передплата Українською | In English

№1, січень 2006

Статус уряду в контексті конституційної реформи: можливість зробити перший крок до самостійності?Статус уряду в контексті конституційної реформи: можливість зробити перший крок до самостійності?

Поділитися:


Потреба ґрунтовного осмислення нового статусу Кабінету Міністрів України особливо актуальна з огляду на те, що з часу всенародного обрання главою держави Л. Кравчука уряд незмінно перебував "у тіні" Президента. Унесення 8 грудня 2004 року змін до Основного Закону України є наймасштабнішою та найуспішнішою спробою перетворити уряд на самостійний і самодостатній суб'єкт виконавчої влади. Оскільки попри конституційне визначення уряду "вищим органом у системі органів виконавчої влади" (ч. 1 ст. 113) його реальна роль ніколи не наближалася до задекларованої. Унесення змін до Конституції України започаткувало формування принципово нової моделі ролі уряду в цілісній системі органів держави.
Визначенню нового змісту статусу уряду має передувати оцінка чинників, унаслідок яких чільне місце в системі виконавчої влади посів глава держави.

Обов'язок і право

Конституція 1996 року, формально визначивши Президента України як главу держави (ч. 1 ст. 102), водночас наділила його обсягом повноважень, що властивий далеко не кожному главі виконавчої влади в зарубіжних державах. Передусім ідеться про дискреційні (здійснювані на власний розсуд) повноваження приймати рішення про відставку Прем'єр-міністра України, що мало наслідком відставку уряду в цілому; припиняти повноваження членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій; скасовувати акти Кабінету Міністрів України, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, голів місцевих державних адміністрацій.

Ключову роль в утвердженні президентоцентристської орієнтації виконавчої влади відіграло формування на основі окремих норм Основного Закону такої моделі її організації та функціонування, яка значною мірою не збігалася з конституційною. Є такі підстави вважати саме так.

Перша. Змістовно рішення й дії глави держави мають відповідати вимогам ч. 2 ст. 19 Конституції України, якою передбачено, що всі органи державної влади "зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України". Проте механізм практичної реалізації значної частини повноважень глави держави не закріплено ані в Основному Законі, ані в поточному законодавстві. Відсутність визначеності стосовно того, що Президент зобов'язаний, а що має право робити, істотно розширила межі вільного розсуду глави держави.

Друга. Оформлення рішень і дій Президента має відбуватися відповідно до вимог ч. 3 ст. 106 Конституції України, що передбачила видання актів глави держави "на основі та на виконання Конституції і законів України". Окрім того, передбачено видання актів за спеціальною процедурою відповідно до п. 4 р. XV Конституції (у 1996–1999 роках) та оформлення указами Президента рішень РНБО (ч. 7 ст. 107). Себто про здійснення первинного правовстановлення актами глави держави в чинній Конституції України не йдеться. Однак таке правовстановлення набуло широких масштабів: значна частина актів глави держави видавалася в минулому і продовжує видаватися до сьогодні без відповідних посилань на Конституцію та закони України, а також не базується на відповідних нормах, що є основою для президентських актів. Прикладом може бути указ № 1513 від 28 жовтня 2005 року, виданий "з метою поліпшення інвестиційного клімату в Україні, сприяння залученню інвестицій в економіку держави та враховуючи пропозиції українських і міжнародних ділових кіл, висловлені під час проведення в Україні 20 жовтня 2005 року VI засідання консультативної ради з питань іноземних інвестицій в Україні"1.

Третя. Практичне здійснення державного управління в Україні змістовно також має відповідати наведеній нормі ч. 2 ст. 19 Основного Закону. Нормативну основу організації та діяльності органів виконавчої влади при цьому мали б скласти закони України, як це передбачено п. 12 ч. 1 ст. 92 і ст. 120 Конституції. На практиці ж ці правовідносини опосередковуються переважно не законами, а президентськими указами. Більше того, положення про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади розробляються на основі Загального положення, затвердженого главою держави ще до прийняття чинної Конституції України2.

