передплата Українською | In English

№14, липень 2010

Адміністративне неюрисдикційне провадження в публічно-правових відносинах

Поділитися:

Реалізація положень Концепції адміністративної реформи передбачає оновлення доктрини адміністративного права, особливо її процесуальної частини. Необхідність такого оновлення означає формування передусім теоретично обґрунтованої моделі правового регулювання адміністративних процесуальних відносин, їхню систематизацію.

Розвиток підзаконної нормотворчості, з одного боку, дозволяє оперативно вирішити питання унормування наявних конфліктних ситуацій у сфері державного управління, а з іншого, призводить до виникнення численних колізій, неузгодженості, а інколи й суперечностей між підзаконними актами й нормами актів вищої юридичної сили, найперше законів. Існує також теоретична проблема, пов'язана з виявленням праворозуміння та наукового обґрунтування неюрисдикційного провадження. Її наявність визначається надмірною увагою сучасних учених до іншої – юрисдикційної – діяльності, у процесі якої вирішується юридична справа, здійснюється правовий захист порушених чи оспорюваних інтересів.

Безумовно, проблема сутності та змісту адміністративної юрисдикції має істотне значення й посідає чільне місце в доктрині адміністративного права і процесу. Водночас запровадження демократичних підвалин суспільного розвитку передбачає широке застосування в діяльності державних органів, наділених владно-розпорядчими повноваженнями, суто управлінських форм і методів, не пов'язаних із примусом, але таких, які реалізуються шляхом унормування позитивної поведінки учасників таких відносин. При цьому виникає проблема визначення меж такої поведінки й виділення її процесуальної складової зі встановленням сутності останньої.

Порушене питання потребує насамперед теоретичного обґрунтування поняття адміністративного неюрисдикційного провадження. З'ясування його сутності та змісту, які мають відображатися у відповідному понятті, зумовлено існуванням у практиці державного управління проблеми, пов'язаної з комплексом питань, що стосуються адміністративного процесу. Саме тому слід відзначити сучасні наукові напрацювання вчених у дослідженні вказаного напряму, зокрема роботи В. Авер'янова [2], А. Селіванова [15], О. Рябченко [12], О. Кузьменко [8] та ін. Неоціненний внесок у розвиток доктрини адміністративного процесу зробили вчені, котрі сформували теорію юридичного процесу (В. Горшеньов [5, 21], В. Рязановський  [13] та інші), процесуального права (Є. Лукьянова  [9]). Поняття процесуального права подається й у вітчизняних юридичних енциклопедичних виданнях [4, с. 743; 20, с. 285].

У словниках іноземних слів під процесом розуміють сукупність послідовних дій, виконуваних з метою досягнення певного результату, порядок діяльності слідчих, судових та адміністративних органів, порядок розгляду справ у суді [17, с. 407; 16, с. 389]. Науковці виокремлюють такі ознаки юридичного процесу:

а) він передбачає здійснення операцій з нормами права;

б) стосується вирішення певної юридичної справи;

в) процесуальні дії оформлюються конкретними індивідуальними юридично значимими актами;

г) здійснюється лише уповноваженими особами в межах реалізації повноважень, визначених законодавчо;

д) регулюється процесуально-процедурними нормами;

е) є стадійним: процесуальні дії здійснюються у певній послідовності, при цьому жодна наступна дія не може розпочатися раніше, ніж завершиться попередня;

ж) регламентується процесуальними строковими рамками [12, с. 28; 5, с. 8].

 

Серед названих ознак стадійність має першочергове значення. Вона притаманна не лише процесу, а й провадженню. У зв'язку з цим виникає питання про розмежування категорій «процес» і «провадження».

Провадження, на відміну від процесу, здійснюється у відокремленій процесуальній формі. Мається на увазі відокремленість за завданнями, процедурами, процесуальними актами, якими завершуються процесуальні дії у межах окремих стадій провадження. Процес охоплює декілька взаємопов'язаних процесуальних форм, взаємодія котрих забезпечується існуванням спільної мети. Структуру адміністративного процесу визначають як сукупність окремих проваджень, кожне з яких становить певну єдність послідовно виконуваних дій і процедур, спрямованих на розгляд і вирішення індивідуально-конкретних (адміністративних) справ. Такі провадження називають адміністративними [2, с. 501].

Перед тим, як розглянути питання про сутність неюрисдикційного провадження або неюрисдикційного процесу, необхідно визначитися з підходом щодо базового поняття неюрисдикційної діяльності та наявності підстав сприйняття її з процесуальної точки зору.

Неюрисдикційна діяльність (чи діяльність неюрисдикційного характеру) виникає у ході виконавчо-розпорядчої діяльності державних органів і спрямована на вирішення справ позитивного характеру [2, с. 503]. Звернення до наукових надбань учених дає змогу окреслити відмінність між юрисдикційною та неюрисдикційною діяльністю.

