдала [6].

У ст. 1167 ЦК України визначено підстави відповідальності за завдану моральну шкоду: завдана фізичній або юридичній особі неправомірними рішеннями, діями чи бездіяльністю, вона відшкодовується особою, яка її завдала, за наявності вини. Водночас така шкода відшкодовується незалежно від вини органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, фізичної або юридичної особи, яка її завдала, у передбачених законодавством випадках [6].

Наприклад, ст. 1174 ЦК України визначає, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадової або службової особи органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування під час здійснення нею своїх повноважень, відшкодовується ними незалежно від вини особи [6], що вчинила таке діяння. Але жодна із зазначених та інших норм, які мають загальний характер, не надають переліку узагальнених підстав та умов для цивільно-правової відповідальності за шкоду (майнову та моральну), завдану державними органами та їхніми посадовими особами.

Аналіз судової практики свідчить, що чинні правові конструкції далекі від ідеалу. Відсутність ефективних засобів відновлення порушених прав призводить до того, що постраждалі від зловживань владою громадяни змушені звертатися до міжнародних органів і, зокрема, до Європейського суду з прав людини.

Заподіяння шкоди державними органами, органами місцевого самоврядування, а також їхніми посадовими особами належить до спеціальних деліктів і є окремим видом відповідальності. Для настання деліктної відповідальності держави, крім загальних умов (завдання шкоди, протиправна поведінка, причинний зв'язок, вина), потрібні спеціальні:

• спеціальний суб'єкт – заподіювач шкоди;

• сфера його діяльності.

Специфіка зазначеного виду відповідальності полягає в тому, що шкоди громадянам та юридичним особам завдають державні органи та органи місцевого самоврядування в процесі здійснення публічно-правових функ­цій. Несприятливі наслідки майнового і морального характеру виникають у результаті незаконних владних приписів [7, с. 67].

Такі приписи не можна нехтувати, вони обов'язкові до виконання. Як зазначає В. Патюлін: «Адресована громадянину вимога точного і неухильного виконання правових розпоряджень держави, об'єктивно зумовлена діяльністю держави з організації та впорядкування суспільних відносин, є загальною умовою правопорядку». Тоді як і «вимоги громадян, щоб держава в особі її органів точно і неухильно виконувала Конституцію України, закони і засновані на них нормативно-правові акти, зумовлені потребами суспільства у забезпеченні нормальних умов його соціальної життєдіяльності, також є загальною умовою правопорядку» [8, с. 47].

Майнова відповідальність за незаконну державно-владну діяльність полягає у застосуванні з ініціативи потерпілого в судовому порядку заходів цивільно-правової відповідальності до відповідного органу.

Незважаючи на те, що шкода заподіюється в сфері публічних правовідносин, умови і порядок її відшкодування регулюються чинним цивільним законодавством України за правилами деліктної відповідальності. У зв’язку з цим М. Брагінський зазначив, що «адміністративний характер первісного правовідношення не виключає можливості використання для охорони інтересів однієї з його сторін цивільно-правових форм» [9, с. 49]. Необхідно підкреслити, що відшкодування шкоди в рамках делікт­ної відповідальності є найдоцільнішим і виправданим. Воно повною мірою відповідає інтересам громадян і організацій, потерпілих від незаконної діяльності державних, комунальних, правоохоронних органів, органів місцевого самоврядування або їхніх посадових осіб.

Вважаємо, що в разі заподіяння шкоди незаконною владною діяльністю зазначені публічно-правові утворення є суб'єктами деліктної відповідальності. Як зазначає
Є. Васильєва: «Деліктоздатність держави ... формулюється в нормах про відповідальність за шкоду, заподіяну державними органами, а також їх посадовими особами, відповідальність за шкоду, завдану незаконними діями органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду, а також іншими законами» [10, с. 49].

Так, у ч. 1 ст. 1176 ЦК України визначено, що шкода, завдана фізичній особі внаслідок її незаконного засудження, незаконного притягнення до кримінальної відповідальності, незаконного застосування запобіжного заходу, незаконного затримання, незаконного накладення адміністративного стягнення у вигляді арешту чи виправних робіт, відшкодовується державою у повному обсязі незалежно від вини посадових і службових осіб органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратури або суду [6].

Участь у цивільних правовідносинах держави ґрунтується на загальних принципах цивільного права. Однак правоздатність України як суб'єкта цивільних правовідносин порівняно з правоздатністю громадян і юридичних осіб має низку істотних відмінностей. У науковій літературі виокремлюють такі ознаки держави як особливого суб'єкта цивільного права:

• прийняття законів, якими повинні керуватися всі інші суб'єкти цивільного права;

• прийняття адміністративних актів, із яких виникають цивільно-правові відносини незалежно від волі іншої сторони;

• користування владними функціями навіть за умови участі у цивільно-правових відносинах на засадах рівності;

• наявність імунітету [11, с. 101].

Відповідно до ст. 6 Конституції України, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження в установлених Конституцією України межах і відповідно до законів України [4].

Державний орган повинен мати ознаки, за якими відрізняється від інших утворень:

• уповноважений здійснювати нормотворчу діяльність;

• його вказівки обов'язкові до виконання;

• має контрольні повноваження щодо належного виконання його вказівок;

• може накладати санкції на особу, яка не виконала або неналежно виконала обов'язкову вимогу.