Чи годиться Президентові?

Слід вказати і на певну суперечливість самих конституційних норм. Зокрема, якщо ст. 120 Основного Закону зазначала, що повноваження й порядок діяльності Кабінету Міністрів "визначаються Конституцією та законами України", то п. 10 ст. 116 встановлював, що, окрім вказаних у цій статті, уряд також "виконує інші функції, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України", а ч. 3 ст. 113 передбачала, що уряд у своїй діяльності "керується Конституцією та законами України, актами Президента України". За таких формулювань акти глави держави неминуче мали потіснити закони. Тим паче що активне застосування ним права вето щодо прийнятих законів (найбільш багатостраждальним, зрозуміло, виявився закон про Кабінет Міністрів України) зробило їх неконкурентоспроможними стосовно указів.

Відтак на практиці виникла модель формування й функціонування виконавчої влади, у якій чільна роль належала саме Президенту України. Попри поширеність поглядів щодо недоречності розгляду глави держави як "органу" виконавчої влади, а тим більше – "глави" цієї гілки влади, віднесення Президента до системи виконавчої влади "лише функціонально"3, практика вітчизняного державного управління переконливо довела, що відносини між главою держави та урядом набули характеру прямого підпорядкування.

За наявності конституційної норми, що Президент України "утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади", глава держави закріпив за собою повноваження утворювати у складі центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом у межах коштів, передбачених на їх утримання, департаменти (служби) та призначати на посади і звільняти їх керівників4. Конституційне повноваження Президента призначати керівників центральних органів виконавчої влади було інтерпретоване як право призначати й заступників керівників центральних міністерств і відомств5.

Істотні прогалини у службовому праві зумовлюють регулювання відповідних правовідносин нормами трудового права. Тим самим забезпечується дисциплінарна відповідальність керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади згідно з Кодексом законів про працю від 10 грудня 1971 року6 (із наступними змінами й доповненнями) передусім перед Президентом України, бо саме він приймає формальне рішення про їх призначення.

Безпосереднє керівництво урядом з боку глави держави виявлялося й виявляється передусім у виданні зобов'язуючих актів. І це практика не тільки недавнього минулого. Так, 3 квітня 2005 року видано указ Президента № 593/2005, яким де-факто визначено приблизний перелік структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, а на уряд покладено суто технічну функцію його затвердження7. Проте ч. 3 ст. 5 Закону про місцеві державні адміністрації вказує, що цей перелік затверджує уряд, але не передбачає, що це він має робити в межах, визначених Президентом8. До речі, попередню Постанову "Про упорядкування структури місцевих державних адміністрацій" № 821 від 18 травня 2000 року Кабінет Міністрів України приймав цілком самостійно9.

Юридична вразливість фактичної моделі організації та функціонування виконавчої влади значною мірою компенсувалася домінуванням Президента над іншими конституційними органами державної влади. Хоч навіть за цих обставин ігнорування формально-юридичного боку прийняття окремих рішень зумовлювало в кінцевому результаті їх скасування (як це було зі спробою запровадити інститут державних секретарів). Значення конституційних новел визначається за цих умов тим, що вони не лише істотно змінюють формальну модель, а й руйнують самі підвалини існування моделі фактичної.

Справді обиратимемо прем'єра

Нормативну основу для виникнення нової формальної моделі організації та функціонування виконавчої влади (передусім унаслідок зміни характеру взаємин між Президентом і урядом) створюють такі конституційні новели10:

1. Фактичне визначення й формальне призначення прем'єра парламентською більшістю (ч. 8 ст. 83, п. 12 ч. 1 ст. 85). Новим тут є не так піднесення ролі парламенту у визначенні глави уряду (зрештою, модель 1996 року також унеможливлювала це призначення без згоди парламенту), важливіше інше – формалізація більшості як більшості урядової.