С. Алексєєв визначав юрисдикцію як діяльність компетентних органів, уповноважених на розгляд юридичних справ (конкретних життєвих ситуацій, по  відношенню до яких застосовується закон) і на винесення юридично обов'язкових рішень [3, с. 116]. Однак така дефініція не дає підстав для розмежування згаданих видів діяльності. Найчіткіше визначення адміністративної юрисдикції подається в підручнику з адміністративного права, підготовленому 2004 року колективом авторів за загальною редакцією В. Авер'янова. До адміністративної юрисдикції ними віднесено діяльність, у процесі якої вирішується юридична справа, здійснюється правовий захист порушених або оспорюваних інтересів, виноситься юридично-владне рішення щодо застосування відповідної правової санкції, відновлення порушеного права [1, с. 492].

Наукові напрацювання з адміністративного права стосовно визначення змісту адміністративної юрисдикції можна умовно розділити на дві великі групи – ті, які обґрунтовують так званий широкий підхід, і ті, що дотримуються «вузького» значення адміністративної юрисдикції. «Широкий» підхід подібний за сутністю до розуміння юрисдикції, висловленого С. Алексєєвим. Тобто адміністративна юрисдикція охоплює всю владно-розпорядчу діяльність компетентних органів щодо вирішення правових спорів (питань) індивідуального значення, котрі виникають у сфері права. А застосування «вузького» підходу дозволяє сприймати адміністративну юрисдикцію суто з позицій правоохоронної діяльності, чиїм предметом є правопорушення [6, с. 28–35].

Отже, на відміну від адміністративної юрисдикції, у процесі адміністративної неюрисдикційної діяльності правовий захист не здійснюється, а винесене юридично-владне рішення не пов'язане з застосуванням правової санкції чи здійсненням правоохоронної діяльності. При цьому таке рішення, хоч і пов'язане із вирішенням індивідуальної справи, однак її предмет не стосується правопорушення чи спору про право. Враховуючи єдине спрямування неюрисдикційної діяльності, доцільно порушувати питання про можливість її розгляду як такої, що здійснюється шляхом реалізації сукупності певних дій і процедур, тобто в процесуальній формі.

На  підтримку цієї  тези слід навести положення про ознаки правової форми, сформульовані В. Горшеньовим: 1) зв'язок із розглядом юридичної справи, 2) здійснення на підставі норм права, 3) завжди тягне за собою юридичні наслідки. Учений доводив безперспективність протиставлення процедури та процесу як у реальному, так і в понятійному плані [21, с. 11] .

Необхідно підкреслити, що процесуальна форма неюрисдикційної діяльності реалізується у відповідних неюрисдикційних провадженнях, а не у відповідному процесі. Таке твердження ґрунтується на теоретично доведених тезах про зміст юридичного процесу. Його визначають як комплексне утворення, котре складається з чотирьох компонентів, що мають свої особливості: конституційного, кримінального, цивільного й адміністративного процесів [11]. До структури останнього належать юрисдикційні та неюрисдикційні адміністративні провадження. С. Стеценко під адміністративними юрисдикційними розуміє провадження, спрямовані на вирішення справ про адміністративні правопорушення та інші правові спори. Вчений підкреслює, що цей вид проваджень має місце і тоді, коли йдеться про вирішення справ, в основі яких є порушення норм права [19, с. 264–285].

У теорії права провадженням називають якісно однорідну групу процедурно-процесуальних дій щодо владної реалізації відокремлених матеріально-правових норм. Такі дії об'єднують кінцева мета, потреби професійної спеціалізації праці стосовно правозастосування, міркування про підвищення ефективності правового регулювання [10, с. 461].

В. Колпаков окреслює адміністративне провадження як особливий вид адміністративної діяльності з вирішення справ певної категорії на підставі загальних і спеціальних процесуальних норм. [7, с. 337–338]. З процесуальної точки зору визначено сутність адміністративного провадження як частини адміністративного процесу, що об'єднує групу однорідних процесуальних відносин, для розгляду й вирішення яких встановлено певну процедуру, що завершується оформленням отриманих результатів у відповідних документах [18]. Н. Саліщева наголошувала на охопленні адміністративним провадженням усієї діяльності державного апарату, починаючи від підготовки й видання актів управління та закінчуючи матеріально-технічними діями. Вчена виокремлювала три види адміністративних проваджень, залежно від їхнього змісту:

а) провадження, пов'язане із здійсненням завдань внутрішньої організації апарату управління;

б) провадження, що опосередковує взаємовідносини даного державного органу з іншими державними органами, установами, підприємствами, які не входять у його систему;

в) провадження в справах, пов'язаних із відносинами між громадянами чи громадськими організаціями та виконавчо-розпорядчими органами [14, с. 19]. Виділені Н. Саліщевою адміністративні провадження, по суті, є процесуальними формами різних напрямів адміністративної (управлінської) діяльності – внутрішнього й зовнішнього. У зв'язку з цим висновки вченої доцільно сприймати як такі, що мають загальний характер.