Реформування системи місцевого самоврядування, викликане життєво важливими потребами сучасного українського суспільства, спричинило кардинальні зміни у чинному законодавстві, що регулює базові принципи організації місцевого самоврядування в Україні та гарантії його здійснення. Нормативне закріплення ефективного механізму відшкодування шкоди, заподіяної незаконними актами органів місцевого самоврядування або діями їх службовців, покликане сприяти зміцненню довіри громадськості до таких органів і гарантувати законність їх діяльності.

Згідно зі ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцевим самоврядуванням в Україні є гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [12].

З метою реалізації зазначених повноважень органами місцевого самоврядування приймаються акти, обов'язкові до виконання на всій території адміністративно-територіальної одиниці. Отже, можна встановити два види дій таких органів: власні та передоручені державою.

Cт. 77 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає, що шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам у результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, відшкодовується за рахунок коштів місцевого бюджету, а в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб таких органів – за рахунок їхніх власних коштів у порядку, встановленому законом [12].

У юридичній літературі викладено точку зору, згідно з якою шкода має відшкодовуватися з бюджету органу, який делегував повноваження, і бюджету делегата солідарно, з можливістю подальшого регресу на загальних засадах, пов'язаних зі ступенем вини кожного з тих, хто її заподіяв. Це правило повинне застосовуватися як у разі делегування, передбаченого законом, так і за незаконної передачі повноважень. Однак, коли третя особа з власної ініціативи взяла на себе будь-яку з функцій державного органу без попередньої або подальшої згоди останнього, відповідальним суб'єктом є такий правопорушник, а не держава [13, с. 38].

На нашу думку, відповідальність за шкоду, завдану незаконними діями (бездіяльністю) органів місцевого самоврядування або їхніх посадових осіб під час здійснення повноважень, має покладатися в повному обсязі на суб'єкт, який делегував повноваження, – державу.

На підставі викладеного вище вважаємо, що для настання цивільно-правової відповідальності держави не мають значення характер незаконної владної діяльності і ступінь вини конкретного посадовця. Дії або бездіяльність посадової особи можуть містити ознаки злочину або кваліфікуватися як адміністративне правопорушення чи дисциплінарний проступок. Не мають значення мотиви скоєння протиправних дій, чи то корислива зацікавленість або правова безграмотність. Відповідальність держави, її органів зумовлена тим, що повноваження, якими скористалася особа, надані їй в інтересах відповідного публічно-правового утворення, у зв'язку з чим останнє несе ризик несприятливих наслідків діяльності правопорушника.

Пояснюється це тим, що державні службовці, реалізуючи владні функції, зобов'язані визнавати, дотримуватися та захищати права і свободи людини та громадянина. Їхня професійна діяльність повинна ґрунтуватися на принципах верховенства Конституції України, законів та інших нормативно-правових актів, відповідати вимогам посадових інструкцій тощо.

Посадовці зобов'язані підтримувати рівень кваліфікації, достатній для виконання своїх обов'язків, знати зміст чинних нормативно-правових актів.

У зв'язку з цим їхніми основними обов'язками є: дотримання Конституції України, законів та інших нормативно-правових актів; забезпечення, дотримання та захист прав і законних інтересів громадян.

 

Джерела

1. Загальна декларація прав людини від 10 грудня 1948 р. [Електронний ресурс] – http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/995_015test=4/UMfPEGznhhDoJ.ZiFNQjtcHI4xMs80msh8Ie6

2. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 р. [Електронний ресурс]http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/995_004?test=4/UMfPEGznhhDoJ.ZiFNQjtcHI4xMs80msh8Ie6

3. Декларація основних принципів правосуддя для жертв злочину і зловживання владою від 29 листопада 1985 р. [Електронний ресурс] – http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/995_114?test=4/UMfPEGznhhDoJ.ZiFNQjtcHI4xMs80msh8Ie6

4. Конституція України від 28 червня 1996 року [Електронний ресурс] – http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/254к/96-вр?test=4/UMfPEGznhhDoJ.ZiFNQjtcHI4xMs80msh8Ie6

5. Поляков И. Н. Ответственность по обязательствам вследствие причинения вреда. – М., 1998. – С.172.

6. Цивільний Кодекс України від 16 січня 2003 р.  [Електронний ресурс] – http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/43515?test=4/UMfPEGznhhDoJ.ZiFNQjtcHI4xMs80msh8Ie6

7. Попов В. В. Гражданско-правовая ответственность за внедоговорной вред, причинённый публично правовыми образованиями: Дис. ... канд. юрид. наук. – М., 2002. – С. 201.

8. Патюлин В. А. Государство и личность в СССР. – М., 1974. – С. 246.

9. Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. – М., 2011. – 848 с.

10. Васильева Е. Н. Гражданская правоспособность государства // Субъекты гражданского права: Сб. статей / Отв. ред. Т. Е. Абова. – М., 2000. – С. 49–62.

11. Иоффе О. С. Ответственность по советскому гражданскому праву. – Л., 1955. – С. 308.

12. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. [Електронний ресурс] – http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/280/97–вр?test=4/UMfPEGznhhDoJ.ZiFNQjtcHI4xMs80msh8Ie6

13. Матвеев Ю. Г. Англо-американское деликтное право. – М., 1973. – 176 с.

14. Оніщенко Н. М. Проблема ефективності законодавства та сучасний розвиток. – Віче. – 2007. – № 12. – С. 3–6.

Автор: Ганна ЧАЙКА

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад

Архів журналу Віче

Віче №15/2016 №15
Реклама в журналі Інформація авторам Передплата