2. Встановлення норм про складання урядом повноважень виключно перед Верховною Радою (ч. 1 ст. 115), а не главою держави, як це було до сьогодні, унеможливлення відставки уряду за рішенням Президента України. Тим самим Президента позбавлено важелів безпосереднього впливу на уряд, загалом функціонування останнього стає стабільнішим, оскільки згідно з ч. 2 ст. 87 право Верховної Ради розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів залишається обмеженим (відповідне питання не може розглядатися "більше одного разу протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України або протягом останньої сесії Верховної Ради України").

3. Ключова роль глави уряду в ініціюванні абсолютної більшості призначень на рівні центральних органів виконавчої влади (окрім міністрів оборони та закордонних справ і Голови СБУ) та здійснення формальних призначень членів уряду й частини керівників центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом Верховною Радою України, а решти керівників – безпосередньо урядом (пп. 12 і 12-1 ч. 1 ст. 85, п. 9-2 ст. 116). Тим самим руйнується монопольне становище Президента у вирішенні кадрових питань у системі виконавчої влади, а чільну роль у їх вирішенні починає відігравати Кабінет Міністрів України.

4. Вирішення винятково урядом усіх питань, пов'язаних з утворенням, реорганізацією й ліквідацією відповідно до закону міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (п. 9-1 ст. 116). Тим самим глава держави позбавляється права опосередковано впливати на вирішення кадрових питань через механізм утворення (ліквідації) окремих державних органів.

5. Можливості Президента безпосередньо впливати на діяльність уряду шляхом видання зобов'язуючих актів істотно обмежено коригуванням окремих положень Конституції. Зокрема, ч. 3 ст. 113, як і раніше, передбачає, що уряд у своїй діяльності зобов'язаний керуватися не тільки Конституцією та законами України, а й актами Президента України. Але вже з дуже істотним уточненням: "прийнятими відповідно до Конституції та законів України". А в п. 10 ст. 116 вилучено згадку про акти Президента як засіб визначення функцій уряду.

Траєкторія "технічності"

Водночас зміни Основного Закону України не можна розглядати як такі, що виключають активний вплив глави держави на функціонування уряду й системи виконавчої влади загалом.

Передусім це стосується становища, коли утворення парламентської більшості стикнеться з істотними проблемами. Ч. 2 ст. 90 Конституції України (у новій редакції) зазначає випадки, коли "Президент України має право достроково припинити повноваження Верховної Ради України". Підкреслимо: має право, але не зобов'язаний. Тобто в парламенті може виникнути й досить тривалий час зберігатися непевне становище тривалих міжпартійних чвар. Тим більше це можливо, оскільки конституційні новації унеможливлюють перетягування опонентів у той чи інший табір поодинці (у перебіжчиків, згідно з Конституцією, відбиратимуть мандати). Таке становище може виникнути й тоді, коли Президент усе-таки розпустить парламент, але нові вибори лише відтворять його стару партійно-політичну структуру й підтвердять неспроможність парламентаріїв домовитися.

За таких умов тягар здійснення виконавчої влади неминуче ляже на постійний, але формально тимчасовий уряд, який виконує обов'язки до сформування (невідомо коли) нового складу Кабінету Міністрів. Імовірно, що загроза розпуску парламенту в таких умовах може підштовхнути до більшої зговірливості представників тих політичних сил, які з фінансових чи ще якихось міркувань не готові втягуватися в нову виборчу кампанію. Тож, завдячуючи главі держави, такий уряд зможе навіть час від часу користуватися вигодами виникнення ситуаційної парламентської більшості.

Імовірна загроза розпуску може привести до формування вимушеної урядової більшості, яка спроможеться створити уряд, але не виявить бажання надати йому необхідну підтримку (адже загрози розпуску вже немає!) Тож сформований за таких обставин уряд невдовзі може залишитися без належної уваги до його потреб. У конституціях деяких демократичних країн Європи закладено механізм протидії такому становищу: уряд може ініціювати розпуск парламенту, який його ж і породив. Тож парламентарії вимушені гранично відповідально ставитися і до наділення міністерськими портфелями, і до підтримки законопроектних та бюджетних ініціатив їх власників. На жаль, під час внесення змін до вітчизняного Основного Закону цей аспект було випущено з поля зору. Відтак українській уряд за умов непідтримки його поточної діяльності парламентом опиняється перед вибором: політичне самогубство шляхом відставки (після якої Верховна Рада, цілком імовірно, знову знайде новий технічний уряд) або порозуміння з главою держави та його підтримка.

Наступною проблемою для уряду може стати оновлення нормативної основи організації та функціонування виконавчої влади. Пріоритет закону легко проголосити, але важко здійснити за умов, коли у Президента зберігається право вето щодо прийнятих законів, подолання якого потребує підтвердження закону більшістю в 2/3 голосів від конституційного складу парламенту (ч. 4 ст. 94). Тож для того, щоб зігнорувати позицію Президента стосовно того чи іншого акта, проурядовій більшості потрібно стати ще й конституційною, що з огляду на стан політичної структурованості українського суспільства є проблематичним. Оскільки ж змінити указ Президента можна тільки указом, уряд ще досить тривалий час залежатиме в цьому від глави держави.

Більше того, функціональні можливості Кабінету Міністрів України помітно залежатимуть від підтримки Верховною Радою урядових законопроектів. Однак Конституція зберігає можливість за главою держави блокувати цю співпрацю застосуванням вето стосовно вже прийнятих законів. Тож без принаймні лояльного Президента парламентсько-урядова коаліція може зустрітися із серйозними проблемами.

Не всі питання знято і з трансформацією конституційної норми про повноваження глави держави на свій розсуд скасовувати акти Кабінету Міністрів України, яке тепер формулюється як право зупиняти дію цих актів "з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності". Однак пошук аргументів щодо неконституційності тих чи інших рішень у вітчизняній практиці управління ніколи не був занадто обтяжливим, а тривалий термін розгляду може не менш надійно блокувати діяльність уряду, аніж поки що чинна норма.

Зберігається проблема інтерпретації змісту процедури скріплення певних президентських актів підписами Прем'єр-міністра України та міністра, відповідального за акт і його виконання (ч. 4 ст. 106 Конституції). Скріплення (контрасигнатуру) можна розглядати як формальний вияв узяття урядом президентського указу до виконання. У такому разі ця норма обмежує самостійність уряду. Однак її можна розглядати в дусі сучасних європейських підходів як засіб блокування урядом самостійної позиції Президента України із зазначених питань. У цих взаєминах з главою держави роль прем'єра та уряду могла б істотно зрости. Тож необхідно досягти визначеності в питанні: скріплення підписом є правом чи обов'язком прем'єра й відповідального міністра?

Неоднозначним є й витлумачення ч. 4 ст. 118 Конституції, що передбачає призначення і звільнення голів місцевих державних адміністрацій (МДА) Президентом України за поданням уряду. Тепер уже щодо глави держави постає те саме питання: він зобов'язаний чи має право призначати і звільняти тих, кого йому запропонують? Якщо Президент у цьому питанні має вирішувати на свій розсуд, то уряд буде вимушений прилаштовуватися до його позиції. Тим паче що ч. 5 ст. 118 говорить про відповідальність голів МДА і перед Президентом, і перед Кабінетом Міністрів, а ч. 8 ст. 118 надає главі держави можливість скасовувати рішення голів МДА, істотно коригуючи тим самим зміст їх діяльності. Тож виконавча вертикаль залишається урядовою тією само мірою, як і президентською.

Підвищення ролі уряду в здійсненні державного управління та його стійкий інституційний зв'язок із парламентом, у свою чергу, породжують низку проблем.

Раціональність парламентських систем управління в зарубіжній практиці забезпечується незмінністю адміністративного апарату, принаймні його верхнього ешелону. Події перших місяців 2005 року виявили помітне прагнення використати зміну правлячого політико-адміністративного угруповання для радикального просування "своїх". Це викликає небажані наслідки – як суто управлінські (унаслідок помітного зниження професійності управління), так і політичні (унаслідок появи солідного прошарку "ображених"). Тому без забезпечення політичної нейтральності вищих управлінців (1–2 категорії посад державної служби) в обмін на незмінність їхнього становища за будь-яких змін панівного політико-адміністративного угруповання годі розраховувати на якісне державне управління.

Формування парламентсько-урядової коаліції робить актуальним створення механізму забезпечення належної взаємної вимогливості в її межах. Адже вже зверталася увага на низьку якість законопроектів, що вносяться до парламенту Кабінетом Міністрів України11. Хто і в який спосіб зможе протистояти прийняттю неякісних законопроектів? Хто і як контролюватиме послідовність утілення пріоритетів парламентсько-урядової коаліції адміністративним апаратом? Схоже, політики мало замислюються над цими питаннями, тоді як уже потрібно шукати відповіді на них.

Окрім того, втілення в життя конституційної моделі організації державної влади обумовлюватиметься співвідношенням політичних сил у Верховній Раді після виборів 2006 року. У разі формування пропрезидентської більшості в новообраній Верховній Раді у стосунках уряду та Президента збереглася б існуюча практика безвідносно внесених до Конституції України змін. Бо ієрархія в межах панівного політико-адміністративного угруповання виявилася б незрівнянно вагомішою за конституційні норми.

Оскільки ж здобуття пропрезидентською виборчою коаліцією більшості у Верховній Раді після виборів 2006 року сьогодні видається небезпроблемним, як і формування сталої пропрезидентської більшості вже за підсумками виборів, то є підстави стверджувати, що помітна невизначеність нової нормативної моделі та наявність у ній істотних суперечностей зумовлять досить повільний перехід до реального главенства уряду в системі органів виконавчої влади.


Джерела:

1 Про заходи щодо поліпшення інвестиційного клімату в Україні: Указ Президента України №1513/2005 від 28 жовтня 2005 року // http: //zakon.rada.gov.ua

2 Про Загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади: Указ Президента України №179/96 від 12 березня 1996 року // Урядовий кур'єр. – 1996. – 28 березня.

3 Крупчан О. Д. Організація виконавчої влади: Моногр. – К.: Вид-во УАДУ. – 2001. – С. 49; Тодыка Ю. Н., Яворский В. Д. Президент Украины: конституционно-правовой статус: Моногр. – Харьков: Факт. – 1999. – С. 94.

4 П. 5-1 Указу Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" №1572/99 від 15 грудня 1999 року//Урядовий кур'єр. – 1999.– 17 грудня.

5 Ч. 10 п. 1 Указу Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" №1572/99 від 15 грудня 1999 року//Урядовий кур'єр. – 1999. – 17 грудня.

6 ВВР Української РСР. – 1971. – Додаток до №50. – Ст. 375 та http:// zakon.rada.gov.ua

7 Про вдосконалення структури місцевих державних адміністрацій: Указ Президента України №593/2005 від 3 квітня 2005 року // http: zakon.rada.gov.ua
8 Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 9 квітня 1999 року №586-ХІV // ВВР України. – 1999. – № 20. – Ст. 190.

9 Адміністративна реформа: історія, очікування та перспективи /Упоряд.В. П. Тимощук. – К.: Факт. – 2000. – С. 21–22.

10 Про внесення змін до Конституції України: Закон України від 8 грудня 2004 року №2222-IV//ВВР України. – 2005. – №2. – Ст. 44.

11 Олуйко В. М. Парламентське право України: Проблеми теорії та практики. – К.: Юрінком Інтер. – 2004. – С. 216.

Автори: Віктор МЕЛЬНИЧЕНКО, Наталія ПЛАХОТНЮК

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад

Архів журналу Віче

Віче №15/2016 №15
Реклама в журналі Інформація авторам Передплата