На підставі опрацьованих теоретичних положень про сутність адміністративного провадження можна виділити такі його ознаки:

а) це – однорідна група організаційно-розпорядчих процедурно-процесуальних дій;

б) ці дії виконуються з метою реалізації відокремлених матеріальних адміністративно-правових норм і є цілеспрямованими;

в) це – частина адміністративного процесу;

г) адміністративне провадження завершується оформленням процесуального акту.

Враховуючи відмінність юрисдикційної і неюрисдикційної діяльності, а також виокремлені ознаки адміністративного провадження, можна сформулювати поняття адміністративного неюрисдикційного провадження. Це – процесуальна форма здійснення однорідних організаційно-розпорядчих процедурно-процесуальних дій, які не стосуються правового захисту чи вирішення спору про право, спрямовані на прийняття юридично-владного рішення і вчиняються у зв'язку з вирішенням індивідуальної адміністративної справи.

На підставі визначеного поняття можна здійснити подальший науковий пошук з виокремлення видів адміністративних неюрисдикційних проваджень, яких, враховуючи різноплановість управлінської діяльності, може бути значна кількість. Надалі доцільно звернути увагу на проблему уніфікації процесуальних дій та актів, що приймаються у процесі здійснення різних видів адміністративних неюрисдикційних проваджень.

 

Джерела

1. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина / Ред. колегія: В. Б. Авер'янов (голова). – К.: Видавництво «Юридична думка», 2004. – 584 с.

2. Адміністративне право України. Академічний курс: Підруч.: У двох томах: Том 1. Загальна частина/ Ред.колегія: В. Б. Авер'янов (голова) та ін.– К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2007. – 592 с.

3. Алексеев С. С. Право: азбука – теория – философия: Опыт комплексного исследования. – М.: Статут, 1999. – 712 с.

4. Великий енциклопедичний юридичний словник/ За редакцією акад.. НАН України Ю. С. Шемшученка. – К.: ТОВ «Видавницво «Юридична думка» 2007. – 992 с.

5. Горшенев В. М. Способи и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе / Горшенев В. М. – М.: Юрид. лит., 1972. – 256 с.

6. Коваль Л. В. Административно-деликтные отношения. – К.: Высшая школа, 1979. – 230с.

7. Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. -К.: Юрінком Інтер, 1999. – 736с.

8. Кузьменко О. В. Теоретичні засади адміністративного процесу: Монографія. – К.: Атіка, – 2005. – 352 с.

9. Лукьянова Е. Г. Теория процессуального права / Лукьянова Е. Г. – М.: НОРМА, 2004. – 240 с.

10. Общая теория государства и права. Академический курс в 3-х томах. / Отв. ред. проф. М. Н. Марченко / Том 2. – М.: ИКД «Зерцало – М», 2002. – 528 с.

11. Основы права: Учебник / Под ред. В. В. Лазарева. – М.: Юрист, 2004, 2006. – 429 с.

12. Рябченко О. П. Держава і економіка: адміністративно-правові аспекти взаємовідносин. – X., 1999. – 304 с.

13. Рязановский В. А. Единство процесса / Рязановский В. А. – М, ОАО «Издательский Дом «Городец», 2005. – 80 с.

14. Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. – М.: Наука, 1970. – 163 с.

15. Селіванов А. О. Адміністративний процес в Україні: реальність і перспективи розвитку правових доктрин. – К.: Видавничий Дім «ІнЮре», 2000.

16. Словарь иностранных слов и выражений [Текст] / Зенович Е. С.; науч.ред. Смирнов Л. Н. – М.: Олимп, 1998. – 608 с.

17. Словарь иностранных слов. – М.: Русский язык, 1990. – 600 с.

18. Спільник 3. Співвідношення понять «адміністративний процес» і «адміністративне провадження» // Вісник Львівського університету. Серія юридична. – 2001. – Випуск 36. – С. 423–425.

19. Стеценко С. Г. Адміністративне право України: Навчальний посібник. – К. Атіка, 2008. – 624 с.

20. Сучасна правова енциклопедія / О. В. Зайчук, О. Л. Копиленко, Н. М. Оніщенко [та ін..]; за ред. О. В. Зайчука; Ін-т законодавства Верховної Ради України. – К.: Юрінком Інтер, 2009. – 384 с.

21. Теория юридического процесса [под общ. ред. проф. В. М. Горшенева].-Х.: Издательство при Харьковском государственном университете издательского объединения «Вища школа», 1983. – 196 с.

 

Автор: Яна ІВАНЕНКО

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад